Настоящата разработка „България в Обединена Европа: Управленска програма 2005–2009.“ е осъществена по поръчение на Политически съюз „Нова левица“ и със съдействието на Институт „Отворено общество“. Тя съдържа основните виждания за управленските подходи на левицата в периода на присъединяване на България към ЕС. В контекста на изпълнение на стратегическите цели на Лисабонската програма на ЕС се предлага нов социално-либерален модел за развитие на българската икономика, отговарящ по-адекватно за разрешаване на проблемите, пред които е изправено българското общество.
3
ИНСТИТУТ ЗА ИКОНОМИКА
И МЕЖДУНАРОДНИ ОТНОШЕНИЯ
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
Под общата редакцията на:
Доц. Ганчо Ганчев
Любомир Кючуков
Славчо Георгиев
Доц. Чавдар Николов
Авторски колектив:
Проф. Антоанета Симова, СУ „Св. Климент Охридски“, Доц. Ганчо Ганчев, ИИМО; доц. Горан Банков, ИСС; Десислава Стоилова ЮЗУ „Неофит Рилски“, Здравка Кръстева, ИИМО; Калин Боянов, ИИ на БАН; проф. Катя Владимирова, УНСС; Любомир Кючуков, ИИМО; Милен Ганчев, ИИМО; Славчо Георгиев, ИИМО; екип на Фондация „Електронно здравеопазване България“; екип на проф. Цекомир Воденичаров, МУ-София; доц. Чавдар Николов, ИИМО
София, Март 2005
4 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
5
СЪДЪРЖАНИЕ
УВОД …………………………………………………………………………………………………………………………………… 9
1. БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – СОЦИАЛНО-ЛИБЕРАЛНИЯТ ПОДХОД КЪМ ПРОБЛЕМИТЕ НА СТРАНАТА ………………………………………………………………………………………. 11
1.1. Ретроспекция на реформите
1.2. Същност и принципи на социално-либералния подход
1.3. Цели и инструменти на икономическата политика
1.4. Основни параметри на макроикономическата политика
2. ВЪНШНА ПОЛИТИКА – БЪЛГАРИЯ В ГЛОБАЛНИЯ СВЯТ …………………………………… 16
2.1. Основни тенденции в глобализиращия се свят
2.2. Основни принципи на външната политика на България
2.3. Приоритети на външната политика на България
2.3.1. Присъединяване към Европейския съюз
2.3.2. Регионално сътрудничество
2.3.3. Двустранните отношения на България с други страни
2.3.4. Международната сигурност и борбата срещу международния тероризъм
2.3.5. Участие в основните международни организации и механизми
2.3.6. Защита на интересите на българските граждани, юридически лица и българската диаспора в чужбина
3. МАКРОИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА……………………………………………………………………. 23
3.1. Евроинтеграционна стратегия и отношения с международните финансови институции
3.2. Макроикономическа политика
3.3. Финансова децентрализация и местни финанси
3.4. Външна търговия на България – предизвикателствата на Обединена Европа
4. ДАНЪЧНА ПОЛИТИКА. СОЦИАЛНООСИГУРИТЕЛНИ СИСТЕМИ……………………… 31
4.1. Данъчна политика
4.2. Развитие на пенсионноосигурителната система
4.3. Реформа на здравноосигурителната система
4.3.1. Здравна промоция и профилактика
4.3.2. Подобряване на здравното обслужване
4.3.3. Финансиране на здравеопазването
4.3.4. Приватизация в здравеопазването
4.3.5. Правна регулация в здравеопазването
4.3.6. Подобряване на организацията и управлението на здравната система
4.3.7. Обучение и квалификация
5. ИКОНОМИКА НА ЗНАНИЕТО……………………………………………………………………………….. 39
5.1. Образованието – инвестиция в бъдещето
5.1.1. Принципи на предлаганата политика в областта на образованието
5.1.2. Средно образование
5.1.3. Високо качество на висшето образование
5.2. Динамична национална иновационна система
5.2.1. Принципи и подходи
5.2.2. Преразглеждане на финансовата рамка на иновационната стратегия на страната
5.2.3. Усъвършенстване на правната среда
6 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 5.2.4. Промени в данъчно-финансовата сфера
5.2.5. Мерки на външнотърговската политика
5.2.6. Мерки в образователната система
5.2.7. Приоритетно развитие на ИКТ-сектора
5.3. Институции и пазарна среда
5.3.1. Електронно правителство
5.3.2. Съдебна система
5.3.3. Оптимизиране на финансовото посредничество
5.3.4. Институционални промени в подкрепа на „пазара“:
5.3.5. Приватизация и корпоративна структура
5.4. Информационно общество – стратегия за бъдещето на България
5.4.1. Достъпни комуникации за всички български граждани
5.4.2. Осигуряване на свободен достъп до Интернет
5.4.3. Ускорено изграждане на електронно правителство
5.4.4. Въвеждане на електронно здравеопазване (e-health)
5.4.5. Условия за развитие на електронната търговия
5.4.6. Софтуерната индустрия – държавен приоритет
6. ПОЛИТИКА В ОТДЕЛНИ ОТРАСЛИ………………………………………………………………………….. 55
6.1. Обща характеристика
6.2. Закрила на българските производители
6.3. Туризъм
6.4. Селско стопанство
6.5. Енергийна политика
6.6. Телекомуникации, високи технологии
6.7. Специфични проблеми на някои от „старите“ отрасли – металургия, химия, въгледобив
7. РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА ………………………………………………………………………………………… 60
7.1. Обща характеристика
7.2. Промяна на съществуващата правна рамка и разработване на нов Закон за регионално развитие.
7.3. Изграждане на институционален капацитет
7.4. Оценка и промяна на съществуващата система за управление на фондовете
7.5. Да се регламентира и създаде „Фонд за регионално развитие“
7.6. Обвързване на планирането и плановите документи с устройството на територията
7.7. Оптимизиране на административно-териториалното устройство
7.8. Опростяване и децентрализация на провеждането на регионална политика
7.9. Повишаване на съгласуваността и прозрачността на системите за управление и контрол на използването на средствата по Структурните фондове
7.10. Подпомагане на МСП за справяне с конкуренцията
8. ПОЛИТИКА ПО ДОХОДИТЕ, СОЦИАЛНА ПОЛИТИКА …………………………………………. 63
8.1. Основни цели
8.2. Заетост
8.3. Доходи
8.4. Социална интеграция. Гъвкав пазар на труда
8.5. Демографска политика
8.6. Нова политика за младежта
ПРИЛОЖЕНИЯ:
БЪЛГАРИЯ В ГЛОБАЛНИЯ СВЯТ – ГЕОПОЛИТИКА И ГЕОИКОНОМИКА ……………….. 69
ОСНОВНИ МАКРОИКОНОМИЧЕСКИ ТЕНДЕНЦИИ НА БЪЛГАРСКАТА ИКОНОМИКА ПРЕЗ 2004 И ПЕРСПЕКТИВИ ДО 2007 ………………………………………………….. 77
7
Съдържание
ФИНАНСОВА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И МЕСТНИ ФИНАНСИ: СЪСТОЯНИЕ И НАСОКИ ЗА РАЗВИТИЕ ……………………………………………………………………………………………. 91
ВЪНШНА ТЪРГОВИЯ НА БЪЛГАРИЯ – ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА НА ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА ………………………………………………………………………………………….. 107
ДАНЪЧНА ПОЛИТИКА ………………………………………………………………………………………………. 125
РАЗВИТИЕ НА ПЕНСИОННООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА ………………………………….. 135
РЕФОРМА НА ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА …………………………………………. 141
ОБРАЗОВАНИЕТО – ИНВЕСТИЦИЯ В БЪДЕЩЕТО …………………………………………………… 151
ДИНАМИЧНА НАЦИОНАЛНА ИНОВАЦИОННА СИСТЕМА…………………………………….. 169
РАЗВИТИЕ НА ЕЛЕКТРОННО ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ В БЪЛГАРИЯ ……………………………. 181
СТРАТЕГИЯ ЗА РАЗВИТИЕ НА СОФТУЕРНАТА ИНДУСТРИЯ В БЪЛГАРИЯ………….. 201
БЪЛГАРСКОТО ЗЕМЕДЕЛИЕ В НАЧАЛОТО НА 21-И ВЕК ……………………………………….. 209
ЕНЕРГИЙНА ПОЛИТИКА: СЪЗДАВАНЕ НА ФУНКЦИОНИРАЩ И НАДЕЖДЕН ВЪТРЕШЕН ЕНЕРГИЕН ПАЗАР КАТО НЕРАЗДЕЛНА ЧАСТ ОТ ЕВРОПЕЙСКИЯ ……. 225
РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА ……………………………………………………………………………………….. 237
ГЪВКАВИ ПОЛИТИКИ ЗА ЗАЕТОСТ И СОЦИАЛНА СИГУРНОСТ …………………………… 257
СОЦИАЛНА КОХЕЗИЯ: ДОСТЪП И РАВНИ ШАНСОВЕ НА ТРУД И СИГУРНОСТ НА ВСИЧКИ ………………………………………………………………………………………………………………… 271
8 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Използвани съкращения:
АИАП Агенция за икономически анализи и прогнози
БАН Българска академия на науките
БВП Брутен вътрешен продукт
БЛС Български лекарски съюз
БНБ Българска народна банка
ИИМО Институт за икономика и международни отношения
ИКТ Информационно-комуникационни технологии
ДКЕР Държавна комисия за енергийно регулиране
ДОД Данък общ доход
ЕК Европейска комисия
ЕС Европейски съюз
ЕЦБ Европейска централна банка
ЗМДТ Закон за местните данъци и такси
ЗУТ Закон за устройство на териоторията
КДБ Консолидиран държавен бюджет
КЗК Комисия за защита на конкуренцията
КРС Комисия за регулиране на съобщенията
КТ Кодекс на труда
МВФ Международен валутен фонд
МЕЕР Министерство на енергетиката и енергийните ресурси
МЗ Министерство на здравеопазването
МОН Министерство на образованието и науката
МСП Малки и средни предприятия
МРРБ Министерство на регионалното развитие и благоустройството
МТСП Министерство на труда и социалната политика
МФ Министерство на финансите
НИРД Научно-изследователска и развойна дейност
НСИ Национален статистически институт
НСОРБ Национално сдружение на общините в България
НЕК Национална електрическа компания
НЗОК Национална здравно-осигурителна каса
НОИ Национален осигурителен институт
НПО Неправителствена организация
НПР Национален план за развитие
ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие
ОССЕ Организация за сигурност и сътрудничество в Европа
СТО Световна търговска организация
ФРС Федерална резервна система
ЦИЕ Централна и източна Европа
ЮИЕ Югоизточна Европа
9
УВОД
Настоящата разработка „България в Обединена Европа: Управленска програма 2005–2009“ има за цел да представи цялостна и логически непротиворечива визия за икономическите, социалните и външнополитическите проблеми, стоящи пред България в периода преди и след предстоящото приемане на страната ни в ЕС.
Социално-либералният подход при третиране на проблемите изведен от реалните проблеми, с които се сблъсква българското общество и е предложен като алтернативна на дясно-неолибералната идеология, доминираща в икономическата политика на България практически от 1997 г. насам.
Социалният подход е преди всичко в поставянето на проблемите на растежа и заетостта във фокуса на икономическата политика, а либералният компонент е в акцента върху задвижване на механизмите на свободната конкуренция, които бяха сериозно изкривени през последните няколко години.
Дясно-либералният модел, базиращ се върху: стратегия за пълно оттегляне на държавата от икономиката; утопична визия за нереално ниско и социално неприемливо плоско данъчно облагане; „активно“ управление на дълга, водещо до колосални финансови загуби; декапитализация и деградация на националната инфруструктура; забавяне на растежа чрез въвеждане на рестрикции във финансово-кредитната система; неспособност за оценка на ролята на човешкия и особено на социалния капитал; отсъствие на политика в областта на технологичния трансфер и иновациите и т.н., е практически изцяло изчерпан.
Изчерпването на един модел обаче няма особено значение, ако не се появи консистентна алтернатива. Именно това е втората основна задача на настоящата програма.
Първата част на предлаганата програма обосновава социално-либералният подход, като го извежда генетично от хода на процеса на реформите и като определен модел на макроикономически и структурни взаимодействия.
Втората част поставя икономиката в контекста на международната политика и очертава задачите пред страната в тази област.
От своя страна, трета, четвърта, пета и шеста част конкретизират икономическите политики в областта на макроикономиката, данъчното облагане и социалното осигуряване, новите технологии (с акцент върху икономиката на знанието) и др. Следват инфраструктурата и регионалната политика. Върху тази основа са предлагат определени решения в областта на доходите и социалната политика.
Тъй като всеки от отбелязаните проблеми е достатъчно сложен, към програмата има приложения, даващи допълнителна информация и обосновка на предлаганите в програмата решения. В някои случаи /напр. в областта на макроикономиката/ приложенията дават допълнителна информация за текущото състояние и очакваните развития в международен план, които ще въздействат върху бъдещата икономическа политика. В други случаи задачата е да се изяснят проблемите и да се обосноват допълнително предлаганите решения. Последното се отнася особено до новите технологии, образованието, здравеопазването и фискалната децентрализация. Текстовете в приложенията имат самостоятелен характер и по отделни проблеми надхвърлят тесните рамки на една управленска програма.
Част както от евроинтеграционната стратегия, така и от социално-либералния модел, е нашата визия за включването на България в реализирането на стратегическите цели на Лисабонската стратегия на ЕС. Последната не просто фокусира целите на икономическата политика в областта на растежа и заетостта, но е пряко ориентирана към по-висока социална кохезия.
10 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Всички основни компоненти на Лисабонската стратегия (общество на знанието, конкурентен вътрешен пазар, благоприятен бизнес климат, гъвкав пазар на труда и екологосъобразност) са разгледани подробно в съответните раздели на настоящата програма.
Стратегическата цел на Лисабонската стратегия – да се постигне по-висок растеж и заетост, на базата на новите технологии, с оглед в последна сметка възпроизвеждане на европейския социален модел, е в пълна хармония с предлаганите от нас решения.
11
България в обединена Европа – социално-либералният подход към проблемите на страната
1. БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – СОЦИАЛНО-ЛИБЕРАЛНИЯТ ПОДХОД КЪМ ПРОБЛЕМИТЕ НА СТРАНАТА
1.1. РЕТРОСПЕКЦИЯ НА РЕФОРМИТЕ
Стартът на процеса на реформиране на икономиката в началото на 90-те години се характеризира с отсъствие на структурна трансфармация, спад, висока инфлация и политическа нестабилност. Тежката кризата 1996–1997 г. беше породена от непримирими конфликти на интереси между и в рамките на водещете политически сили във връзка с приватизацията и управлението на икономиката.
След 1997 г. българската икономика премина от състояние на дълбока дефлационна депресия към стагнация, продължила практически до 2001 г.
В периода 2002–2004 г. стопанската обстановка в страната се измени в положителна посока, вследствие задържането на лихвите на международните пазари на ниско равнище, частичното репатриране на изнесените през периода 1997–2001 г. капитали, обезценката на американския долар и по-ясните евроинтеграционни перспективи.
Номиналните параметри на икономиката са стабилни, но растежът и реалните доходи остават на ниско равнище. От 1997 г. насам бюджетният дефицит е незначителен, без това да води до намаляване на търговския дефицит и необходимото активизиране на частния сектор.
Номиналното данъчно облагане спада незначително през последните години, но за сметка на увеличаване дела на косвените данъци, които заедно с променената структура на подоходното облагане, прехвърлят данъчната тежест върху хората със средни и ниски доходи.
