Опитният български дипломат посланик Бойко Коцев твърди, че санкциите са патология в международните отношения. Санкциите действително показват, че има заболяване, има проблеми в отношенията и те очевидно са отклонени от разбирането за „нормални“ или пълноценни. Същевременно обаче санкциите не са симптом, те не се появяват автоматично като следствие на възникналия проблем. Възприето е, че санкциите се използват като инструмент за решаване на възникналия проблем. В този смисъл, те не са част от заболяването, а лечение. Или поне би било логично да приемем, че това е така. Действителността обаче понякога се разминава с логиката. От една страна единственият сигурен ефект от налагане на санкции е психологическият, като посоката на действието му в същото време не е еднозначна. От друга страна решението за използването на санкциите като инструмент не почива на ясни критерии и това позволява значително пространство за субективизъм и грешна преценка при вземането на подобни решения.
Санкциите представляват едностранно въвеждане на ограничения за търговия, пътувания, инвестиции, технологичен трансфер, финансови, логистични и други услуги, без съгласието на санкционираната страна. От санкциониращата страна решенията се вземат от една или повече държави.
Историята
Едва ли може да се определи с точност откога се налагат санкции. Вероятно със самото възникване на държвите, а може би и преди това. Има сведения, че санкции са налагани в навечерието на Пелопонеските войни от 5 в.пр.н.е., когато Атина и Пелопонеският съюз, воден от Спарта се бият за търговските интереси на полисите. През 1807 г. Томас Джеферсън налага търговско ембарго на Великобритания и Франция, които затрудняват движението на търговските кораби на младата американска държава. Това ембарго е вдигнато през 1809 без да постигне особен успех. От втората половина на ХХ век досега ембаргото се използва все по-често. Трудно е да се обясни причината за това, но тя може да се търси в ограничаването на войната като средство за решаване на спорове, увеличеното влияние на общественото мнение, по-голямата свързаност на световната икономика и т.н. Санкции се налагат на Южноафриканската република заради режима на апартейд, на Куба заради комбинацията от идеологически различия и географска близост до САЩ, на Ирак, заради агресията в Кувейт, на СССР, заради влизането в Афганистан, на Панама, заради действията на президента Нуриега, на Китай, след репресиите на площад Тянанмън, на Сърбия, заради войните при разпадането на бивша Югославия, на Русия, заради агресията в Украйна и в много други случаи. На пръв поглед много от тези санкции са постигнали първоначалните си цели. Ако се гледаме по-дълбоко обаче, ще видим че ходът на историята е определен главно от други фактори, а не от налаганите санкции.
Целта
Целта на налаганите санкции е да се нанесат щети на санкциониращата страна, за да бъде принудена тя да преразгледа взети решения. Щетите могат да бъдат икономически – преки, чрез загуба на пазари, затруднения в производството заради нарушени доставки, загуба на работни места заради изтегляне на инвеститори и т.н. или косвени – чрез загуба на потенциални инвеститори, загуба на конкурентоспособност и др. Загубите на санкционираната страна могат да бъдат и свързани с качеството на живот – ограничени възможности за пътуване, работа, обучение, бизнес в други държави, увеличаване на безработицата поради икономически затруднения на националните работодатели и завръщане на емигранти, съответно натиск върху социалните разходи на държавния бюджет, загуба на достъп да традиционни носи стоки и услуги. Важен търсен ефект от санкциите е психологическият. Налагането на санкции създава несигурност и влошава перспективите за качеството на живот. Това може да доведе до непредвидими социални процеси и политически действия. Ефект от санкциите може да се търси и по-далеко. Те могат да ограничат международното влияние на една държава. Докато тя се намира под санкции международните й отношения са ограничени, дипломатическият капацитет неизбежно до голяма степен е ангажиран с наложените санкции и съответно се предполага, че възможностите за международно влияние на санкционираната държава намаляват. Ако санкциите предизвикват икономически проблеми и санкционираната страна е ангажирана с финансови или други интервенции в чужбина, тези възможности също ще намалеят. Не на последно място налагането на санкции може да забави технологичното развитие на една държава и тя да изостане в конкуренцията, особено в технологични и бързо развиващи се области.