При това реалното данъчно облагане, т.е. номиналното намаляване на данъците с отчитане на свитите държавни субсидии и увеличените разходи за пазарно придобиване на намаляващите публични блага, на практика се увеличава, при това по един социално неприемлив начин.
Членството на България в НАТО създава по принцип благоприятни перспективи за намаляване на политическия риск, но засега не могат да се установят конкретни положителни последици от това.
България следва да реши редица сложни проблеми с ефективността на функционирането на пазарните институции (25–33% от БВП се генерира от сивия сектор на икономиката; неефективна съдебна система), така и по отношение способността на българските производители да издържат на конкурентния натиск на общността и възможностите на страната да поема интеграционни ангажименти.
Поддържането на устойчив, експортноориентиран растеж, е все още задача, която тепърва предстои да бъде решена. Това предполага не просто номинално нарастване на износа, а такова развитие на икономиката, при което инвестициите и технологичният трансфер се насочват предимно към експортните отрасли и предопределят тяхното изпреварващо разширяване. При това, експортноориентираният растеж задължително включва увеличаване на дела на изделията с висока норма на добавена стойност в структурата на износа.
И двете условия за експортноориентиран растеж не са изпълнени – инвестиционният процес е недостатъчно интензивен, структурата на износа от 1997 година насам е без съществени изменения.
От друга страна, доходите на основната част от населението са на границата на покриване на най-първичните потребности. Част от базовите потребности се покриват чрез нарастваща
12 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 задлъжнялост към банковия сектор. Около 30% от населението пребивава практически извън пазара, а още приблизително толкова работят в сивата икономика.
Търговският дефицит и плащанията по външния дълг не позволяват реално съкращаване на общия обем на външната задлъжнялост на България. Активното управление на дълга след 2001-ва година доведе до увеличаване на лихвените плащания и съкращаване на средния срок на задълженията.
В бюджетите на страната за периода от 1997 г. досега е заложен подхода на механично отдръпване на държавата от вътрешния капиталов пазар при паралелно увеличаване на външното финансиране на бюджета от МВФ, Световната банка и други организации.
През 2002–2004 г. в банково-финансовия сектор настъпиха значителни промени, изразяващи се в увеличаване на вътрешния кредит за частния сектор и повишаване индексите на корпоративните ценни книжа. Тази тенденция не е резултат на целенасочена политика на правителството, а отразява спадането на лихвите на международните парични пазари вследствие антицикличните мерки на ФРС и ЕЦБ. Нещо повече, правителството и БНБ, съгласувано с МВФ, подготвя политика на ограничаване на банковото кредитиране с оглед намаляване на дефицита по текущата сметка. Съществува сериозна опасност обаче тази политика да не повлияе на външния дефицит, но да забави инвестиционния процес и преструктурирането на износа.
Постепенно нараства ролята на преките чуждестранни инвестиции извън процеса на приватизация. Появява се интерес от страна на стратегически инвеститори към сектори с по-висока норма на добавена стойност. Този положителен процес може и трябва да бъде подкрепен от държавата.
Влошава се положението с дългосрочната структурна безработица. Външнотърговският и текущият платежни дефицити нарастват. Износът нараства относително бавно, докато вносът се увеличава ускорено. Изострят се и регионалните различия в равнището на доходите и заетостта, нараства социалното разслояване. Също така, от 1997 г. насам икономиката на страната не само не се движи към вътрешно и външно равновесие, но диспропорциите в макроикономически смисъл се изострят.
В общи линии състоянието на българската икономика към настоящия момент може да се характеризира така:
• рестриктивна и неадекватна макроикономическа политика;
• социално несправедливо реално данъчно облагане;
• нерационално използване на основния капитал и работната сила;
• външнотърговски и регионални доиспропорции и дефицити ;
• неефективност на пазарните механизми;
• бавна, бюрократизирана и подкупна администрация;
• изтичане на капитали и квалифицирана работна сила от страната при паралелно тежко общо /държавни и частно/ дългово бреме, зависимост от външно рефинансиране и неадекватно управление на държавния дълг;
• относително ниско равнище на спестяване и инвестиции;
• неблагоприятна и бавно изменяща се отраслова структура;
• силно изоставане в областите на информационно-комуникационните технологии и формиране на икономика, базирана върху знанието;
• нарастващо социално-икономическо неравенство, неблагоприятни демографски тенденции.
Повечето от отбелязаните проблеми са взаимносвързани, при което решаването на един от тях е невъзможно без прогрес в останалите. Ключът е в намирането на тези инструменти, които най-бързо и ефективно могат да измъкнат страната от сегашното положение.
13
България в обединена Европа – социално-либералният подход към проблемите на страната
1.2. СЪЩНОСТ И ПРИНЦИПИ НА СОЦИАЛНО-ЛИБЕРАЛНИЯ ПОДХОД
В контекста на така формулираните икономически проблеми на България, не е възможно намирането на работещо решение в рамките на една тясно идеологизирана икономическа концепция. Дясно-консервативните решения са принципно неприложими, тъй като задачата пред нашата страна не е запазване на статуквото, а трансформиране и европеизиране на икономиката. Чисто леви и дирижистки политики също са неприложими при изграждане на конкурентна, действаща пазарна икономика.
Предлаганото решение е социално-либералният подход.
Същността на този подход е формулиране на набор от взаимосвързани политики, ориентирани към комплексно и синхронно преодоляване на проблемите, стоящи пред България. Водещата идея е взаимното допълване на пазара и регулирането, социалната справедливост и икономическата рационалност, йерархията на целите и хоризанталната координация чрез пазара. В частност, необходимостта от съчетаване на либерални и социално-регулативни елементи е породена от изискванията на икономическото развитие на България на сегашния етап. Ние се сблъскваме както с блокирани пазарни механизми (дъмпинг чрез нелоялна конкуренция; забавена демонополизация в телекомуникациите; неефективна съдебна система; сравнително високо ниво на корупция и др.), така и с отсъствие на социална справедливост и разумна икономическа политика (българското общество е с най-голяма степен на социална диференциация в Европа; липса на адекватна подкрепа за българските производители).
Независимо от това, че предлаганата програма е предназначена за партиите от политическия съюз Нова левица, тя се базира на обективна оценка за състоянието на икономиката и задачите, стоящи пред нацията.
СЛЕДОВАТЕЛНО ТОВА Е ПРОГРАМА ЗА БЪЛГАРИЯ.
1.3. ЦЕЛИ И ИНСТРУМЕНТИ НА ИКОНОМИЧЕСКАТА ПОЛИТИКА
Погледнато по-общо, всяка програма представлява подреждане и балансиране на целите, инструментите, приходите, разходите и крайните резултати във времето. Поредността на мерките и ресурсното обезпечение имат решаващо значение.
Основната цел на предлаганата програма за управление е преодоляването на тенденцията към относително изоставане на доходите и качеството на живота на хората в България, в сравнение с ЕС. Най-важното практическо условие за успешното реализиране на поставената от настоящата програма основна цел на сегашния етап, е гарантиране използването на всички ресурси, необходими за икономическото, политическо и социално интегриране на България в обединена Европа. Това изискване детерминира характера на макроикономическата и структурната политика на страната.
Избраният подход към управлението на страната е „либерален“ по отношение на насърчаване на частната инициатива и едновременно с това „социален“ от гледна точка на макроикономическото регулиране и преследването на националните приоритети.
Икономическата политика съчетава едновременно елементи на регулиране на търсенето и стимулиране на предлагането с оглед оптимално използване на ресурсите на страната. Значителни резерви за икономически растеж и повишаване на реалните доходи се крият именно в по-нататъшната либерализация на икономиката и насърчаване на конкуренцията.
От друга страна обаче, наблюдаваме необосновано оттегляне на държавата от изпълнение на своите стратегически регулативни функции. Това засяга макроикономическатата политика, инфраструктурата, иновациите, информационно-комуникационните технологии, образованието,
14 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 здравеопазването, енергетиката, селското стопанство, регионалната политика и редица др. сектори.
В момента отсъствието на съдържателна икономическа политика е главната причина за сравнителната изостаналост на българското общество и ниската конкурентноспособност на българската икономика.
Може да се каже, че през следващите 10–15 г. частната инициатива и държавното регулиране ще бъдат силно взаимнодопълващи се фактори на икономическия растеж. Това засяга не само чисто вътрешноикономическите процеси, но чуждестранните инвестиции и евроинтеграцията. Евроинтеграционните проблеми предполагат както елементи на координация със страните от ЕС, така и неизбежна конкуренция с държавите, с които България взаимодейства на международната арена. В този контекст като най-важни в краткосрочен и средносрочен план се очертават следните конкретни задачи.
1.4. ОСНОВНИ ПАРАМЕТРИ НА МАКРОИКОНОМИЧЕСКАТА ПОЛИТИКА
Първо, средносрочно намаляване на регистрираната безработицата от 12–13% до 8–10%.
Второ, повишаване на реалните доходи от 24–25 на сто от средното равнище в ЕС до 35–36% към 2007 и 36–39 към 2009 г.
Трето, постепенно преминаване от декапитализация, упадък и стагнация към високо равнище на спестявания, инвестиции и технологично обновяване.
Това може да стане чрез:
• Макроикономическа политика, ориентирана към постигане на вътрешно и външно равновесие;
• Поддържане на конкурентна пазарна среда, защита на българските производители и потребители от нелоялна конкуренция и внос на нискокачествена продукция;
• Стабилното позициониране на българската икономика в структурата на европейското и световното разделение на труда;
• Подпомагане изграждането на конкурентни български интернационални корпоративни структури;
• Дебюрократизация на държавния апарат, превръщане на държавната администрация в структура за съдействие на гражданите и бизнеса;
• Програмирана еволюция на реалния и финансовия сектор с оглед повишаване на дела на производствата с висока норма на добавена стойност.
Програмата отчита обстоятелството, че на настоящия етап процесът на приватизация променя характера си – приватизират се отрасли и структури с монополни позиции на пазара. В тези случаи държавта следва да отдели специално внимание по отношение на:
• Останалите нераздържавени държавни активи, които подлежат на приватизация – преструктурирането и/или приватизацията им следва да се реализират, и по-специално чрез Българска фондова преимуществено чрез капиталовите пазари борса. Това от своя страна ще засиили прозрачността и обществения контрол върху приватизационните операции;
• Провеждането на специални мерки за защита на потребителите от монополното повишаване на цените и произвола на частните и държавни монополисти;
• Някои сектори, като железопътния транспорт например, се нуждаят все още от пряка държавна подкрепа и инвестиции.
Евроориентацията на програмата означава също, че нашата икономика следва да се стреми към:
15
България в обединена Европа – социално-либералният подход към проблемите на страната
• Прилагане на средните европейски норми на преразпределение през държавния бюджет – 40% от БВП;
• Прилагане на европейските принципи на социална политика;
• Подчиняване на социално-осигурителните системи на задачата за гарантиране възпроизводството на нацията на икономически ефективна основа.
Времевият хоризонт на предлаганата програма е един правителствен мандат със стабилно парламентарно мнозинство. Пълната реализация на потенциала на тази програма обаче предполага последователността и приемствеността на поне два мандата.
Като цяло може да се разчита, че посредством само на оптимизиране на мерките на макроикономическата политика може да се ускори икономическия растеж с 1% през следващите 4–5 години.
Отделно, мерките на структурната политика и ориентирането към икономика на знанието биха могли да добавят други 1–1,5% към средносрочните и долгосрочните темпове на растеж.
Следователно, вместо сегашните 4,5–5,5% годишен растеж, напълно реални са темпове на растеж на българската икономика от 6,5–8%. Подобна траектория е достижима през 3-та/4-та година на управление, при положение, че не настъпят сериозни негативни изменения в международната икономическа конюнктура. Само по този начин ще може да се гарантира постепенно излизане от периферния статус на икономиката и държавата ни и развитие на трайни белези на национално стопанство, принадлежащо към „индустриалния център“.
16 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 2. ВЪНШНА ПОЛИТИКА – БЪЛГАРИЯ В ГЛОБАЛНИЯ СВЯТ
2.1. ОСНОВНИ ТЕНДЕНЦИИ В ГЛОБАЛИЗИРАЩИЯ СЕ СВЯТ
По-нататъшното оформяне на глобалния свят с всичките му същностни характеристики ще бъде доминиращ геополитически процес в следващия четиригодишен период, определящ цялостната динамиката на международните отношения и намиращ израз в:
• Разширяване обхвата на глобализацонните процеси както в съдържателен, така и в териториален аспект;
• Окончателното изкристализиране на новия международен ред след изчезването на двуполюсния модел, оформяне на ново съотношение на силите и нова международна конфигурация – наред със САЩ като дългосрочен доминиращ международен фактор, нова роля ще придобият Европейския съюз, Китай, Индия, Япония, Русия.
• Оформянето на нов тип взаимодействие между световните икономически и политически центрове;
• Появата на нови, недържавни глобални политически фактори – международният тероризъм, международното обществено мнение, както и развитието на цяла транснационална мрежа от влиятелни групи по интереси, базирани на новите информационни технологии и способни да въздействат решително върху световния политически и икономически дневен ред;
• Утвърждаването на новите съдържателни приоритети на международните отношения от ключово значение за съдбата на човечеството в средно и дългосрочен план – борбата срещу тероризма, устойчивото развитие, борбата с бедността, решаването на екологичните проблеми и т.н.;
• Реформиране и преструктуриране на международните институции и международноправни норми в съответствие с новите световни реалности;
• Генериране вследствие от глобализацията на тенденции към промени в съществуващото статукво, съпроводени с нови икономически, културни и политически конвулсии в света.
За България този период ще бъде доминиран от приемането на страната в ЕС с всички произтичащи от това ангажименти, задължения и права. В практически план това ще има като резултат две изключително важни изменения, налагащи преформулиране както на начина на осъществяване на външнополитическата дейност, така и на нейното съдържание:
• Доброволен трансфер на част от националния суверенитет и предаването му на наднационалните органи на Европейския съюз;
• Трансформиране на голяма част от днешните външнополитически проблеми във вътрешнополитически задачи на страната в рамките на ЕС.
Това определя функционирането на българската външна политика в рамките на глобалния свят на две нива:
• Опосредствено, чрез общата външна политика и политиката на сигурност на Европейския съюз и в рамките на НАТО с всички произтичащи от това права и задължения;
• Директно, по линия на участието и дейността на страната в ООН и другите международни институции и механизми, както и чрез развитието на двустранното, регионалното и многостранното сътрудничество.
17
Външна политика – България в глобалния свят
2.2. ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ НА ВЪНШНАТА ПОЛИТИКА НА БЪЛГАРИЯ
• Национален консенсус по основните приоритети: Национална външна политика, опираща се на максимално широка обществена и политическа подкрепа, почиваща на позитивното взаимодействие и координация между институциите в страната;
• Приемственост: Външна политика, основана на консенсус между политическите сили и отстояваща приемственост в международните приоритети и ориентация на страната, преследваща дългосрочни цели и защитаваща националните интереси и сигурност на България;
• Откритост: Широка и реална обществена дискусия в процеса на взимане на отговорни външнополитически решения, осигуряваща предсказуемост и прозрачност на външната политика;
• Позитивност, прагматизъм и ефективност: Външна политика, ориентирана към постигането на достижими цели и основаваща се на взаимното уважение и зачитане на интересите на страните с цел развитие на равноправно и взаимноизгодно сътрудничество;
• Професионализъм и стабилност на дипломатическата служба: Утвърждаване на професионалната дипломатическа служба, гарантираща компетентност, последователност, безпристрастност и приемственост във външната политика на страната.