Целите на налаганите санкции могат да бъдат и различни от официално заявените. Например могат да се използват за превенция на бъдещи възможни действия. В доклад поръчан от американското правителство за ефективността на икономическите санкции се твърди, че наложените през 1980 г. санкции срещу СССР, които включват зърнено ембарго, забрана за износ на технологии и бойкот на Олимпийските игри в Москва бяха официално наложени заради съветското присъствие в Афганистан (Парадоксално, но и показателно е, че по-късно и САЩ предприеха същите действия, които и приключиха по подобен на съветското изтегляне начин.). В свои речи обаче тогавашният президент Джими Картър говори за по-скромни и незаявени цели – като предотвратяване на атаки от страна на СССР в Пакистан и Иран или опити за получаване на контрол върху стратегическия Персийски залив[1]. Картър казва: „…окупираният от Съветите Афганистан е заплаха както за Иран, така и за Пакистан и предмостие към възможен контрол на голяма част от световните петролни доставки.“ Също „Няма съмнение, че ако влизането на СССР в Афганистан остане без последствия, ще се появи желанието за напредването към нови територии и достигане до топловодни пристанища и установяване на контрол върху голяма част от световните доставки на петрол.“
Проблемът с оценката на ефикасността на икономическите санкции е, че техните цели не са ясно заявени. Ако погледнем горния пример, то санкциите срещу СССР, наложени заради влизането в Афганистан не постигнаха успех, но ако необявените цели са били тези, заявени от американския президент, то превантивната им роля е изпълнена. Разбира се, тук може да се разсъждава какви всъщност са били съветските цели и ако наистина са включвали разширяване на влиянието към Персийския залив, то по какви причини не са осъществени. Важното обаче е, че превантивната роля се оказва по-важна за санкциониращата държава, отколкото официално обявената цел.
Следователно при икономическите санкции може да се говори за първични и вторични, дори третични цели. Първични са официално обявените цели. Те се използват за публично обяснение за налагането на санкции. Те са и най-трудни за постигане, тъй като често умишлено са по-амбициозни от необходимото. Обяснението за налагане на санкции е свързано с прекратяването на агресия, война, грубо нарушение на основни човешки права като апартейда в Родезия например. Причините се формулират така, че да обединят обществената подкрепа в санкциониращата страна и да окажат психологически натиск върху обществеността н санкционираната. Едва ли неучастието на американските спортисти на Олимпийските игри в Москва може да се обясни на обществото с притесненията на президента Картър да не се разшири съветското влияние към Персийския залив. Нито пък ЕС и САЩ могат да накарат гражданите си да търпят ограничения с обяснението, че ако Русия бъде оставена безнаказано да превземе и подчини Украйна, то вероятно апетитите на руския президент ще се насочат и към трета страна. Тези мотиви могат и да се прокарват някъде на втора линия в анализите, но официалното обяснение все пак е да се спре война, масова смърт, тежко и системно нарушаване на човешки права. Целта е обществената подкрепа.
Вторичните цели на санкциите са свързани с превенцията. Те дават сигнал, че при отклонение от определени норми или ценности ще има реакция и тази реакция ще има своята цена за санкционираната държава. Някои анализатори твърдят, че именно заплахата от Запада за налагане на санкции е спряла СССР да влезе с войски в Полша през 1981 г. при бунтовете на синдиката Солидарност, както това се случи през 1956 и 1968 съответно в Унгария и Чехословакия. Твърдят и че санкциите, наложени от САЩ и съюзниците им на режима на Моамар Кадафи през 1980 са ограничили агресивните действия на либийския лидер по отношение на съседни държави. Подобни твърдения винаги ще бъдат оспорвани. Логично е едно държавно ръководство да се опитва да избегне трудностите, които международни санкции биха предизвикали. Но кой би могъл да каже със сигурност, че именно заради наложените санкции или заплахата от тях едно или друго решение не е взето? Подобна информация дори историците трудно биха доказали с документи.