2.3. ПРИОРИТЕТИ НА ВЪНШНАТА ПОЛИТИКА НА БЪЛГАРИЯ
Предстоящият период ще се характеризира с водещото място на външната политика в цялостното развитие на страната, което определя и значението на формулирането на ясни национални външнополитически приоритети. България ще съхрани и развие своя дългосрочен външнополитически курс и ще продължи да следва активна, многопосочна, балансирана и прагматична външна политика.
2.3.1. Присъединяване към Европейския съюз
Българската перспектива е свързана преди всичко с присъединяването към ЕС през 2007 г. и по-нататъшното активно участие в дейността на неговите органи и институции, включително и дейността на Европейския парламент и Комисията на ЕС. Периодът до 2007 г. дава допълнителен шанс за адаптиране към новите реалности в Европейския съюз вследствие от приемането и предстоящата ратификация на Конституционния договор и дълбоките реформи в тази организация. Тази цел определя и конкретните задачи както в национален, така и в международен план, стоящи пред България:
• Недопускане прилагането на предпазната клауза при присъединяването на България към ЕС и отлагане на членството с една година;
• Провеждане на национален референдум за членството на България в ЕС в началото на 2006 г. и последващо ратифициране на Договора за присъединяване към Съюза;
• Активна дипломатическа дейност сред страните-членки за своевременно ратифициране на Договора за присъединяване на България към ЕС;
• Точно и своевременно изпълнение на поетите в хода на преговорите ангажименти в целия им обем, доказващо способността на България да поеме задълженията на бъдеща страна-членка, като предпоставка за положителни резултати от засиления мониторинг от страна на ЕК в периода до датата на фактическото членство;
18 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Осигуряване на необходимия административен капацитет за посрещане на изискванията за членство – разработка на програма „европейска компетентност“ за всички управленски сфери и нива без изключение;
• Изработване на график на необходимите законодателни промени за по-нататъшно „европеизиране“ и хармонизиране на законодателството на страната с това на ЕС – и като нормативна база, и като стандарти, и като практика във всички сфери, включително и адаптирането на националното законодателство за пряко приложение на общностното право в България;
• Постигане на трайни успехи в борбата срещу престъпността и корупцията;
• Активен диалог с националния бизнес, включително работодатебските и браншовите организации, относно условията и ангажиментите за членство с оглед укрепване капацитета и готовността на икономическите субекти за справяне с конкурентния натиск след влизането в Съюза;
• Актуализиране на Комуникационната стратегия, конкретизация на нейните теми и адресати, включително и запознаване с опита на новоприетите страни-членки, провеждане на широка информационна кампания за общите политики на Съюза, конкретните изисквания и ползи при влизането и последствия от членството в ЕС за отделните отрасли на икономиката, както и за социалните и политическите сфери на обществото;
• Създаване на условия на национално и регионално ниво за максимално ефективно и прозрачно използване на предприсъединителните фондове ФАР, ИСПА и САПАРД за скъсяване на дистанцията до страните от ЕС и подготовка за работа в условията на действащи структурни фондове на Съюза за България;
• Генериране на адекватен ресурс за въвеждане на европейския социален модел;
• Целенасочена подготовка на кадри („евробюрократи“) за работа в институциите на ЕС;
• Разработка на ясна българска позиция и отстояване интересите на страната по въпросите за бъдещето на ЕС и институционалната реформа на Съюза;
• Укрепване на капацитета за прилагане на общите политики на ЕС, подготовка за поемане задълженията по участие в общите политики;
• Подкрепа на мерките за издигане равнището и активно участие в съгласуването на Общата външна политика и политика на сигурност /ОВППС/ на ЕС, Европейската политика за сигурност и отбрана /ЕПСО/ в контекста на сътрудничеството с НАТО, Европейската политика към съседите и др.
Стратегическият избор на България за евроатлантическа интеграция определя развитието на двустранните отношения със страните-членки на ЕС като приоритет във външната политика на страната. Партньорството с тези държави е ключово за осъществяване членството ни в ЕС в предвидените срокове, за догонващ растеж на българската икономика, за създаване на оптимална външна среда за приключване на икономическите, правни, социални и административни реформи, за пълно синхронизиране на законодателството ни с правните норми на ЕС. През следващия период България ще работи за:
• Развитие на интензивни работни контакти и постоянен привилегирован диалог на всички равнища с Германия, Франция, Италия, Великобритания, Испания и другите страни-членки на ЕС за задълбочаване и конкретизиране на сътрудничеството във всички сфери, включително разширяването на търговско-икономическите връзки и привличане на инвестиции в българската икономика;
• Развитие на всеобхватни политически и икономически отношения с държавите от Вишеградската група и с другите новоприети членки на ЕС и ползване на техния опит и практика в процеса на присъединяване, както и интензифициране на икономическите и културни връзки и обмен.
19
Външна политика – България в глобалния свят
2.3.2. Регионално сътрудничество
Приемането на България в ЕС и членството в НАТО променят радикално регионалните измерения на външната политика на страната – в Югоизточна Европа, Черноморието и Кавказкия регион. Те увеличават нейната международна тежест и значение като фактор на сигурност и стабилност, център и пример за другите страни – кандидатки от Балканите, като същевременно є налагат нови, общоевропейски отговорности в качеството є на външна граница на ЕС на изток и на запад. България трябва да заеме водещо място в утвръждаване на европейските стандарти и процесите на стабилизация и развитие на сътрудничеството в Югоизточна Европа, което е важен елемент от европейските интеграционни процеси. В регионален план интересите на България налагат преформулирането на Балканите от район на конфликти и напрежение в сфера на стабилност и сътрудничество. За целта ще се работи за:
• Активизирането и балансирането на двустранните отношения в Югоизточна Европа, провеждане на проактивна регионалната политика;
• Ускорено и приоритетно развитие на общорегионалната инфраструктура и осъществяване на конкретните проекти за региона – транспортни /трансевропейски коридори ІV, VІІ, VІІІ, Х/, комуникационни, енергопреносни и др., осигуряващи регионална взаимосвързаност и интегриране на региона в континентален мащаб;
• Активизиране на многостранното икономическо, политическо и културно сътрудничество в Югоизточна Европа с оглед повишаване международното значение и авторитет на региона;
• Отстояване в рамките на ЕС на необходимостта от активна европейска визия за развитието на региона и цялостното му интегриране в Европа;
• Укрепване на регионалната сигурност чрез за стабилизиране на района и намиране на трайно разрешение на етническите и национални конфликти след разпадането на бивша Югославия;
• Подкрепа на страните от Западните Балкани в стремежа им към евроатлантическа интеграция и постигане на хомогенно стратегическо, политическо и икономическо пространство в региона;
• Подпомагане на българските национални малцинства в страните от Югоизточна Европа;
• Укрепване на сигурността и стабилността в Черноморския регион и по-нататъшно утвърждаване на Черноморското икономическо сътрудничество като ефективна регионална организация, включително и чрез реализиране на транспортните, инфраструктурни и трансконтинентални енергийни проекти.
Усилията на новия етап в двустранните отношения със страните от Югоизточна Европа ще бъдат насочени основно към:
• Запазване на динамиката в развитието на икономическото и политическото сътрудничество с Гърция, придобило характер на стратегическо партньорство в резултат на членството на България в НАТО и приемането є в ЕС, като ключов фактор за сигурността и стабилността в района, реализация на съвместните инфраструктурни проекти;
• Разширяване и конкретизиране на партньорството с Румъния при съвместната подготовка за членство в ЕС, по-нататъшно развитие на трансграничното сътрудничество, подобряване на транспортната инфраструктура и комуникациите между двете страни;
• Укрепване на възходящото развитие на сътрудничеството с Турция във всички области, нарастване на общия принос в борбата срещу тероризма и за укрепване на сигурността в региона;
• Развитие на добросъседски и приятелски отношения и всестранно сътрудничество с Република Македония, облекчаване на условията за преки икономически, политически и културни връзки между двете страни, приоритетна реализация на съвместните транспортни, енергийни и инфраструктурни проекти;
20 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Придаване на нова динамика в развитието на отношенията със страните от бивша Югославия и Албания, укрепване на икономическите и политически връзки и сътрудничество, реализация на двустранните и регионални инфраструктурни проекти.
2.3.3. Двустранните отношения на България с други страни
Развитието на двустранните отношения ще почива на ясна стратегическа визия за интересите и мястото на България в света. Това означава:
• Съчетаване на европейската идентичност на България със стратегическото партньорство със САЩ, разширяване на българо-американските търговско-икономически връзки и сътрудничество както и увеличаване на американските инвестиции у нас;
• Активизиране на двустранните отношения с Русия, Украйна и другите страни на ОНД като важни партньори на България, превеждането на сътрудничеството в прагматичното русло на взаимния икономически и политически интерес;
• Укрепване съобразно нашите възможности на външнополитическото, икономическо и културно присъствие на България в страните от Азиатско-тихоокеанския регион /Китай, Япония, Индия и др./ предвид нарастващото значение на региона в световната политика, икономика и финанси, разширяване на двустранните търговско-икономическите връзки и инвестициите у нас;
• Развитие на значително по-активни контакти и сътрудничество с традиционните партньори от арабския свят и с Израел, осигуряващи допълнителна международна подкрепа, пазари и инвестиции, сфери на политическо, икономическо и културно присъствие и влияние за страната, както и с оглед координиране на усилията в борбата срещу международния тероризъм;
• Динамизиране на политическите връзки с държавите от Латинска Америка, укрепване на сътрудничеството на международното поле, разширяване на българското икономическо и културно присъствие в региона, включително и връзките с българската диаспора там;
• Преодоляване на спада и поддържане на редовен диалог на държавно равнище със страните от Африка, осигуряващи развитието на търговско-икономическите връзки и разширяване на износа на български технологии и специалисти на континента.
2.3.4. Международната сигурност и борбата срещу международния тероризъм
Новите позиции на България като член на НАТО и ЕС ще определят и мястото на страната в международната политика през следващите години. Стратегическият външнополитически избор на България не стеснява, а засилва позициите є на международното поле. Членството в НАТО гарантира подобаващо място на страната ни в европейската и международна политика и сигурност и нови възможности за по-ефективно отстояване на националните интереси. На този фон страната ще трябва да реши редица приоритетни външнополитически задачи, свързани с провеждане на балансирана, активна и отворена външна политика за укрепване на сигурността на България:
• Координирана борба с международния тероризъм и недопускане ескалацията и превръщането му в основа на междурелигиозен, междуетнически или междуцивилизационен конфликт;
• Изработването на нова международно-правна рамка за борба срещу международния тероризъм, включваща общовалидни и признати международни норми и ефективни механизми и непозволяваща създаването на институционален и правен вакуум в международните отношения;
• Участие в разработването на всеобхватна стратегия за борба с тероризма в рамките на ООН и другите международни институции, включително чрез последователни действия за премахване на първопричините и пресичане финансовите източници на тероризма;
21
Външна политика – България в глобалния свят
• Подкрепа на усилията на международната общност за разоръжаване и ограничаване разпространението на оръжия за масово унищожение, включително срещу попадането им в ръцете на терористични организации, засилване на експортния контрол и създаване на ефективен механизъм за международен контрол;
• Укрепване ролята на ООН, международните институции и международното право за превръщане на борбата срещу международния тероризъм в неотделима част от международната сигурност и стубилност;
• Активно участие в диалога за новата идентичност на НАТО и адаптирането му към новите глобални отговорности, координиране на усилията, засилване приноса и по-пряко ангажиране на Алианса в борбата с международния тероризъм, включително и в Ирак;
• Ефективно интегриране на България в структурите и дейностите на НАТО, поемане на новите отговорности и ангажименти по проблемите на сигурността и борбата срещу международния тероризъм, отчитайки военните и икономическите възможности на страната и нейните регионални отговорности и приоритети;
• Започване на консултации с иракското правителство и коалиционните партньори за сроковете и условията на изтегляне на българския контингент от Ирак при едновремемнно ангажиране на страната с оказване на съдействие по обучението на въоръжените сили и силите за сигурност на Ирак;
• Развитие на Европейската политика за сигурност и отбрана като средство за по-ефективна Обща външна политика и политика за сигурност на ЕС и за засилване на стратегическото трансатлантическо партньорство;
• Задълбочаване на стратегическото партньорство със САЩ, включително и по линия на преразглеждане на глобалното разположение на американските въоръжени сили в борбата с международния тероризъм, за укрепване на сигурността и стабилността в света;
• Активизиране на международното и регионално сътрудничество и превантивната дипломация за предотвратяване избухването на нови регионални конфликти, намиране на трайно решение на съществуващите и недопускане превръщането им в транснационални фактори на нестабилност.
2.3.5. Участие в основните международни организации и механизми
Участието на Република България в дейността на ООН и нейните структури, в другите международни политически, икономически и културни организации и механизми е важно средство за осъществяване на основните цели, задачи и приоритети на българската външна политика с оглед нарастващата им роля в глобализиращия се свят. Това означава:
• Подкрепа на реформите в ООН, повишаващи ролята и капацитета на организацията като универсален механизъм за решаване на международните конфликти с оглед на новите предизвикателства, ревитализация на нейното Общо събрание и преструктуриране на Съвета за сигурност, запазващо неговата ефективност и гарантиращо способността му за поддържане на мира и сигурността в света, стимулиране на устойчивото развитие и гарантиране правата на човека;
• Продължаване на усилията за укрепване ролята на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа /ОССЕ/ като форум за диалог и решения по такива приоритети като борбата срещу тероризма, трафика на оръжие, наркотици и хора, продължаване на усилията за решаване на спорните въпроси и конфликтите в зоната на ОССЕ;
• Подкрепа за повишаване всеобхватността на Световната търговска организация /СТО/ и издигане на нейната роля като институционална рамка на многостранните търговски отношения в света;
22 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Продължаване на усилията за покриване на критериите за членство в Организацията за икономическо сътрудничество и развитие /ОИСР/, за разширяване на кръга на областите на сътрудничество с ОИСР на базата на подписаните двустранни съглашения;
• Активно и ефективно участие в международните организации и механизми в сферата на социално-икономическото развитие, защита правата на човека и на малцинствата;
• Активно участие в борбата с наркотрафика, организираната престъпност, корупцията, прането на пари и по други глобални теми в рамките на програмите на Съвета на Европа и на другите международни организации и механизми.
2.3.6. Защита на интересите на българските граждани, юридически лица и българската диаспора в чужбина
Разработката на ефективни механизми за защита на българските граждани в чужбина, юридически лица и българската диаспора зад граница ще бъде важен приоритет на българската външна политика. За целта ще се работи за:
• Мобилизирането на усилията за търсене на широка международна подкрепа на държавно равнище за справедливо решение и освобождаване на българските медици в Либия като основна национална задача на българската дипломация;
• Извеждането на оказване на ефективна консулска защита на българските граждани в чужбина като приоритет на българската дипломация, унифициране на формите и методите на тази защита с тези на страните от ЕС;
• Защита на малцинствените права на българските общности в чужбина съобразно Рамковата конвенция за защита на националните малцинства;
• Подпомагане на българските културните, образователни и църковни обединения на българската диаспора зад граница, както и на българските граждани, правителствени и неправителствени институции за съхраняване на българските езикови, културни и религиозни традиции, както и на българските имоти зад граница;
• Възстановяване на контактите и подготовка на база данни за чуждестранните граждани, учили или работили в България, с оглед тяхното ангажиране за развитие на двустранните отношения и активно лобиране в полза на България.
23
3. МАКРОИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА
3.1. ЕВРОИНТЕГРАЦИОННА СТРАТЕГИЯ И ОТНОШЕНИЯ С МЕЖДУНА-РОДНИТЕ ФИНАНСОВИ ИНСТИТУЦИИ
Присъединяването на България към ЕС има стратегическо значение за бъдещето икономическо и политическо развитие на България.
От макроикономическа гледна точка, присъединяването на България към ЕС е включване в една оптимална валутна зона. Това включване обаче не е формален акт, а органично интегриране на страната в европейските пазари на стоки, услуги, капитали и работна сила. Паралелно, парично-кредитната политика следва да бъде синхронизирана с тази, провеждана от ЕЦБ и ЕК.
Синхронизацията на парично-кредитните и фискалните политики на страните-участнички в оптималната валутна зона, в случая – Еврозоната, предполага прехвърляне на акцента в областта на координацията на политиките от МВФ и Световната банка, към Европейската централна банка и Европейската Комисия.
Взаимоотношенията със Световната банка следва да бъдат подчинени на задачата за модернизиране на българската администрация, здравеопазване, образование и развитието на социалния капитал като цяло.
Отношенията с Европейската банка за възстановяване и развитие би трябвало да продължат традицията на подпомагане развитието на частния сектор и насърчаване на преките чуждестранни инвестиции.
Отношенията с Европейската инвестиционна банка ще бъде концентрирано основно върху проекти за изграждане и модернизация на инфраструктурата на страната.
Както показва опитът през последните години, сътрудничеството между българските власти, в лицето на БНБ и Банката за международни разплащания в Базел, чиито член България е от самото є основаване, е изключително важно при прилагането на най-съвременните форми на банков надзор.
Интегрирането на България в единния пазар на ЕС е сложен процес, предполагащ, определено технологично и инфраструктурно развитие, прилагане на единни стандарти и политики, засилено присъствие на европейските транснационални банки и корпорации на българския пазар, повишаване на доходите и социалната защита на труда и т.н. В последно сметка българската икономика би следвало да синхронизира своето развитие и динамика с тази на ЕС. Казано просто това означава, че модернизацията на реалния сектор следва да изпреварва формалното включване в еврозоната, така както развитието на икономическия обмен между държавите от ЕС предшестваше въвеждането на еврото.
Изключително важен е проблемът за поредността на реформите и в частност за това дали следва да се акцентира върху приближаването към критериите от Маастрихт, или върху ефективността на пазарните трансформации. Според нашата визия, България следва да се придържа към по-постепенен и балансиран подход, с акцент върху реалния сектор и доходите в периода 2005–2009 г. и влизане в Еврозоната след това.
С оглед успешното завършване на процеса на евроинтеграция през предстоящия, около десетгодишен период България следва реши няколко стратегически задачи, при това в следната последователност:
• Довършване изграждането на действаща пазарна икономика, включително преминаване към устойчив растеж, съчетан с интензивно преструктуриране;
24 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Особен акцент върху конкурентносопсобността, но не само в производствен и отраслови аспект, а преди всичко като стратегия на развитие на конкурентноспособни национални компании в едрия, средния и дребния бизнес;
• България, подобно на Гърция, следва да разработи и прилага своя национална стратегическа програма за мястото на българската икономика и българските компании в Югоизточна Европа през призмата на новите възможности и предизвикателства, породени от перспективата за присъединяване на страната към ЕС;
• Постепенно приближаване към т. нар. Маастрихтски конвергентни критерии във финансовата област, с оглед участие в икономическия и валутния съюз на ЕС, а в перспектива и в еврозоната.
Един от най-важните за нашата страна проблеми е липсата на точна оценка на допълнителните бюджетни разходи и съпоставка на тези разходи с очакваните ползи. За неговото решаване следва бъде мобилизирана макроикономичската политика, ще бъде засилено сътрудничеството с националния капитал и чуждестраннтите инвеститори.
В перспектива България ще се сблъсква с необходимостта от заделяне на бюджетни и инвестиционни ресурси в областта на социалната сфера, образованието и квалификацията, социалната защита, инфрастуруктурата, енергетиката, селското стопанство, регионалната политика, защитата на околната среда, развитието на научните изследвания. Заделянето на тези ресурси ще изисква поддържане на дял на държавните разходи в БВП на България близък до този в ЕС – около 40%.
България ще трябва бързо и радикално да подобри способността си да усвоява ресурсите на ЕС. За целта ще е необходимо качествено подобряване на административния капацитет за програмиране, за водене на разговори и усвояване на финансови средства на централно и регионално равнище. България следва също да ускори възприемането на законодателството на общността (acquis communitare) и да подобри функционирането на провораздавателната си система, за да може да повиши ефективността на функционирането на пазарната система. Конкретните изисквания на ЕС към България, т.е. параметрите на една действаща пазарна икономика, са систематизирани по отделните преговорни глави.
През призмата на българските интереси и възможности, основната трудност е финансовото обезпечение на прилагането на европейските изисквания. Това засяга абсолютно всички проблемни сектори. Сумарният обем на всички допълнителни бюджетни разходи и инвестиции се измерва с десетки милиарди евро.
Очевидно основният проблем се свежда до това, че макроикономическата стратегия, защитена от страната в преговорите по главата за икономическия и валутния съюз, е трудно съвместима с ангажиментите, поети в останалите сфери.
Планираното намаляване на дела на бюджетните разходи в БВП и системното формиране на фискални излишъци е в противоречие с необходимостта от стабилно и прогнозируемо финансиране на преструктурирането на българската икономика, в съответствие с ангажиментите, поети по вече затворените преговорни глави.
Наличните национални програми за развитие не решават отбелязаните проблеми. На практика има нужда от нова макроикономическа стратегия, нов план за /икономическо/ развитие, нова фискална рамка. И при най-добрата макроикономическа и фискалната стратегия, националните ресурси очевидно няма да са достатъчни за покриване на всички разходи, свързани с интегрирането в ЕС.
Способността за усвояване на средствата по линията на ФАР, ИСПА и САПАРД, а в бъдеще и на структурните и регионалните фондове на общността, ще зависи от капацитета на държавната администрация да създава и подбира качествени планове за регионално, структурно и социално развитие. Тази задача е изключително сложна, предвид досегашния акцент върху оттеглянето на държавата от икономиката и неколкократно провежданите кадрови чистки в държавния апарат.
25
Макроикономическа политика
Освен това, националното планиране в областта на преструктурирането на икономиката и използването на еврофондовете страда от редица слабости.
Надзорът и оперативното ръководство на използването на националните средства и финансирането от ЕС са по същество децентрализирани, програмите не могат да бъдат управлявани синхронно и целенасочено.
Финансовият контрол е само частично централизиран, като по същество липсва системен външен одит и контрол.
Програмното и финансово управление и контрол се очертават като неефективни и неадекватни на сложността на проблемите, които предстои да бъдат решавани, което предполага бавно усвояване на ресурсите.
В частност, налагат се следните промени:
Регионалната оперативна програма следва да се фокусира в много по-голяма степен върху граничните и изостаналите региони, както и върху приоритетите на регионалната политика на ЕС.
Програмата за подобряване на конкурентоспособността трябва да се преработи основно и да се концентрира върху главните проблеми – нелоялната външна и вътрешна конкуренция, високите производствени разходи (ниска производителност, висока енерго и мотериалоемкост), насърчаване на финансовото посредничество, намаляване на административните бариери, подобряване на информационното обслужване.
Преструктурирането на земеделието следва да се преориентира към подпомагане формирането на високо конкурентни едри стопанства и изграждането на инструментариум за провеждане на селскостопанска политика, съвместим с единната политика на ЕС.
Инфраструктурната програма също се нуждае от ре-фокусиране с акцент върху направленията запад, югозапад и северозапад.
В контекста на евроинтеграцията като първостепенна задача се очертава изграждането на пътната инфраструктура, включващо завършването на магистралния пръстен, магистралите до Ниш и Солун, тунел под Шипка, като и на Дунав мост 2 и 3.
Правителствен приоритет следва да бъде също така прокарването на нефтопровода Бургас-Александруполис, както и Бургас-Вльора.
Мерките в областта на околната среда следва по-тясно да се обвържат с енергетиката и да бъдат обезпечени с допълнителни ресурси.
Следва като минимум да бъдат да бъдат удвоени държавните средства за съфинансиране на проектите по линията на евроинтеграцията с оглед ускоряване и допълване реализацията на поетите ангажименти.
За управлението на процеса на евроинтеграция е най-добре да бъде създадено специално Министерство на европейската интеграция, което да поеме цялостната координация и контрол върху процеса. Освен това предлагаме повишаване статута на АИАП и създаване на Агенция за регионално планиране на базата на Националния център по териториално развитие.
За гарантиране своевременното, законосъобразно и ефективно използване на средствата, следва да се засили външния финансов контрол по линията на Сметната палата, като за целта се приемат конкретни законови мерки, задължаващи Сметната палата да извършва ежегоден финансов и оперативен одит на изпълнението на националните програми за развитие.
В последна сметка, ако приложи набелязаните мерки, България ще разполага с близо два пъти повече държавни ресурси за инвестиране в преструктурирането на българската икономика, качеството на управлението и финансовия контрол ще се подобрят, средствата ще бъдат насочени към конкретни проекти с ясен принос за интегрирането в ЕС, ще се засили климата на конкуренция.
Всичко това ще доведе до ускоряване на икономическия растеж, намаляване на безработицата, бързо и безболезнено интегриране в ЕС.
26 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 3.2. МАКРОИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА
Наличието на циклична и структурна безработица, както и ниското натоварване на производствените мощности, отразяват необходимостта от преминаване към различна от досегашната, активна макроикономическа политика, способна да обезпечи едновременното реализиране на две главни цели:
• по-висока заетост;
• намаляване на търговския дефицит.
Това не е лесна задача и правителствата в периода 1997–2004 не разполагаха с каквато и да е приемлива концепция, действията им бяха рефлекторно-инерционни.
При българския вариант на валутен борд, ролята на фискалната политика неимоверно нараства, като парично-кредитната политика е с изразено подчинен характер.
Това означава, че рационалното управление на държавния дълг и фискалния резерв, равнището и структурата на данъчното облагане, както и събираемостта на данъците и митата, вече се превръщат във въпрос номер едно на икономическата политика.
При това положение, отчитайки силното влияние на вътрешното финансиране на бюджета и основния лихвен процент както върху притока на портфейлни инвестиции към страната, така и върху нарастването на вътрешните спестявания, можем да заключим, че принципно новото управление на вътрешното финансиране, фискалния резерв и лихвения процент, ще имат решаващо значение за динамизиране на капиталовите пазари, спестяванията и инвестиционния процес.
За целта могат да бъдат формулирани някои главни насоки:
Запазване на фундаменталните принципи на паричния съвет – превишение на валутния резерв над количеството пари в обръщение и сегашния фиксиран курс на лева към еврото.
Необходимо е, малко преди влизането в еврозоната през 2009, при запазване на фундаментите на паричния съвет, БНБ да може да извършва определени операции на финансовия пазар, които ще я доближат и подготвят за прилагане на единната парична политика.
Основният лихвен процент следва да се ориентира към съответните лихвени равнища в евро, плюс премията за риск, която международните капиталови пазари формират по заемите за българското правителство. Такава политика ще доведе до оптимално контролирано заместване на външния дълг с вътрешен, стимулиране на спестяванията, задвижване на инвестиционния процес и в последна сметка до намаляване на търговския дефицит.
Стратегията на поддържане на нулев бюджетен дефицит /и огромни за българските условия бюджетни излишъци/ не кореспондира с предизвикателствата, пред които е изправена страната във връзка с присъединяването си към ЕС. Бюджетният дефицит, държавният дълг, дългосрочните лихви и темповете на инфлация следва да се ориентират към Маастрихтските критерии, като дългосрочна цел.
Общо мерките в областта на макроикономическото регулиране ще позволят за три-четири години сваляне на безработицата до нива от 8–10% от трудоспособното население. Едновременно с това, търговският дефицит може да се съкрати до 5–8 % от БВП.
Като цяло бюджетните приходи следва да възлизат на около 40% от БВП, предвид необходимостта от държавна финансова подкрепа за преструктурирането и социалните защитни мрежи.
Бюджетните разходи следва да се ориентират в дългосрочен план към 40% от БВП, с възможност за средносрочни отклонения и временен дефицит от 1–1.5% от БВП.
Поддържането на нулев дефицит остава дългосрочна цел и стратегическа гаранция за устойчивост на фискалната стратегия, в съответствие с изискванията на Пакта за стабилност и растеж на ЕС.
През последните две години има известно повишаване дела на социалните разходи в структурата на държавния бюджет. То обаче става за сметка на високите административни разходи, свързани с неудачната здравна реформа. Увеличаването на разходите за социални
27
Макроикономическа политика
нужди следва да се реализира паралелно с повишаване на тяхната ефективност и въвеждането на силен обществен контрол.
Важно за усъвършенстването на фискалната политика е оптимизирането на разходите и насочването на държавните поръчки, които са ефективен инструмент за стимулиране на националното производство. В този контекст, разходите за превъоръжаване на българската армия, предвид подготовката за НАТО, следва да се ориентират към поръчки за българската военна промишленост. Това следва да важи за всички държавни разходи, без да се нарушават принципите на свободната конкуренция.
Следва да се укрепят институциите на външния държавен контрол по линията на Сметната палата на вътрешния държавен финансов контрол чрез АДВФК.
3.3. ФИНАНСОВА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И МЕСТНИ ФИНАНСИ
Данъчните компетенции на общините са един от стълбовете на финансовата децентрализация в развитите държави. В тази връзка у нас перманентно се възобновява дискусията относно предложението за промяна в Конституцията, която би позволила на общинските съвети сами да определят ставките на местните данъци, което е залегнало и във вече цитираната правителствена програма за реализация на концепцията за финансова децентрализация. Идеята заслужава подкрепа, но само при условие, че се осигури необходимия период на адаптация, мониторинг и стъпково въвеждане на новите данъчни правомощия на общините, който да даде възможност за изглаждане на механизмите, отработване на практиките и обучаване на персонала, за да може, от една страна, общините постепенно да започнат да провеждат самостоятелно разумна бюджетна политика, а, от друга страна – да има ефективен обществен контрол върху местните финанси.
Степента на фискална децентрализация в България е ниска. Делът на общинските разходи в КДБ се движи в границите 13–14%, а посредством местните бюджети се преразпределя не повече от 5–6% от БВП. Средните равнища на тези показатели в европейските държави превишават двукратно посочените стойности.