Третичните цели са изцяло психологически. Те са насочени към общественото мнение. С тях политиците отговарят на очакванията на обществеността да вземат мерки в една или друга ситуация. Санкциите се включват в арсенала от възможни мерки. Когато обществото и активните групи в него виждат някъде прояви на тежко нарушаване на човешки права като апартейд или когато виждат, че държави спонсорират явно или прикрито терористични актове, когато са свидетели на държавни решения, които водят до смъртта на много хора, каквито са войните, обществата очакват действия от своите правителства. Предприемането на санкции успокоява и консолидира общественото мнение в налагащата ги страна. Поне на първо време. Често обаче за снемане на санкциите се чака хората за забравят за тях, а не постигане на първоначално обявените резултати. Изпълнението на тези цели е най-ясно, доколкото се отчита и следи при проучванията на общественото мнение. Обикновено политиците са предпазливи при вземането на решение за санкции, защото не е ясно как ще ги възприеме общественото мнение. Но налагането им винаги се обяснява със защитата на важни за същото това общество ценности. В този смисъл причините за санкции мога да бъдат и идеологически.
Всичко това са възможни и търсени ефекти от санкциите. На практика обаче тези очаквания не винаги се осъществяват. Понякога сме свидетели и на обратни ефекти.
Конфигурацията
За да се постигнат търсените ефекти, санкциите трябва да бъдат припознати и наложени от повече държави. Налагането им от една държава обикновено има ограничен или дори минимален ефект.
Обратно – колкото повече държави, които имат тежест и влияние в международните отношения – политически или икономически се обединят около налагането на санкции, толкова по-голям ефект ще имат те. Валидно е обаче и обратното – ефектът от санкциите зависи и от това дали се налагат на малка или на голяма държава, на такава със скромно международно влияние или на такава, от която зависят значими международни процеси. При санкциите определено размерът и влиянието както на санкциониращите, така и на санкционираните имат значение. Голяма и влиятелна държава трудно може да бъде предмет на много успешни санкции, защото тя има възможност да компенсира загубените пазари с вътрешно търсене и същевременно да наложи контра мерки, които да засегнат силно санкциониращите.
Последният пример е със санкциите, налагани на Русия заради агресията в Украйна. Тяхната ескалация неизбежно достигна до търговията с най-чувствителни продукти, които създаваха взаимна зависимост – енергийните. По отношение на петрола, руските доставки бързо бяха компенсирани от други производители. Въпреки това първоначалният ценови шок, се запази задълго и трайно промени цените на горивата в Европа. По-сложно стои въпросът с доставките на природен газ. Преди войната в Украйна, Русия доставяше 40% от природния газ в ЕС. По отношение на руския износ, това представляваше 80%. По този начин беше създадена добра взаимна зависимост. Това беше един от елементите на политиката за израждане на доверие и взаимна обвързаност. Предполагаше се, че и двете срани биха пострадали значително при прекъсване на доставките на газ. От една страна руските доставки няма как да се компенсират напълно, но дори и заместващите доставки – примерно на втечнен газ от САЩ биха увеличили значително цената. От друга страна Русия няма логистична възможност бързо да пренасочи износа си на природен газ към други пазари – Китай и Индия. Икономическата логика показваше, че няма да се стигне до конфликт, който да постави под въпрос енергийните доставки. Това накара много от страните в Централна и Източна Европа да не полагат особени усилия за диверсификация на руските доставки, а държави като Германия и Италия постепенно увеличаваха своята зависимост.
Икономическата взаимозависимост се оказа недостатъчно стабилен фактор. Тя беше подложена на риск и отстъпи пред политическите съображения. Може би Русия се надяваше на бърза война, която да не предизвика сериозна реакция, както това се случи през 2008 г. в Грузия и 2014 г. отново в Украйна? Или ЕС късно осъзна степента на своята зависимост и липсата на достатъчно инструменти за компенсиране и доставка на газ до всички срани-членки при подобна ситуация? Фактът е, че взаимната икономическа зависимост от фактор за предпазване от конфликти се превърна във фактор за взаимно притискане, на моменти – блъфиране. Потреблението на руски газ в ЕС само за няколко месеца се сви до 9% пред септември 2022, като при всяко развитие в бъдеще вероятно Русия ще загуби един от най-добрите си пазари за природен газ.
По подобен начин, но с по-добро развитие стоеше въпросът с доставките на зърнени храни. Русия и Украйна общо осигуряваха около 25% от световната търговия на пшеница и 40% от доставките на слънчоглед. След началото на войната тези доставки спряха не толкова заради търговски ограничения, каквито не бяха налагани, а заради логистични причини – блокираните от двете воюващи страни украински пристанища. Защо беше намерено решение за тези доставки, а ситуацията не се затегна, както при природния газ? Защото ограниченията на търговията със зърно щяха тежко да засегнат трети страни – в Африка, където над 50% от програмата на ООН за прехраната се осигуряваше от украински износ на зърно, както и в Китай и Индия, където 2022 г. беше лоша за селскостопанската реколта заради безпрецедентната суша. Нито Европа имаше интерес от нова бежанска вълна от юг заради глад, нито Русия искаше да засегне интересите на Китай и Индия, на чиято, макар и несигурна подкрепа разчита. Този пример показва, че политическите съображения при налагане на санкции преобладават.
Очевидно е, че размерът и влиянието имат значение както за тези, които налагат санкции, така и за санкционираните. Това е така заради многообразните странични – вторични и третични ефекти, които санкциите имат – политически, военно-стратегически, свързани с общественото мнение и т.н. Затова и конфликтите, свързани със санкции бързо се пренасят в международните организации и особено – в ООН, където всяка от страните търси възможно най-широка международна подкрепа.
Законовото основание
Като цяло санкциите се налагат на мястото на липсваща международно правна уредба или следват нарушени преди това двустранни или многостранни споразумения. Те често нямат ясно определена правна основа и се налагат ad hoc. Поради това се различават по вид, обхват, ефект и заявени цели. Разбира се от този анализ изключваме санкции и неустойки, които се налагат за неизпълнение на вече поети международни ангажименти. В този случай обикновено се стига до компетентен съд или арбитраж, който дава решение, основано на правото. При международните санкции не е така. Те са форма на натиск, предизвикан от политическо решение. Обикновено двете страни имат различна интерпретация на санкциите. Налагащата страна ти свързва с нарушаване на международното право. Обратно – санкционираната страна твърди, че те са незаконни и международното право може да се прилага и по друг път – чрез многостранните организации. Тя обикновено обяснява действията си с необходимост за защита на националните или на своите граждани интереси. Общото в двата случая е, че обясненията са насочени към различни публики – и в двата случая – собствените.
Най-безспорни и защитени от международното право са санкциите, налагани от Съвета за сигурност на ООН. Той санкционира държави, организации или индивиди. Понастоящем има санкции, наложени на Сомалия, Либия, Мали, КНДР, Южен Судан, ЦАР, Йемен, Гвинея Бисау и т.н. Тези санкции имат своето правно основание в Устава на световната организация и именно там е проблемът. На конференцията в Дъмбъртън Оукс през 1944 г., на която се взема решение за създаване на ООН, страните-победителки във Втората световна война си запазват специално място в организацията. Предвиждат пет държави да имат постоянно място в Съвета за сигурност, където всички останали се ротират. Тези пет държави – САЩ, Русия, Великобритания, Франция и Китай си запазват право на вето върху резолюциите на Съвета, каквото и мнозинство да се събере по даден въпрос. Така всяка една от тях има възможност да блокира налагането на санкции, без да е необходимо да дава обяснения за това. 78 години след Дъмбъртън Оукс това споразумение е в сила, въпреки че светът се е променил значително в годините след последната световна война. Много призиви и инициативи, подкрепяни от различни повече и по-малко влиятелни държави за промяна в Устава и органите на управление на ООН са формирани през последните десетилетия, но без успех. Така тези пет държави имат привилегията не само да решават за санкции на други, но и да изключват себе си или други близки партньори от налагането на санкции. Това води до липса на предвидимост и постоянство при налагането на санкции от ООН, което е проблем за авторитета на организацията.