Основните параметри на приходната част на местните бюджети в България, са съпоставими с преобладаващия европейски модел. Собствените приходи на общините нарастват както абсолютно, така и относително, като през последните години делът им надхвърля една трета от общата сума на приходите в местните бюджети. В този смисъл предлаганите промени определят общата рамка на такава организация на местните финанси, която да доведе до прилагането в България на основните европейски принципи на местното самоуправление – децентрализацията и субсидиарността:
• Намаляват приходите от местни данъци в общинските бюджети. С цел засилване финансовата автономност на местната власт е необходимо разширяване на местната данъчна база, посредством осъвременяване облагаемата основа на данъка върху недвижимите имоти, което ще доведе до увеличаване и на приходите от други местни данъци, ползващи същата данъчна основа или регламентиране на нови приходоизточници за местните бюджети;
• Местните власти не разполагат с реална данъчна автономност. Според класификацията на ОИСР местните данъци в България са вид специфичен трансфер. Необходимо е постепенно предоставяне на данъчни компетенции на общините, като се осигури нужния период на адаптация, мониторинг и стъпково въвеждане на новите правомощия;
• Намаляване приложението на разходно-покривния принцип при определяне размера на общинските такси и регламентиране на някои изключения за постигане на екологични, образователни или социални цели;
28 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Преразглеждане на приетите разходни стандарти и тяхното усъвършенстване с цел отчитане на междуобщинските различия в разходите, както и резултатите от дейността – количеството и качеството на предоставяните услуги;
• Разработване и приемане на трайна законова рамка, регламентираща принципите и механизмите за предоставяне на държавни трансфери на общините. Ликвидиране на възможността за пренебрегване на обективната методика и разпределяне на допълнителни субсидии в течение на бюджетната година;
• Разработване на механизъм за определяне на общия размер на субсидията за капиталови разходи. Поетапно преминаване към модел на финансиране, основаващ се на добре обосновани инвестиционни проекти, с които общините кандидатстват за целеви субсидии, на конкурентен принцип, пред единен държавен инвестиционен фонд;
• Приемане на нормативни промени, които не позволяват на общините да генерират неразплатени задължения. Сключване на споразумение за ликвидиране на неразплатените разходи с взаимни задължения на централната и местна власт, разработване и приемане на програма за подпомагане на най-бедните общини. Създаване на система за мониторинг на разходите на общините и повишаване капацитета на общинската администрация;
• Разработване на механизъм за разграничаване на оперативния и капиталовия бюджет на местните власти;
• Засилване на контрола върху легитимността на общинските разходи при едновременно премахване на ограничението за превеждане само на 90% от централните субсидии. Съществуващото сега положение практически не санкционира достатъчно нарушителите, но създава предпоставки за натрупване на неразплатени разходи и дефицити. За целта следва да се приложи практиката на някои европейски страни за електронна система за контрол върху правомерността на общинските разходи;
• Изготвяне и приемане на специален закон за общинското кредитиране. Разработване на система за присъждане кредитен рейтинг на общините като предпоставка за стимулиране развитието на общински капиталов пазар;
• Децентрализацията не изключва, а предполага силен вътрешен и външен държавен финансов контрол и независим външен одит. За целта процесът на децентрализация следва да се базира на единна информационна система и единни критерии за оценка на приходите и разходите на общинско равнище, като елемент от концепцията за „електронно правителство“.
3.4. ВЪНШНА ТЪРГОВИЯ НА БЪЛГАРИЯ – ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА НА ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
Усилията на държавата следва да бъдат насочени към формирането на рационална отраслова и географска структура на вноса и износа, като се отчита нарастващата конкуренция на световните пазари и такива фактори, като членството в Световната търговска организация и благоприятните перспективи за присъединяване към ЕС и НАТО.
В годините, които остават до приемането ни в ЕС, България следва да се стреми към последователно подобряване достъпа на нашите стоки до европейския пазар, както и към прилагането по отношение на нашата страна на четирите основни пазарни свободи – свободно движение на стоки, капитали, услуги и особено работна сила.
Трябва да се има предвид отдавна доказаното от теорията и практиката положение, че прилагането на пазарните свободи е неотделимо. Изолираното либерализиране на отделни сектори води до дългосрочни пазарни деформации.
29
Макроикономическа политика
В заключителната фаза на преговорите за присъединяване към ЕС нараства значението на способността на правителството да защити икономическите интереси на българските производители, потребители и данъкоплатци. Конкретно, например, в областта на селското стопанство не бива да се допуска замразяване на производството на сегашното равнище, което е три-четири пъти под реалния му потенциал. С други думи исканията на България трябва да са базирани на селскостопанското равнище от преди 1989 г.
Необходимо е, освен това, разработването на средносрочна стратегия за подобряване отрасловата структура на българския износ с оглед повишаване дела на изделията с висока степен на добавена стойност и намаляване вноса на енергоносители и суровини.
На двустранна основа следва да се договорят по-благоприятни условия за търговия със страните от ОНД и арабските държави.
Следва да се разработи програма за облекчаване административно-данъчното обслужване на износа, която да включва оказване на услуги на едно гише, незабавно възстановяване на ДДС при определени условия, прилагането на принципите на електронното правителство с предимство при износа, определени безплатни услуги за малките и средните предприятия и т.н.
Основното предизвикателство пред външната търговия на България през следващия изключително важен период на присъединяване към ЕС е най-вече повишаването на конкурентоспособността на българските фирми, предприемачи и мениджъри.
В тази връзка основните мерки, които следва да се предприемат:
На държавно ниво:
• Нормативна уредба – необходимо е да се ускори процеса на въвеждане на европейското законодателство и създаване на нормативни предпоставки за приоритетното развитие на производствата, осигуряващи по-висока добавена стойност. Секторите на новата икономика, в които България има добри шансове за успех са: информационни технологии, софтуер, биотехнологии и др.
• Институционална подкрепа – комплексността на предизвикателствата пред българските предприятия изисква тяхното преодоляване да е подкрепено от ефективни държавни институции. Много такива съществуват и сега, но тяхната дейност трябва да се подобри по линия на специализиране на нуждите на различните предприятия /МСП, динамични предприятия, академични предприемачи, износители и т.н./ и същевременно интеграция на дейностите им.
• Развитие на инфраструктурата – поставяне на водещ акцент върху разпространението и използването на комуникационни и информационни технологии във всички направления – управление, обучение, производство, като основна предпоставка за развитие на производства от така наречената икономика, базирана на знанието.
• Образование – висшето образование все още страда от сериозен недостиг на финансиране, което изключва възможността университетите да са център за научни и практически изследвания. Това ги прави непазарно ориентирани и постоянно изоставащи както от съвременните тенденции от развитието на обучението, така и от нуждите на практиката. Следователно трябва да се създадат условия за обвързване на образованието с бизнеса по модела приложни изследвания – финансиране.
На равнище браншови и неправителствени организации:
Тяхната основна роля трябва да се насочи по линия по подкрепа на бизнеса по приемането, внедряването, сертифицирането и контрола на много европейски нормативи, стандарти и директиви.
• Помощ при трансфер на „ноу-хау“ – наемане на висококвалифицирани специалисти и консултанти в повечето случаи не е по силите на единични предприятия, особено на МСП, което налага използването на общите усилия на всички заинтересовани фирми от даден бранш или др. заинтересовани групи от фирми (клъстери)
30 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Търсене на партньори – възприемане на идеята, че важна цел на организациите обединяващи фирми с общи интереси, е формирането на мрежа от контакти на национално и международно равнище. Затова важна функция в това отношение е присъствието на на представители на фирмите на събития с важно значение и широко участие на заинтересовани участници, потенциални партньори – панаири, конференции, изложби, конкурси и др.
• Включване в проекти – браншовите организации трябва да поемат отговорността да служат като междинно звено, свързващо университети, международни изследователски и подпомагащи програми, бизнеса и държавното управление с цел организиране пилотни проекти, чрез които да се формират и трансферират добри практики и разпространението им след това сред повече фирми.
На равнище бизнес-организации:
• Обучение в много направления, в които българските предприемачи и мениджъри нямат традиции и опит – управление на организационните промени, водене на преговори в мултикултурна бизнес среда, бизнес етика, бизнес комуникации, предприемачество, вкл. корпоративно предприемачество, като водеща идея и култура, движена от инициативността и творчеството, насочена към постигането на високи резултати.
• Трансфер на добра практика – активно участие в браншовите организации не само като потребители на „готово“, но и като инициатори по отношение на реализирането, подпомагането и участието в пилотни проекти, конкретно трансфер на добра практика
• Търсене на възможности за постигане на синергични ефекти от обединяването на интересите на групи от предприемачи чрез различните познати модели за това като предприемачески мрежи, субконтракторни вериги, съвместни предприятия със западни фирми, формиране на клъстери от свързани производства и др.
• Консултантска помощ – преодоляване на страха и недоверието от ползването на такава помощ, постепенна ориентация и натрупване на опит в тази област с цел формиране на един устойчив модел на управление с използването на външен поглед и специализирана компетентност.
Обобщавайки гореизложеното трябва да се подчертае, че в идните години България се нуждае от следване на комплексна про-експортна политика, за да преодолее проблемите с дефицита в търговския си баланс. Ключова роля в контекста следва да изиграе технологичното обновление на експортните производства и успешното намиране на специфичните български ниши на международния пазар, в които съществена регулативно-насочваща роля се пада на държавата.
Същевременно обаче следва да се помисли и за адекватен на либерализиращата се външнотърговска среда протекционизъм ориентиран към импортно ограничаване и импортно заместване. В първата насока става дума преди всичко за укрепване статута на митниците и за пресичане на контрабандния внос, който по същността си е нелоялно конкурентен и затова антипроизводителен и антиекспортен. Въвеждането на европейските стандарти и на други изисквания към вноса, както и налагането на завишени национални стандарти и изисквания също ще се отрази позитивно върху сдържането на практически безконтролната импортна експанзия на българския пазар. По линия на експортното заместване първостепенна роля се отрежда на привличането на транснационални компании и включването на тукашни производители в респективните транснационални мрежи в качеството на поддоставчици.
Ресурси за българския експорт са налице в индустрията – главно при евентуално включване на съответните предприятия като субдоставчици в транснационаланите мрежи и също като резултат от инвестиционна активност у нас на транснационалните компании. При селскостопанския износ се открива шансът България да възстанови редица от загубените позиции като експортьор на плодове и зеленчуци за пазара на ЕС, както и да заеме свои ниши в силно експандиращия напоследък пазар на биопродукти. Хранително-вкусовата промишленост следва да види своето експортно бъдеще най-вече като част от транснационални производствено-пласментни мрежи.
31
4. ДАНЪЧНА ПОЛИТИКА. СОЦИАЛНООСИГУРИТЕЛНИ СИСТЕМИ
4.1. ДАНЪЧНА ПОЛИТИКА
Принципите на предлаганата данъчна политика както за периода 2005–2009, така и с по-голям времеви хоризонт могат да се формулират като:
• Социално справедливо разпределение на данъчно-осигурителната тежест;
• Обвързване на данъчното облагане с реалните потребности на икономиката от предоставяне на публични услуги;
• Адаптиране на данъчната система към изискванията в ЕС, избягване на евентуални сривове в приходната част на бюджета, гарантиране стабилността на финансовите потоци от колективния бюджет;
• Прозрачност, законност, ясни правила при използването на държавните ресурси на централно и местно равнище;
• Строг вътрешен и външен държавен контрол, системно прилагане на независим външен одит на бюджетните системи;
• Използване на данъчната политика за активно въздействие върху поведението на икономическите агенти с оглед насърчаване на инвестициите и реализиране на положителни промени в структурата на производството и потреблението. В частност, в областта на данъчната политика се предвижда общо намаление на данъчната тежест, като целта е преразпределението чрез консолидирания държавен бюджет да бъде от порядъка на 40 % от БВП. По значително намаляване на данъчно осигурителната тежест е възможно след стабилното интегриране на Българи я в ЕС.
Тези цели ще бъдат постигнати по два начина:
• Цялостно еволюционно преструктуриране на данъчната система, насочено към ограничаване на сегашната социално несправедлива ориентация към приходи предимно от косвени данъци.
• Нарастване на събираемостта на данъците, посредством въвеждането на национална информационна система във финансовата област и повишаването ролята на безналичните банкови разплащания.
По конкретно, ще бъде предприето следното:
• След въвеждане на единна електронна информационна система във финансовата област ще бъде диференцирана ставката по ДДС, като се въведат нулеви начисления за хляба, млякото, научната литература, определен вид лекарства и централното отопление;
• Базисната ставка на ДДС през годините ще бъде поетапно намалявана, за да стигне до 17% през 2009 г.;
• Ще бъде съкратен срокът за възстановяване на ДДС до 30 дена, като в перспектива ще се търси механизъм за незабавно възстановяване на данъчния кредит за фирми с износ, превишаващ 1 милион евро;
• При регламентацията на данъка върху общия доход постепенно ще бъде дадено предимство на облагането при източника, което ще създаде условия за отмяна на годишната данъчна декларация за физическите лица. Това осезателно ще намали бюрократичната загуба на
32 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 време за гражданите и съответно – ударното натоварване на данъчните служби в началото на всяка календарна година. Облагнето при източника допуска и предполага относително намаляване на номиналната тежест на ДОД;
• Данъчните преференции при подоходното облагане на семействата с деца ще облекчат съществено семейните бюджети и ще са насочени приоритетно към подпомагането на образованието на подрастващите и към изграждането и на семейния дом;
• Стратегията при корпоративния данък ще се измести от неефективните номинални намаления, към условно намаляване на реалното корпоративно облагане, т.е. ще се въведе преотстъпване на данъка на фирми при реинвестиране на печалбата;
• От началото на 2006 година движението на МПС по републиканската пътна мрежа ще бъде освободено от изискването за заплащане на винетки, а последните ще важат единствено за автомагистралите;
• Пътните такси от типа „тол системи“ ще бъдат въвеждани изключително само за преминаването през новопостроени обекти – магистрали, мостове, тунели, но не и за ползването на вече функциониращата инфрастрактура.
• Ще бъдат взети мерки за недопускане на срив в приходната част на бюджета при влизането на България в ЕС;
• България ще стабилизира националното финансово участие в проектите, финансирани по линията на предприсъединителните и структурните фондове на ЕС с оглед гарантиране на стабилността на приходите за България по линията на колективния бюджет на ЕС;
4.2. РАЗВИТИЕ НА ПЕНСИОННООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА
През следващите години системата за пенсионно осигуряване ще става все по-важен елемент на икономическата и социалната политика. Две са основните причини за това – от една страна конвергенцията на българската икономика към икономиката на ЕС предполага значителен натиск за увеличаване на равнището на доходите, включително и на пенсионните. От друга страна, демографските прогнози показват, че следва да се очаква увеличаване на броя на пенсионерите при намаляване на дела на хората в активна възраст, които плащат пенсионни осигуровки. Едновременното действие на тези две тенденции, без да бъдат предприети ефективни мерки за тяхното омекотяване, може да доведе до изключително сериозни отрицателни последици. Песимистичният сценарий показва, че при липса на съответната превантивна политика, резултатът в съвсем недалечно бъдеще ще бъде изразен с ниски пенсии и значителни субсидии от републиканския бюджет, което ще бъде за сметка на данъкоплатците. По данни на Американската агенция за международно развитие през 2020 г. средната продължителност на живота в България се очаква да се повиши на 77.58 години (71.96 години през 1998), а броят на пенсионерите ще се увеличи до 47% от населението (35% през 1998 г.).
Повишаването на реалните пенсии е една от основните цели, която трябва да се постигне в средносрочен период. В момента средната пенсия в България е едва 27% от средната работна заплата. Това означава, че при пенсиониране доходът спада драстично. Може да се предполага, че разликата е още по-голяма, като се има предвид дела на недекларираните трудови доходи. Повишението би могло да се постигне по два начина – чрез увеличаване на разполагаемата сума, която може да се изплати на един пенсионер или чрез осигуряване на алтернативни източници на доходи.
Вторият приоритет на пенсионната политика с хоризонт 2005–2009 е свързан с постепенното намаляване на ставките за задължително пенсионно облагане. Понастоящем тези ставки са едни от най-високите в Европа, което до голяма степен е обяснимо предвид състоянието на икономиката и демографската картина в страната. Необходимо е в средносрочен план ставките
33
по задължителното пенсионно осигуряване да се намалят постепенно, като това стане успоредно с мерки за повишаване на събираемостта и намаляване на дела на недекларираните доходи.
Важно ограничение при промените в пенсионната система е да не бъде нарушавана финансовата стабилност на българската икономика. Това означава да се поддържа строг финансов надзор над дейността на пенсионните дружества, да се създадат механизми, които да ограничат рисковете за осигуряваните лица, както и системния риск в областта на пенсионното осигуряване, да не се застрашава държавния бюджет с прекомерни и с висока степен на несигурност субсидии за първия стълб на пенсионното осигуряване.