Липсата на ясно правно основание за налагането на санкции е много важен въпрос. На практика тези действия се пренасят от полето на правото в полето на политическите решения. А там мотивите, процесите, действията са от съвсем различен характер. Факт е, че международните санкции са политически, а не юридически инструмент.
Продължителност
Очевидно е, че при положение, че санкциите са инструмент от сферата па политиката, нито по форма, нито по съдържание, нито като процедури те могат да бъдат предвидени. Санкциите продължават толкова, колкото реши налагащата ги страна. Вече стана дума, че целите – първични, вторични и третични често не са ясни на обществото или не са обявени. Тук впрочем се корени един от основните проблеми на тяхното функциониране. С политическо решение санкциите се налагат, за да окажат натиск за решаването на определен проблем. Логичното е те да бъдат вдигнати, когато и ако проблемът бъде решен. Това обаче почти никога не се случва. Причините могат да бъдат много различни. Така например дори да направи някакви стъпки, санкционираната страна не би признала, че е променила политиката си под въздействието на наложените й санкции. Заради това ясна връзка между наложените санкции и последвалите ги събития и решения обикновено не съществува.
Друга причина може да бъде, че санкциите обикновено са налагани кумулативно. Те ескалират, насочени са към държавата, към отделни организации, към физически лица. Не е възможно да се определи коя тяхна част с кои точно резултати е свързана. Налагащата санкции страна може да ги задържи задълго, дори след постигане на очакваните резултати, като това може да се обясни с превенция. Фактът, че продължителността на санкциите не може да се определи предварително, води до намаляване на тяхната ефективност. Същевременно се увеличава несигурността кога политиците от налагащата санкции страна ще спрат сложния механизъм и ще обявят пълна победа от тяхното прилагане. Това донякъде може да бъде търсен ефект, тъй като именно несигурността и заплахата от нови мерки се очаква да окаже психологически натиск върху институциите и гражданите в санкционираната страна.
Като се отчита важната роля на психологическия ефект от санкциите в държавата, на която са наложени, трябва да се отчетат и два основни фактора. Първият е, че дори общественото съзнание да е заето с наложените санкции, техните причини и последствия, с времето този ефект намалява. Вниманието се насочва към редица нови предизвикателства, свързани с ежедневието на гражданите и санкциите минават на заден план в интереса на обществото. Поради това времето на въздействие е ограничено. При бурни обществено-политически или природни сътресения, вниманието към санкциите може да не се задържи или въобще да не се появи. Вторият фактор е готовността на обществото да приема влияние отвън. В една затворена общност, която гледа с подозрение на външния свят, санкциите се приемат за нещо нормално и дори очаквано. Можем да си представим, че едно силно религиозно общество няма да се впечатли от външното мнение. Въпреки това глобализацията на информацията прави много трудно поддържането на затворени общности. Властта на талибаните в Афганистан прави всичко възможно да спре момичетата от училище след шести клас най-късно. Въпреки репресиите обаче, много млади момичета и семейства искат децата да се върнат на училище и международната реакция, включително санкциите им дават надежда, че ситуацията може да се промени. Същевременно в Русия, която е много по-отворена държава виждаме, че санкциите консолидират обществото в подкрепа на властите. Този факт се обяснява от много изследователи с дълбоко вкоренената психология в руското общество, че външният свят е враждебен и иска да унищожи Русия[2]. Санкциите се приемат не като наказание и мерки към властта, а като очаквана агресия към руската държава и суверенитет. Подобно разбиране – за натиск върху суверенитета само се подклажда допълнително от дискусиите за въвеждане на визови ограничения на всички руски граждани. Те виждат потвърждение, че мерките са насочени не срещу държавното ръководство и действията на руския президент, а към руските граждани. В тази графа може да се сложат и неразумните решения за ограничаване на представления с руски артисти или още повече – отмяна на такива, когато авторите са руски. Очевидно търсеният психологически ефект от налагането на санкции в засегнатата държава може да насочи обществената подкрепа в обратна на желаната посока, но при всички случаи той ще се изчерпи бързо във времето.
Икономически последици
Икономическият ефект би следвало да е най-силният при налагането на санкции. Практиката обаче показва, че това не винаги е така или поне в дългосрочен план не се случва. Постепенно икономиките се адаптират към ограниченията.
Икономическите санкции увеличават разходите на икономиката, забавят растежа и повишават цената на финансовия ресурс. Те обаче рядко водят до значителен и траен икономически срив. Пазарните механизми позволяват ограниченията за износа да бъдат преодоляни по-лесно от тези по вноса, като се използва посредничеството на трети страни. Това оскъпява, но не спира износа. От друга страна, държави с по-голямо население могат да заменят по-успешно намалялото външно търсене с увеличаване на националното потребление. Това беше направено от Китай при финансовата криза от 2008 г. и имаше дългосрочно благоприятен ефект върху националната икономика. В този случай причината за ограниченото външно търсене не бяха санкции, но механизмът за пренасочване може да работи и в този случай.
При санкциите, наложени от САЩ на СССР през 1980 г., намаленият директен износ на американско зърно беше сравнително бързо заменен от увеличени доставки от Канада, Австралия, Аржентина и ЕС, които от своя страна увеличиха покупките на американско зърно. Подобно пренасочване на стоковите потоци увеличава тяхната цена, както и цената на достъп до финансов ресурс. В дългосрочен план обаче доставките на важни стоки продължават. Когато през 1987 г. редица страни бойкотират купуването на стоки от ЮАР, страната губи 266 млн. долара от износа си през първата година. През 1988 г. загубата е сведена до 44 млн. заради пренасочването на износа през трети страни[3]. В същото време, страната все пак беше засегната, защото беше принудена да продава въглища на много ниска цена, само за да запази пазарния си дял. Цената на финансовия ресурс също нарасна.
Всъщност ембаргото може да има видим ефект единствено, ако санкциониращата страна има световно предимство или монопол в определен продукт. Така например при американското ембарго върху Иран през 1979 икономиката беше остро засегната от спрелите доставки на авиационно оборудване. Същото се получава с доставките за авиационно и автомобилно оборудване при санкциите наложени върху Русия заради войната в Украйна. Преди войната Русия получаваше 64% от частите за строителство и поддръжка на самолети от внос. В резултат на санкциите, автомобилното производство на страната спадна с 97%.
Санкциите могат а имат ефект и ако бъдат налагани глобално. Така например ООН наложи строг бойкот върху износа от Родезия заради политиката на апартейд в средата на 60-те години на ХХ век. Санкциите бяха наложени през 1965 г. през следващата година износът на държавата наваля с над 40% и му трябваха 7 години, за да се възстанови на равнищата преди санкциите. Спирането на морските пътища за търговия на Ирак, наложено от ООН през 1990 г., към което се присъединиха повечето страни в света, доведе до тежки последици за иракската икономика.