Промените в пенсионната система следва да се правят постепенно и при ясно поставени цели. В обществен интерес е да се гарантира нейната стабилност, като промените се съобразяват с реалните възможности и постигнатите резултати. Не следва да се очаква бърз ефект от промените. Пенсионната система е тромав механизъм, при който направените промени дават реално отражение напред във времето.
Много повече са мерките, които в средносрочен и дългосрочен план ще доведат до трайно повишаване на реалните пенсии. На първо място между тях е изграждането на капиталов елемент при първия стълб на пенсионната система, който сега се намира в НОИ. Този елемент може да се създаде както в НОИ, така и извън него, но е задължително да има конкуренция за по-висока доходност при съществуващите инвестиционни ограничения и но-ниски разходи за управлението на неговите активи. Сумата, с която може де се създаде капиталовият елемент на първия стълб на пенсионната система зависи от възприетия начин за неговото финансиране. По принцип възможни източници са фискалният резерв и приватизационният процес.
Друга група от мерки, която може да доведе до повишаване на разпределяните пенсии е свързана с активна политика за удължаване на трудовата активност в предпенсионна възраст. Целта на ЕС, заложена в Лисабонската стратегия е да бъде постигната 50% заетост на населението между 55 и 64 години. В момента България има 30% заетост на тази част от населението.
Обучението през целия живот не следва да бъде грижа единствено на държавата. То може да се осъществи единствено при активното участие на бизнеса, университетите и другите центрове за професионална квалификация, местните власти. Доколкото обучението през целия живот е изключително подценен проблем в България, наваксването и привеждането в съответствие с политиката на ЕС в тази област предполага да се изготви стратегия, която да ангажира усилията на всички заинтересовани страни.
Най-важният инструмент за повишаване на реалните пенсии и намаляване на разликите в доходите между работещи и пенсионери е спестяването на част от доходите в трудова възраст. Възприетата тристълбова осигурителна система е свързана с особения елемент на задължителното допълнително пенсионно осигуряване – втория стълб. Принципно може да се постави под съмнение съществуването на този хибриден стълб. Един либерален поглед би препоръчал допълнителното пенсионно осигуряване на бъде изцяло доброволно и в това има значителна логика, доколкото всеки сам може да преценява доколко и къде да се осигурява извън задължителния първи стълб. Въпреки това съществуващата тристълбова система е по-добра за българските условия и следва да се запази в дългосрочен план.
Прехвърлянето на вноски от първия към втория стълб, както бе предвидено в бюджета на НОИ за 2005 г., означава увеличаване на плащанията от страна на държавата днес, за сметка на увеличаване на спестяванията по личната пенсионна партида. Въпреки по-голямата натовареност на държавните разходи в краткосрочен и средносрочен план, едно такова прехвърляне на вноски от първия към втория стълб следва да бъде подкрепено с оглед посоченото по-горе развитие на пенсионната система в дългосрочен план.
При анализа на влиянието на членството в ЕС върху пенсионната система следва да се отчита и директивата на ЕС, свързана с трансфер на осигурителни права. Нейното прилагане ще става все по-важно, заедно с увеличаването на трудовата мобилност в рамките на съюза. Следователно
Данъчна политика. Социалноосигурителни системи
34 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 в България следва да се изгради капацитет и ресурси за пълноценно участие в европейската система.
4.3. РЕФОРМА НА ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА
Анализът на показателите за състоянието на общественото здраве в България разкрива прояви на дълбока национална здравна криза. Това дава основания за преосмисляне и целенасочена промяна на здравната политика – приоритети, цели и механизми за реализация на здравната реформа в България.
Бързата и едноактна реформа наруши стабилността, приемствеността и координацията между различните звена и доведе до дестабилизация на здравната система в нейната цялост. Влошените достъпност и качество на медицинска помощ, ниското заплащане на труда, хроничното недофинансиране на системата, непълноценната правна и нормативна регламентация на реформата възбудиха недоволството на пациенти, здравни специалисти и здравни мениджъри.
Социално-либералният подход при решаване на проблемите в здравеопазването поставя акцент върху частната инициатива и личната отговорност, съобразени с обществения интерес. Този подход се реализира чрез:
• Свобода на избора и разширяване на достъпа до качествени здравни услуги.
• Въвеждане на плурализъм във формите на здравно обслужване и собствеността в здравеопазването.
• Поддържане на конкурентна пазарна среда и защита от нелоялна конкуренция.
• Стимулиране на личната инициатива и засилване на личната отговорност за собственото здраве.
• Свобода на движение на пациенти, медицински специалисти, на здравни услуги и стоки.
• Свобода на инвестициите в здравеопазването и свободно движение на парите с пациента.
Анализът на тенденциите в здравния статус на българските граждани и състоянието на здравната система очертава следните главни цели на реформиращото се здравеопазване:
• Преустановяване на негативните тенденции и подобряване на здравното състояние чрез активна промоция и профилактика.
• Национална здравна политика, насочена към повишаване ефективността на здравното обслужване чрез стимулиране на личната инициатива и отговорност.
• Демократизиране на здравната система чрез гарантиране на солидарност в достъпа до здравни услуги и стоки.
• Прилагане на съвременни модели на финансиране на здравеопазването, насочени към ефективна дейност и качествени резултати.
Акценти на реформата на здравноосигурителната система
4.3.1. Здравна промоция и профилактика
• Утвърждаване принципите на универсализма, демокрацията и либерализма в националната здравна политика, адекватни на регионалната стратегия на СЗО – „Здраве за всички през 21 век“;
• На национално и областно ниво да се внедри практика за разработване на програми за здравна промоция и профилактика, обхващащи рисковите групи от населението;
• Децентрализация на дейностите по здравна промоция и профилактика, при което общините да станат център за тяхната реализация;
35
• Разширяване участието на неправителствените организации в здравната промоция и опазване здравето на населението;
• Утвърждаване здравословния начин на живот, насочен към ограничаване на рисковете от тютюнопушене, прекомерната употреба на алкохол, лекарствената и наркотичната зависимости;
• Осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд и бит;
• Развитие на междусекторното сътрудничество с оглед участието на останалите сектори от националното стопанство в опазване и укрепване здравето на населението и споделяне на отговорностите за националното здравно развитие.
4.3.2. Подобряване на здравното обслужване
Подобряването на здравното обслужване изисква преди всичко разработване и внедряване на съвременни стандарти за качество и правила за добра медицинска практика в доболничната и болничната помощ. За целта следва да се прецизират нормативно правата и отговорностите на Министерството на здравеопазването, НЗОК и съсловните организации в здравеопазването;
Подобряване ефективността в първичната извънболнична медицинска помощ това може да се постигне чрез:
• Поставяне на основния акцент в здравната реформа върху пациента и неговите потребности;
• Гарантиране на безпрепятствен достъп за всеки гражданин до личния лекар;
• Лимитиране броя на записаните пациенти на един общопрактикуващ лекар с оглед подобряване качеството на извънболничната медицинска помощ;
• Развитие на групови практики от общо практикщуващи лекари за осигуряване на 24-часова неотложна помощ и създаване на условия за квалификация на лекарите в първичната медицинска помощ;
• Предоставяне на право на избор на пациента първичната извънболнична медицинска помощ да се извършва от общопрактикуващи лекари или от групова практика;
• Регламентиране на система за публично-държавен контрол върху дейността на личния лекар. Активно включване на организациите на пациентите в тази дейност;
• Подобряване на координацията със спешната медицинска помощ, специализираната извънболнична и болничната помощ;
• Повишаване културата на работното място и на битовите условия за чакащите пациенти;
• Запазване регулиращата функция на потребителската такса в сегашния минимален размер;
• Усъвършенстване финансирането на системата за първична медицинска помощ на база брой записани пациенти и обем на дейност.
По-нататъшно усъвършенстване системата на специализираната извънболнична медицинска помощ чрез:
• Либерализиране достъпа на пациентите до диагностично-консултативни услуги и до специалист по медицински показания чрез премахване на ограничението в броя на талоните;
• Водещата роля на специалиста да бъде призната и стимулирана с въвеждане на адекватни механизми на заплащане;
• Държавата и общините да поемат отговорност за стоматологичната профилактика и лечението на децата и учениците.
По-нататъшно усъвършенстване системата на болничната медицинска помощ чрез:
• Промяна в статута на университетските, многопрофилните областни болници и специа-лизираните диспансери като търговски дружества чрез промяна в закона за лечебните заведения;
Данъчна политика. Социалноосигурителни системи
36 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Подобряване достъпа на пациентите до всички нива на медицинската помощ чрез разработване на нова Национална здравна карта, отчитаща променените социално-икономически условия;
• Утвърждаване на социално-либерален модел на обществено-частната собственост (public-private mix) върху болничните лечебни заведения на социално-пазарна основа. В съответствие с европейските тенденции това съотношение да бъде 70% публични /държавни и общински/ и 30% частни болници;
• Подобряване на приемствеността между доболничната и болничната помощ при запазване на свободния избор на болнично лечебно заведение;
• Въвеждане на икономически механизми за саморегулация на броя на болниците на общинско равнище и на леглата в тях;
• Целенасочено внедряване на електроно здравеопазване – автоматизирани болнични информационни системи и електронно здравно досие на пациента, както и лична електронна идентификационна здравна карта за всеки гражданин като етапи от внедряването на национална система за електронно здравеопазване, финализиране разработката на интегрирана информационна система за мониторинг и контрол върху дейностите на НЗОК.
4.3.3. Финансиране на здравеопазването
Предвижда се въвеждане на минимален праг за осигурени финансови ресурси за здравеопазването в страната в размер на 5% от БВП през 2006 г. и съобразно развитието на страната към 2009 г. този минимален праг да се установи на 8% от БВП, като по този показател тя се доближи до страните от Европейската общност. Набирането на средства за това увеличение да се осигури от държавния и общинските бюджети, НЗОК, доброволните здравноосигурителни фондове и разходите на отделните домакинства. За периода 2005–2009 г. средствата, заделени от държавния и общинските бюджети и НЗОК да нараснат от 4,3% до 5,8% от БВП, средствата от доброволните здравноосигурителни фондове да достигнат 1,0% от БВП, а относителният дял на средствата, заделени за здравеопазване от отделните домакинства да се задържи и да не превишава нивото за 2004 г. – 1,2% от БВП на страната.
За стимулиране на пазарните механизми в здравеопазването се предвижда още:
• Ограничаване монопола на НЗОК чрез въвеждане на модел на здравно осигуряване, в който пациентът свободно да избира лицензиран здравносоигурителен фонд;
• Усъвършенствуване на системата за отчисляване на задължителните вноски за здравно осигуряване, като тези от работодателя /4.2% към момента/ продължават да се внасят в НОИ, съответно – в НЗОК, а дължимите от здравноосигурените /към момента 1.8%/ – да бъдат насочвани по желание в избран от лицето лицензиран здравноосигурителен фонд. Постепенно следва да се премине към изравняване на вноските от работодателя и работника;
• Въвежда се тристълбов модел на здравно осигуряване, който превръща здравноосигурителните фондове в един от основните източници на здравни услуги за населението чрез:
– Задължително здравно осигуряване, осъществявано чрез НЗОК на базата на пълна солидарност. По този начин всяко здравнооосигурено лице получава здравни услуги и стоки в рамките на основния здравноосигурителен пакет. Тук размерът на осигурителната вноска се определя от дохода на здравноосигуреното лице. Принципът на солидарност позволява всеки гражданин да ползва необходимите му здравни услуги и стоки в съответствие с основния здравноосигурителен пакет, утвърден от НЗОК;
– Задължително допълнително здравно осигуряване на базата на частична солидарност. В този случай всяко здравнооситурено лице се осигурява според доходите си и определена според индивидуалните възможности допълнителна премия, срещу което ползва здравни
37
услуги и стоки над основния здравноосигурителен пакет, надстроен с избрани от лицето допълнителни здравни услуги и/или стоки в рамките на установен лимит.
– Доброволно здравно осигуряване на базата на ограничена солидарност. Тук всеки гражданин самостоятелно определя потребността от необходимите му пакети здравни услуги и стоки и заплаща за тях.
• Финансиран от държавата фонд поема разходите за скъпо лечение и трансплантации до определен лимит по специално разработени програми.
• Равнопоставяне на фондовете за задължително и доброволно здравно осигуряване и преразпределение на финансовите потоци от здравноосигурителните вноски;
4.3.4. Приватизация в здравеопазването
Приватизацията в здравеопазването следва да се осъществи въз основа на актуализирана правна уредба при спазване на следните социално-пазарни принципи:
• Приватизация без запазване предмета на дейност на здравни заведения, невключени в новата Националната здравна карта.
• Преобразуване чрез приватизация на лечебни заведения в съответствие с изискванията на Националната здравна карта.
• Привличане на наши и чужди капитали в изграждането на съвременна мрежа за рехабилитация и лечение.
4.3.5. Правна регулация в здравеопазването
• Хармонизиране на правно-нормативната регулация относно здравето, здравната промоция и профилактика и привеждането є в съответствие с европейските ценности и стандарти;
• Разработване и приемане на Закон за защита правата на пациента;
• Въвеждане на адекватни промени в Закона за здравето, Закона за здравното осигуряване и Закона за лечебните заведения;
• Либерализиране на правото на сдружаване на лекарите и стоматолозите чрез нормативно регламентиране възможността за създаване на и участие в повече от един професионални съюзи;
4.3.6. Подобряване на организацията и управлението на здравната система
• Разработване на нова Национална и областни здравни карти, съобразно новите социално-икономически условия;
• Създаване на интегрирана национална информационна система за здравеопазването;
• Подобряване на институционалния контрол и изграждане на система за ефективен обществен контрол върху финансирането на здравноосигурителните дейности;
• Борба с корупцията на всички равнища на здравната система и НЗОК;
• Осъществяване на ефективен публичен контрол върху цялостния процес на здравното осигуряване на населението чрез разширяване участието на организациите, изразяващи интересите на пациентите, в управителните органи на здравноосигурителните фондове;
• Установяване на ефективно публично-частно партньорство в здравеопазването за преодоляване на изолираното функциониране на частния сектор, споделящ отговорността за общественото здраве;
• Утвърждаване на организационни технологии за интегрирано участие на всички здравни служби в опазване здравето на населението;
Данъчна политика. Социалноосигурителни системи
38 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Актуализация на нормативната база за контрол върху лекарствопотреблението и лекарствоснабдяването, ценообразуването и организацията на търговете.
4.3.7.Обучение и квалификация
• Внедряване на ефективна система за специализация и продължителна квалификация на медицинския персонал. Въвеждане на нови учебни форми (изнесено обучение, дистанционно обучение, ситуационни игри, регионални семинари);
• Усъвършенстване на учебните програми в медицинската образователна система за осигуряване на здравното обслужване с адекватно подготвени кадри чрез въвеждане европейските стандарти на МИНК (минимално изисквано ниво на компетентност) и на единна система за кредитна оценка;
• Въвеждане на професионалния мениджмънт и маркетинг в здравеопазването за преодоляване на фрагментирането и кампанийното обучение чрез кратковременни курсове по здравен мениджмънт и здравна политика. Внедряване на програми за системно и продължаващо академично обучение по здравен мениджмънт въз основа на държавен стандарт по нива и длъжности. Налагане на нова генерация здравни мениджъри, съчетаващи в себе си логиката на медика с логиката на икономиста.
39
5. ИКОНОМИКА НА ЗНАНИЕТО
5.1. ОБРАЗОВАНИЕТО – ИНВЕСТИЦИЯ В БЪДЕЩЕТО
България е изправена пред сериозни предизвикателства в процеса на присъединяване към ЕС. В контекста на образованието това означава, че от една от най-бедните страни – кандидат-членки трябва или в ускорени срокове да изгради икономиката и обществото си върху основата на най-новите знания, интелектуални и информационни технологии, или да изпадне в групата на изостаналите и бедни страни на третия свят.