Санкциите могат да имат и силен непряк ефект. Повишената цена на финансовия ресурс, липсата на достъп до технологии, влошената политическа среда водят до силно намаляване на вътрешните инвестиции, загуба на конкурентоспособност и забавяне на икономиката. След налагането на санкциите върху Русия през 2022 г. над 1000 големи световни компании прекратиха дейността си в страната в разстояние на няколко месеца. Това има отражение върху произведения продукт, пазара, равнищата на безработица.
Ограничаването на вноса и достъпа до технологии принуждава санкционираната страна да направи допълнителни инвестиции в заместване на вноса. В дългосрочен план това увеличава автономността на националната икономика, но този процес е скъп, отнема време и при всички случаи води до по-ниска ефективност, отколкото интеграцията в международните пазари.
Като говорим за ефекти от ограничената от санкциите търговия трябва да отчетем, че негативни ефекти може да има и в страната, налагаща санкции. Така например американските зърнопроизводители протестираха през 80-те на ХХ век, че заради наложеното на СССР ембарго, те губят пазари и съответно – приходи. Много показателен е и примерът със санкциите върху Русия през 2022 г. в областта на доставките на енергоресурси. Всъщност намалените доставки на природен газ от Русия бяха следствие не на наложени ограничения, а на решение на руската страна, с което тя искаше да окаже натиск на зависимите от нея пазари в ЕС. Първата стъпка беше за се превалутират действащите договори в рубли, с което Русия искаше да засили капиталовите ограничения, предприети след санкциите и блокираните активи във финансовата област. Тези капиталови ограничения успяха да запазят стабилността на националната валута. В същото време превалутирането на дългосрочните договори за доставка криеше рискове от възникване на допълнителен валутен риск и много държави ограничиха или спряха доставките. В тази ситуация обаче, заради ключовата роля на Русия в доставките на природен газ в Европа, перспективите за дефицит доведоха до значително увеличаване на цените. Така количествата доставян газ намаляха значително – от 40% до 9% от потреблението на ЕС, но приходите на руските държавни износители на газ се увеличиха неколкократно, заради високите цени. Така към края на третото тримесечие на 2022 г. печалбата на Газпром достигна невижданите 40 милиарда долара. По този начин енергийната война се превърна в силен инструмент на Русия да оказва влияние на общественото мнение в Европа заради очаквания дефицит на природен газ и бързо растящите цени. Безспорна в дългосрочен план Русия ще загуби най-добрия си пазар на природен газ, а ЕС ще съумее да изгради по-голяма автономия и по-висока енергийна ефективност. В краткосрочен план обаче ограничаването на доставките на практика засегна европейските потребители.
Когато търговски санкции се налагат на по-слаби и особено – на монокултурни икономики, те имат много по-голям ефект, защото тези страни трудно могат да компенсират намалелите приходи от износ.
Налагането на финансови санкции също има своя ефект. Той обаче е недотам видим и се проявява след време. Когато големите финансови институции като Световната банка, ЕИБ, ЕБВР и подобни публични финансови институции спра програмите си в дадена държава, те дават силен сигнал на частните финансови институции. Оттеглянето на публичните институции действително създава в краткосрочен плат пространство за разширяване на частното финансиране, макар и на по-висока цена. Тяхното оттегляне обаче определено повишава политическия риск и това води до отлив на капитали. Първо се оттеглят големите финансови институции и остават по-рискови финансови играчи. Това допълнително увеличава риска и води до отлив и на национални инвеститори в санкционираната държава. Те също търсят по-сигурна среда и намират начин да преодолеят капиталовите ограничения, които започват да нарастват. В крайна сметка санкционираната държава започва да изпитва траен недостиг на инвестиционен капитал и все по-скъп достъп до финансов ресурс. Донякъде и само за известно време това може да се компенсира с увеличени публични разходи, но фискалната позиция на страната рискува бързо да се влоши. Не на последно място, санкционираната държава следва да подхожда изключително предпазливо към паричната си политика, за да не предизвика неовладяема инфлация. Всички тези ефекти на санкциите не са видими бързо и изисква време да подействат. За сметка на това в повечето случаи са ефективни, особено, когато режимът на санкции продължава по-дълго.