5.1.1. Принципи на предлаганата политика в областта на образованието
• Значителни промени в парадигмата на инвестиции в образованието – от държавни разходи към инвестиции в знанието;
• Високо качество на образованието за всички на всички нива;
• Ранна намеса, за да бъдат подкрепени малките деца и семействата им и да се постави основата за бъдещия им успех – не само в образованието, но и като се подпомага цялостното благополучие на детето чрез по-добри социални услуги;
• Непрекъснати усилия, които да гарантират, че всяко дете излиза от началното училище с основни умения в четенето, писането и математиката и с удоволствие от ученето, благодарение на програми, включващи изкуства, музика, спорт и чужд език;
• Изграждане на средно и по-високо образование, което увеличава избора, развива талантливите, но ангажира и по-зле представящите се и подготвя младите хора за пазара на труда;
• Намаляване на дефицита на умения на възрастните и отваряне на образователната система към нуждите на работещите от нови умения;
• Развиване на висше образование, което предоставя обучение от високо качество, модерни научни изследвания, активно участва в регионалното развитие и е отворено към нуждите на работодателите.
5.1.2. Средно образование
Управление и финансиране на сектора
• Приемане на нов Закон за народната просвета, чрез който да се реформира управлението на образованието като Министерството на образованието възприеме ключова роля на център в модерния смисъл на думата, а на местните власти и училищните ръководства бъдат прехвърлени по-големи правомощия и свързаните с тях по-големи отговорности в управлението на персонала и училищния бюджет;
• Създаване на специална програма за иновативно финансиране на развитието на училищата. Чрез нея системно ще се поощряват инициативи на отделните училища за повишаване качеството на образованието, разширяване на обема от образователни услуги, въвеждане на иновации и др.;
• Увеличение на относителния дял на финансовите средства за образованието в България на минимум 5% от БВП, какъвто е средният показател за ЕС;
• Повишаване на капацитета на образователните институции, местните власти и държавната администрация за планиране и програмиране в областта на образованието и за създаване и
40 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 управление на образователни проекти по Предприсъединителните фондове на ЕС, донорски програми и особено Структурните фондове на ЕС след 2007;
• Оптимизиране на училищната мрежа и механизмите на разпределяне на финансирането;
• Въвеждане на принципа на делегираните бюджети във финансирането на училищата;
• Изграждане на ефективна национална информационна система за контрол върху разходването на публичните средства;
• Засилване на контрола от ползвателите на образователните услуги чрез включване на настоятелствата в публичен орган към всяко училище, чрез който съвместно с общинските власти да се контролира изразходаването на средства от училището и избора на директор;
Обучение и развитието на образователните кадри
• Диференциране на образователните дейности и въвеждане на ефективна система за кариерно развитие, обвързана с мотивиращо нарастване на заплатата;
• Постепенно увеличване на нивата на заплатите в образованието до средни нива от 30% над средната заплата за страната. Обвързване на увеличението с резултатите от труда и повишаване на качеството на образованието;
• Изграждане на мрежа от педагогически центрове, която да включва педагогическите факултети на университетите, неправителствени организации и частни доставчици на образование за учителите и служи като обща инфраструктура за подкрепа както на училищата, така и на отделните учители;
• Обучение на преподавателите относно внедряване на отворени и гъвкави обучителни методи, е-образование, ИКТ, подновяване на учебните планове и работа с мултимедия;
• Обучение на ръководния и административен персонал с цел подготвяне на децентрализация в мениджмънта на образованието и учебните програми.
Инвестиране в нови основни умения
• Определяне на минималните образователни стандарти за цялото население и за качеството на работната сила с участието на Националния съвет по образование и човешки ресурси.
• Развиване на умения, съответстващи на изискванията на пазара на труда и икономиката на знанието: ИКТ-грамотност, социални умения, преприемачески умения, изучаване на чужди езици, както за младежите, така и за някои особено уязвими гупи – хора без квалификация, продължително безработни, възрастни работещи, неработещи жени;
• Създаване на национална система за подбор на особено талантливи деца, изграждане на стимули за тяхното развитие и задържане в България.
Ограничаване на отпадането на деца от образователната система
• Ранна намеса, за да бъдат подкрепени малките деца и семействата им и да се постави основата за бъдещия им успех – не само в образованието, но и като се подпомага цялостното благополучие на детето чрез по-добри социални услуги;
• Създаване на центрове в общините, на принципа „всички услуги на едно гише“, които да съберат на едно, удобно за родителите място, информация и лесен достъп до различните социални, здравни и образователни услуги за деца;
• Обвързване на социалните помощи с посещаемостта на децата в училище;
• Осигуряване на безплатни учебници за учениците до 8 клас;
• Гъвкаво предлагане на образователните услуги за застрашените групи – интернати, транспорт до средищните училища, изнесени паралелки;
• Кампании за привличане на родителите, разясняване на ползите от образованието, положителни стимули;
• Въвеждане на всеобхватна система за здравна профилактика на децата и младежите.
41
Високо качество на образователните услуги във всички училища
Постигането на качествено образование и училище от високо качество изисква координирано използване на няколко подхода:
• вътрешно оценяване на училищата въз основа на процедури за оценка на качеството и редовни доклади до всички партньори;
• външно оценяване на принципа на единни, провеждани от държавата, обективно измерими изпити за специализираните гимназии и висшите училища. Тази мярка ще разтовари финасовото и психологическо бреме, тежащо върху кандидатсващите и родителите им, ще изравни възможностите на децата, независимо от финансовото им положение и ще осигури справедлива оценка на качеството на обучението;
• външни независими оценки на различните нива на образованието, съвместими с международните стандарти.
5.1.3. Високо качество на висшето образование
Ефективната политика за високо качесвото на образованието изисква система от три вида мерки включваща: (а) вътрешни оценки на образователните институции, (б) държавен контрол за спазване на изискванията чрез НАОА и (в) независими външни оценки с участието на международни експерти при спазването на следните принципи:
• тясно сътрудничество между държавата, академичната общност и работодателите при създаване на системите за управление и оценка на качеството;
• включването на студентите в процеса на контрол и оценка на качеството с реални възможности за влияние върху развитието;
• рейтингова система на висшите училища;
• осигуряване на информационни ресурси по проблемите на качеството и постоянна методическа подкрепа за комисиите по качеството и за ръководствата на основните академични звена.
• включването на международни експерти за независима външна оценка на качеството;
• международни консултантски комитети при разработването на бакалавърските и магистърски програми.
Финансиране на висшето образование
• Увеличаване на финансирането на сектора със стремеж за достигане на средното ниво от 2% от БВП на страните от ЕС. В по-дългосрочна перспектива достигане до нива от 3% от БВП, каквато е целта в ЕС;
• Кредитиране на студентите с подходящи финансови инструменти, предполагащи диференциран механизъм за погасяване при последващо напускане на страната с цел да се избегне опасността от превръщането на образователната система в евтин донор на висококвалифицирана работна сила за развитите страни;
• Увеличаване на елемента на конкурентност във финансирането при едновременно прилагане на насърчителни мерки за по-добро представяне на неконкурнтните висши училища чрез реорганизация и оптимизиране на мрежата.
Интегриране на висшето образование и научните изследвания
• Дефиниране на научните приоритети и конкурентното им финансиране при постепенно уве-личаване на средствата за научно-изследователска и развойна дейност до 0.8–1% от БВП;
• Укрепване на капацитета на изследователските звена за усвояване на средства от европейските фондове за научни изследвания и приоритетно осигуряване на съфинансирането от българска страна;
Икономика на знанието
42 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Ефективни финансови стимули за инвестиране на бизнеса в научно-приложни изследвания;
• Развиване и поддръжка на износ на образование като се отчитат перспективните сектори на знание и се развиват съвместни учебни програми, международна мобилност на преподаватели и студенти;
• Публикуване на периодични доклади за оценка на приноса на българските научните изледвания в световната наука;
• Национална програма, която да финанасира на конкурентен принцип изграждането на университетски центрове за трансфер на знание и технологии.
Обвързаност на висшето образование с изискванията на пазара на труда. Система заобразование за възрастни през целия живот
• Изграждане на информационна система на национално и регионално ниво за актуалното състояние на пазара на труда, което да позволи информиран избор на кандидатстудентите.
• Реформиране на механизмите за разпределяне на ресурсите и бройките, за да се откликне в по-висока степен на нуждите на пазара, приоритетно субсидиране на броя студенти в областта на техническите и естествените науки, информационните технологии;
• Създаване на ясна и прозрачна система от образователни и професионални квалификационни степени, съвместими със съответните на европейско ниво;
• Изграждане на регионални центрове, включващи висшите училища, бизнеса и местните власти, които да изработват съвместни проекти за развитие на местните човешки ресурси, кариерни центрове, програми за квалификация и иновативно развитие на малките и средни предприятия;
• Участие на представители на бизнеса в ръководството и различните дейности на университетите, във формирането на стратегия по отношение на качеството на образованието и изследванията;
• Създаване на мрежа от центрове за дистанционно обучение в рамките на висшите училища;
• Насърчаване на работодателитe за извършване на обучение на собствения персонал;
• Въвеждане на модулен принцип на обучение, който позволява включване в обучение във всеки един етап от трудовия живот и кариерното развитие.
Развитие на човешките ресурси. Подкрепа за учените и преподавателите.
• Повишавне на заплащането на преподавателския състав в сектора с приоритетно увеличаване на заплатите на младите учени;
• Идентифициране на най-добрите студенти в последната година от обучението им и осигуряване на подкрепа и финансиране на докторантури в престижни чуждестранни университети с ангажимент да се завърнат и преподават от три до пет години в български учебни заведения;
• Осигуряване на достъп до академични интернет бази данни, уеб-базирани ресурси за разработване на учебни програми, сайтове на международни научни организации;
• Дългосрочна програма за подкрепа на университетските библиотеки и интензивната им електронизация;
• Програма за отпускане на стипендии на конкурсен принцип за преподаватели, постигащи високо качество в работата си, за да се елиминира нуждата да допълват доходите си чрез друга заетост;
• Програми за намаляване на натовареността на преподавателите като се стимулира промяна от традиционния стил на обучение с множество лекционни часове към прилагане на модерни, интерактивни методи на преподаване;
43
• Подкрепа за участие на български учени в международните академични мрежи, научни конференции, семинари, летни университети;
• Стимулиране на реформаторските групи в академичните среди като се покрепят инициативи за външно признание на постиженията – награди за високо качество на преподаването и изследванията. По този начин ще се повиши престижа им и възможността им да влияят вътре в университетите;
• Подкрепа за незвисими научни издания, които популяризират академичните ценности и професионалната етика.
5.2. ДИНАМИЧНА НАЦИОНАЛНА ИНОВАЦИОННА СИСТЕМА
5.2.1. Принципи и подходи
България е изправена пред предизвикателствата на иновативните общества на знанието. От капацитета и бързината, с които българската икономика и българското общество усвоява и внедрява новото познание ще зависи в най-голяма степен и темповете на националния просперитет.
В противовес на пълното пренебрегване на иновативната политика от всички правителства досега, бъдещите управляващи имат уникалния шанс да приоритетизират на държавно ниво следването на качествено нова иновационна политика като необходим и задължителен механизъм за осигуряване конкурентноспособност на българската икономика и икономически, социален и духовен просперитет за всеки български гражданин.
Важни подходи, които следва да се заложат още при стартиране изпълнението на иновационната стратегия са:
• комплексност по отношение мерките за реализация и обхвата;
• последователност на осъществяване;
• реална оценка на състоянието и потенциала за развитие на българската икономика;
• ориентация към прилагането на европейски модели и спазването на европейски принципи на държавно въздействие.
Държавното въздействие за усъвършенстване на общите условия за ускоряване на иновационните процеси би следвало да се насочи към:
5.2.2. Преразглеждане на финансовата рамка на иновационната стратегия на страната
За България достигането на определените като цел от Лисабонската стратегия 3% от БВП до 2010 г. за развитие на научни изследвания и развойна дейност /НИРД/ изглежда твърде амбициозна задача. По-обосновано е да се очаква 15%-но годишно нарастване на средствата НИРД, независимо от нарастването на БВП, в резултат на което за 2009 г. техният относителен дял да достигне 1,25% от БВП. Стремежът е в рамките на тези средства делът на публичните разходи постепенно да остане 1/3 за сметка на увеличаване на бизнес разходите. Наред с това трябва да се създадат условия за:
• ефективно изразходване на европейските структурни фондове и рамкови програми;
• увеличаване на рисковия капитал, който е основен източник на финансиране в ранните идейните фази от осъществяването на изследователските проекти;
• увеличаване на чуждестранните инвестиции в НИРД.
Икономика на знанието
44 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Необходимо е разпределението на средствата за изследователска и развойна дейност да се основава на следните принципи:
• съобразяване с изведените приоритети за научни изследвания;
• предимствено прилагане на проектния подход за сметка на институционалния подход на финансиране;
• насочване на публичното финансиране към базовите изследвания;
• обвързване на финансирането със система за контрол на получените резултати;
• информиране на обществото за насоките на разпределение на публичните средства с цел получаване на обществено доверие и нагласа за съдействие;
• отчитане специфичните нужди на МСП;
• изработване на ясни критерии и механизми за оценка и избор на проекти, съобразени с постиженията на българската наука и европейските приоритети.
Конкретните насоки, в които следва да се изразходват средства от държавния бюджет, са свързани със следното:
• осигуряване на основната част от средствата, разпределяни чрез Националния иновационен фонд към Министерството на икономиката и фонд „Научни изследвания“ към Министерството на образованието и науката. Тези механизми на финансиране следва постепенно да се използват със значителен приоритет пред прякото институционално финансиране;
• финансиране на изследователска дейност на БАН, Центъра за аграрни науки и учебните заведения, включително за подобряване на тяхната материална база и информационно осигуряване, чрез постепенно преминаване към проектни и пазарно-ориентирани механизми в рамките до 2010 г.;
• финансиране на проекти за технологично прогнозиране;
• подпомагане изграждането на технологични паркове и клъстери за развитие на иновационни мрежи на отраслов или регионален принцип;
• подпомагане участието на хора с ниски доходи във форми на продължаващо обучение;
• съфинансиране на приложни проекти на МСП, включително свързани с използването на ИКТ и трансфер на технологии;
• стимулиране експортната ориентация на икономически сектори от национален приоритет;
• стимулиране изграждането на регионални центрове по компетентност;
• субсидии за осъществяване на проекти с национална значимост – в областта на отбраната, здравеопазването, енергетиката, инфраструктурата, устойчивото развитие;
• ежегодна национално публично-частна инициатива за изследване на националната иновационна система и определяне на основните предизвикателства пред нейното развитие.
5.2.3. Усъвършенстване на правната среда
• Ускоряване на процедурата за регистрация на патенти и търговски марки;
• Популяризиране и стимулиране на фирмите за регистрация на марки и патенти;
• Изработване на нормативна база за високотехнологичните паркове и високотехнологичните дейности;
• Нормативно уреждане на публично-частните партньорства в съответствие с европейските изисквания за публичните договори и концесиите;
• изграждане на информационни звена на регионален принцип самостоятелно или към структурите на Изпълнителната агенция за насърчаване на малки и средни предприятия;
• подпомагане подготовката на консултанти в областта на защитата на обекти на интелектуална собственост;
• подпомагане дейността на Патентно ведомство чрез разширяване възможностите за електронен достъп до предоставяните от него услуги;
45
• увеличаване законовите правомощията на общините по отношение на приоритетни за регионите проекти с цел насърчаване инвестициите на местно ниво;
• създаване на централизиран регистър с описание на пилотни проекти, осъществявани съвместно от публични и частни фирми, и анализи на водещи европейски практики, стандарти и принципи, касаещи публично-частните партньорства.