Икономическият ефект от санкциите е по-силен, когато те са комбинирани и засягат търговията, финансите и достъпа до технологии. Усилията на една санкционирана наскоро държава да заобиколи търговските санкции и да възприеме заместващи вноса действия изискват допълнителни средства В рамките на няколко месеца. Ако нейните активи навън са блокирани и е затруднен достъпът до капиталовите пазари, то наличните в страната активи най-вероятно ще бъдат недостатъчни за изпълнението на тези амбиции и притъпяване в значителна степен на ефекта от санкциите.
Санкциите не са точен инструмент. Те не могат да засегнат единствено определени хора или сектор от икономиката. За правителството на санкционираната държава не е особено трудно да насочи действието им към която група прецени – политически опоненти, определен икономически сектор или регион. Така например американските санкции срещу Панама от 1988 г. имаха за цел да ограничат достъпа на генерал Нуриега до финансов ресурс, а не да наказват населението. Панамския лидер обаче намали публичните инвестиции със 79%, с което на практика наказа гражданите и си осигури достатъчно ресурс за увеличение на заплатите на армията и държавните служители, за да ги задържи да не отидат към опозицията.
Фактори, от които зависи ефектът на санкциите
Икономическите санкции са много различи и ефектът им също може да бъде неочакван като сила и посока. Поради това всякакви обобщения следва да се приемат с резерви. Все пак историята на санкциите досега учи на някои уроци.
Санкциите са по-ефективни, ако се налагат от възможно най-широка общност от държави. Това е трудно за постигане, още повече някои членове на международната общност могат да намерят предимства в това да играят ролята на трета страна, през която санкциите се заобикалят.
Санкциите са по-ефективни, ако се налагат на държави, които са близки до санкциониращите. Така по-добре може да се прецени какъв е манталитетът и много по-добре ще се повлияе на общественото мнение в санкционираната страна.
Санкциите трябва да са комплексни. Понеже не могат да постигнат точно търсения ефект, санкциите трябва да засягат достатъчно сектори, за да ограничат възможностите на санкционираната държава да пренасочва ефекта им.
Санкциите трябва да бъдат постъпателни. Тяхната сила трябва постепенно да се увеличава, за да създадат психологически ефект на несигурност и наличие на алтернатива и отмяна на санкциите.
Санкциите са по-успешни, когато са приложени към страни, в които има силна опозиция. Тя може да потърси обществена подкрепа, за да адаптира политиката и да излезе о режима на санкции.
Ефектът на санкциите не зависи от тяхната сила. Така например ограничени и постъпателни санкции към една държава с жизнена опозиция могат да бъдат много по-ефективни от пълномащабни и тежки санкции, които по-скоро ще обединят гражданите на санкционираната държава около управляващите.
***
В заключение може да се каже, че санкциите са доста неточен и рисков инструмент за оказване на влияние. Те имат своя ефект, но той обикновено е различен от първоначално обявените цели. Понякога санкциониращата страна също понася негативни последствия. В краткосрочен план основното въздействие на санкциите е психологическо – и то насочено основно към общественото мнение на санкциониращата страна. В дългосрочен аспект санкциите могат да доведат до забавено икономическо развитие, но не и до сриване на икономиката. При всички тези недостатъци, вероятно санкциите ще бъдат използвани като инструмент дълго време в бъдеще, тъй като трудно биха могли да бъдат заменени с други действия.
[1] Economic sanctions, Effectiveness as Tools of Foreign Policy, GAO Report to the Chairman of the Committee on Foreign Relations, US Senate, February 1992
[2] Dans la tête de Vladimir Poutine (COEDITION SOLIN), 2022, Michel Eltchaninoff
[3] Economic sanctions, Effectiveness as Tools of Foreign Policy, GAO Report to the Chairman of the Committee on Foreign Relations, US Senate, February 1992