5.2.4. Промени в данъчно-финансовата сфера
• Средствата, отделяни за НИРД, да се признават за разход и да се приспадат от облагаемата печалба на фирмите;
• Данъчни облекчения за иновации в областта на човешките ресурси, както и при инвестиране на средства за внедряване на Системи за управление на качеството, околната среда, безопасните и здравословни условия на труд, безопасното производство на хранителни продукти, както и за продуктова спецификация и внедряване на Добри производствени и други практики.
• Ускорена амортизация на високотехнологични активи;
• Законодателно уреждане на рисковото инвестиране в малки и средни предприятия.
• въвеждане на нулеви ставки на данък върху печалбата при нейното реинвестиране;
• намаляване на осигурителната тежест;
• намаляване на държавните такси, събирани от Патентно ведомство
• либерализиране на имиграционния режим и повишаване гъвкавостта на пазара на труда, особено при наемане на чужди висококвалифицирани специалисти.
5.2.5. Мерки на външнотърговската политика
• съдействие за координирано и съгласувано, публично-частно представяне на български производители зад граница;
• насърчаване на производството и увеличаването на дела на високотехнологични продукти в рамките на общия износ, който понастоящем е на незадоволителното равнище от едва 2%;
• намаляване на вносните мита на дълготрайни материални активи, използвани за осъществяване на научноизследователска и развойна дейност;
• данъчни облекчения при продажба на патенти или лицензи на чужди фирми.
5.2.6. Мерки в образователната система /развити са детайлно в частта за обра-зование/
• определяне на минималните образователни стандарти;
• ускорена компютъризация на българските училища;
• осигуряване на безплатен високоскоростен Интернет във всички български висши учебни заведения и академични центрове;
• Свързване на университетите в обща информационна научно-изследователска мрежа;
• Система за подкрепа на базови (фундаментални) изследвания;
• Специализирана система за техническо и професионалното обучение;
• Интензификация на международните връзки на академичните среди, отделните експерти и бизнеса като ключов компонент на мрежите, чрез които информацията се канализира.
5.2.7. Приоритетно развитие на ИКТ-сектора /темата е развита детайлно в част-та за Информационно общество/
• Насърчаване конкуренцията в ИКТ-сектора;
Икономика на знанието
46 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Развитие на електронно управление (e-government) на държавно, общинско и фирмено ниво;
• Предоставяне на възможността на ниска цена да бъде осигурен достъп (и популяризиране на тази възможност) до обществени бази данни както в България, така и по целия свят.
На държавно и фирмено ниво следва да се поощрява развитието на корпоративна култура и мениджърски умения и подход сред висшия и средния корпоративен менджмънт и особено сред специалистите в областта на високите технологии (организационно иновиране; иновации в човешки ресурси);
Следва да се обединят двата национални органа, отговорни за провеждането на научната и технологичната политика на държавно ниво в Съвет за научна и технологична политика. С оглед ключовото значение за националната икономика ръководството на този орган следва да бъде възложено на ръководителите на изпълнителната власт – министър-председател или заместник министър-председател.
Държавното въздействие върху иновационните процеси следва да се насочи и към трансферните фактори, които съдействат за ускоряване динамиката на взаимодействията в иновационните мрежи. Това ще стане чрез:
• привличането на производствени единици или лаборатории и развойнои центрове на големи мултинационални компании, както и чрез съхраняване на наличния човешки научно-изследователски потенциал;
• Поощряване на мобилността на експерти в областта на технологиите пряко засяга скоростта на разпространение на новите технологии;
• Улесняване достъпа до публичната изследователска и развойна дейност;
• Създаването на компании чрез отделяне от съществуващите или от публични научно-изсле-дователски и развойни институции, което обикновено включва трансфер на индивиди с опит и често води до комерсиализиране на новите технологични решения в обществения сектор;
• подкрепа при създаването на посреднически организации и центрове по компетентност на регионален принцип, предоставящи консултантски услуги по реализацията на иновационни проекти; техническа помощ; информационно осигуряване; търсене на финансиране;
• изграждане на мрежа от технологични паркове и инкубатори в места с концентрация на подходя-ща комуникационна и транспортна инфраструктура и човешки ресурс, насочени към създаването на малки технологични фирми и реализацията на специфични иновационни проекти.
5.3. ИНСТИТУЦИИ И ПАЗАРНА СРЕДА
Провеждането на успешна икономическа политика изисква ефективно функциониране на държавните институции както с оглед адекватното обслужаване на гражданския оборот, така и с оглед защитата на частната и публичната собственост. Завършването на административната реформа в страната и изграждането на функциониращи институции на пазарната икономика постави на дневен ред нови предизвикателства пред държавното управление, свързани преди всичко с неговата ефективност и модернизация.
5.3.1. Електронно правителство
Стратегически приоритет пред управлението на страната за периода 2005–2009 се очертава цялостното изграждане на електронно правителство. Едноименната правителствена стратегия, приета през 2002 г., макар и правилно структурирана в съответствие с европейските приоритети и изисквания, не бе изпълнена. 20-те индикативни административни услуги, които администрацията трябваше
47
да предостави на граждание и бизнеса са все още в процес на разработване. Много по-голямо е изоставането в изграждането на информационно-управленски системи в държавната администрация, базирани на унифицирани правила. Именно в тази област следва да се съсредоточат усилията и да се ускори изграждането на единна информационно-комуникационна среда на администрацията, която да обхваща държавната и общинската администрация и съдебната власт. Изграждането на електронно правителство, освен функцията си на фундамент и акселератор на управленските информационни потоци, ще бъде и ефективна предпоставка за намаляване на корупционния натиск. Основен принцип при неговото изграждане следва да бъде надплатформеността /възможноста за работа с него на различни операционни системи и софтуерни приложения/
Следва да се преодолеят и други основни слабости на стратегията – неинтегрираността с другите стратегии в ИТ-сектора /стратегия за развитие на информационното общество; стратегия за развитие на телекомуникационния пазар; стратегия за конкурентноспособност на българската ИТ-индустрия на световните пазари и др./ и липсата на централизиран орган, който да поеме координацията по изграждането на електронно правителство и да наложи единни нормативни и технологични стандарти за всички държавни органи. Ето защо се предлага създаването на Министерство на информационните и комуникационните технологии, което да обедини всички държавни структури, свързани с развитието на информационното общество в България.
5.3.2. Съдебна система
България с право е критикувана от своите европейски партньори за неефективността на своята съдебна система. Не е пресилено да се каже, че институционалните и законодателните мерки, насочени към реформа на съдебната система, през отминалите четири години се оказаха или неуспешни, или крайно недостатъчни.
Институционалните промени в съдебната система следва да обхванат:
• Поставяне на прокуратурата под пряк обществен контрол –прокурорските и следствените органи следва да станат част от изпълнителната власт;
• Ясно законодателно разграничаване функциите между Висшия съдебен съвет и Министерство на правосъдието;
• Въвеждане на специализирани административни съдилища;
• Въвеждане на специализирани трудови съдилища;
• Въвеждане частни съдия-изпълнители, които ще функционират алтернативно заедно с държавните;
В областта на съдопроизводството следва да се приемат следните нови законодателни актове, отговарящи на новите потребности на пазарните отношения и с оглед по-ефективното спазване на обществения ред и правата на гражданите
• Нов наказателно-процесуален кодекс;
• Нов наказателен кодекс;
• Рационализиране на гражданския-процесуален кодекс и преминаване предимно към двуинстанционно производство по граждански и търговски дела;
• Нов административно-процесуален кодекс, в който водещ принцип също е двуинстанционното производство за разглеждане на административни дела.
5.3.3. Оптимизиране на финансовото посредничество
Банков сектор
Особено значение на този етап придобива гарантирането на свободния достъп до пазара, лоялната конкуренция, защитата на спестителите срещу неразумното поемане на
Икономика на знанието
48 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 риск от страна на финансовите посредници. Освен това, след практическото привършване на банковата приватизация и засилването на позициите на чуждестранните финансови институции на българския пазар, равнопоставения достъп до банковите кредити и защитата на интересите на кредитополучателите като цяло, следва да заемат централно място в държавната политика.
В дългосрочен план България има нужда от поне две големи български частни банки, способни да подкрепят ефективно българският частен сектор както в страната, така и на международните пазари.
През последните годни банковият сектор се превърна от ограничител в един от моторите на икономическия растеж. Политиката на правителството и БНБ следва да се насочи към оптимизиране на риска и подпомагане насочването на кредитните ресурси към държавните приоритети, чрез механизмите на Насърчителната банка, държавните гаранции и др. Правителството не бива да се ангажира с действия, насочени към намаляване темповете на нарастване на кредита, освен в случай на прегряване на икономиката.
Очакваното развитие на българската икономика през следващите няколко години, включително членството в ЕС ще поставят нови предизвикателства и изисквания пред политиката на банкова регулация. Ето някои от основните от тях:
• Ръстът на кредитите действително следва да бъде контролиран, но в рамките на поддържането на високото качество на банковите портфейли. Това обаче няма да стане чрез механични ограничения, а чрез политика, която е по-близка до оценката на индивидуалния риск на всяка банкова институция;
• Проблемите с дефицита на текущата сметка на платежния баланс трябва да се решават трайно – не чрез ограничаване на кредитите, а чрез на насърчаване на износа;
• Необходимо е да се доразвие цялостната институционална система за финансов надзор, доколкото към момента има редица примери за отклонение и заобикаляне на надзорните институции /лизингови схеми, заложни къщи, плащания, потребителски кредитни карти и др./;
• С оглед приемането на единния банков лиценз в ЕС особено внимание следва да се обърне на бъдещето на малките български банки.
Капиталов пазар
В контекста на присъединяването към Европейския съюз за българския капиталов пазар ще бъде важно не само съобразяване с общото европейско законодателство в областта, но и с други институционални или пък чисто пазарни тенденции, които са налице вътре в съюза – напр. интеграцията на капиталовите пазари.
Имайки в предвид вътрешните предизвикателства за българския фондов пазар /намаляващо значение на приватизацията през фондовата борса; временен характер на вторичната търговия с непарични платежни средства; растяща конкуренция от други канали на финансовото посредничество и от страна на чуждестранните пазари на ценни книжа; недостатъчна популярност на българския капиталов пазар сред местните инвеститори и емитенти и др./ може да очертаем действията, които следва да се предприемат за усъвършенстване на българския капиталов пазар:
• Укрепване на организирания капиталов пазар в лицето на БФБ чрез нови продукти и услуги (напр. дериватен пазар или поемане на определен сегмент от българския паричен пазар);
• Откриване на подходящи потенциални нови емитенти.;
• Привличане като емитенти специално на МСП;
• Допълнителни промени в нормативната уредба с цел стимулиране на интереса на инвеститори и емитенти;
• Форми на регионално сътрудничество или обединение;
• Установяване на стратегическо партньорство с пазар(и) от ЕС.
49
Във всички случаи по отношение на капиталовия пазар към настоящия момент е необходимо да бъдат осъзнати два важни извода:
• Настоящият период на относителен подем на пазара в действителност предлага една от последните възможности за планиране и прилагане на мерки от стратегически характер за бъдещето на капиталовия пазар (в частност на борсовата търговия);
• Приключването на приватизационните процеси и фактът на вече изградени институционална и нормативна среда трябва да намалят очакванията към държавата и към държавните институции и да съсредоточат повече усилията на участниците на пазара.
България следва да продължи по пътя, маркиран от евроинтеграционните перспективи и предполагащ изграждането на единен финансов надзор върху целия финансов сектор без изключения. Наред с това, не трябва да се забравя, че финансовият надзор, както той се практикува в момента, е неефективен, скъп и в много отношения спъващ развитието на капиталовия и кредитния пазар.
Административния щат на надзора е силно раздут, в сравнение с реалните обеми на операциите, и поддържането му е изключително скъпо. Това прави трансакционните разходи в областта на финансите високи, а българските финансови посредници неефективни. Тези недостатъци следва да бъдат отстранени.
5.3.4. Институционални промени в подкрепа на „пазара“
• Регистърна реформа, която да се основава на следните принципи: централизиране на множеството водени регистри и съсродоточаването им в регистърни центрове; преобразуване на хартиените регистри в електронни; прехвърляне на правомощията по водене на регистри от съдилищата на административни органи. Единният и централизиран регистърен център следва да бъде в структурите на изпълнителната власт и може да обедини: централен регистър на юридическите лица на частното и публичното право, централен имотен регистър и централен регистър на особените залози. Елекронният формат на изграждане на единния регистър ще даде възможност за тясна връзка с други държавни регистри – данъчен, на МПС, ЕСГРАОН, други.
• Активизиране дейността на Комисията за защита на конкуренцията с оглед либерализацията на отделните пазари /стационарни и мобилни комуникации; електроразпределение; водоснабдителни услуги; топлофикация и др./ и защитата правата на българските граждани /потребителите/;
• Силовите групировки и паразитните посредници, спекулиращи с нелоялната конкуренция, следва да се елиминират най-напред от пазара на някои хранителни продукти. За целта държавата следва да насърчи развитието на търговско-потребителските кооперации;
• Преструктуриране и оптимизиране дейността на държавната администрация. Основните принципи, върху които следва да се изгражда дейността на централните и местните власти следва да бъдат: утвърждаване на независимия, политически неутрален статут на държавния служител, въвеждане на електронно правителство/управление, висок образователен ценз, перманентно повишване на квалификацията, повишаване на административния капацитет за участието на нашата страна в структурните програми и фондове на ЕС;
• Широко прилагане на принципа „едно гише“ при административното обслужване на гражданите и фирмите;
• Намаляване на регистрационните и лицензионните режими;
• Активно сътрудничество с организациите на гражданското общество, засилване ролята на саморегулирането чрез структурите на бизнеса, потребителите и профсъюзите, укрепване ролята на тристранния диалог и рамковите колективни трудови договори;
• Подобряване на финансовия контрол и управлението на финансовите ресурси чрез: въвеждане на електронно управление; засилване на външния финансов контрол по линия на Сметната палата; оптимизиране използването на средствата, предоставени от ЕС чрез
Икономика на знанието
50 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 внасянето на промени в съдържателната и институционална рамка в управлението на Националния план за развитие / НПР/;
• Подготовка на бизнеса за изпълнение на поетите ангажименти към ЕС – в най-кратки срокове следва да се изработи програма, чиято основна цел да бъде цялостното информиране на бизнеса и гражданите за договорените ангажименти, сроковете за тяхното изпълнение, евентуалните заплахи и т.н.;
• Съчетаване на местното самоуправление и самоинициатива с националното и регионалното планиране в контекста на изискванията на ЕС;
• Прилагане на принципите на „доброто управление“ /good governance/, залегнали в работата на повечето европейски институции – визия за бъдещето, консенсусна ориентация, равнопоставеност и социален диалог, социална ангажираност; ефективност; върховенство на закона; граждански контрол, отчетност и прозрачност; съгласуваност, предвидимост, способност за навременни действия, ефективно противопоставяне на корупцията
5.3.5. Приватизация и корпоративна структура
Приватизацията следва да се разглежда не като самоцел, а като инструмент на икономическата политика.
Стратегията на приватизация по отношение отделните предприятия и сектори на икономиката следва да бъде подчинена на следните задачи: запазване и създаване на нови работни места, повишаване квалификацията на заетите, технологичното обновление на производството, разширяване на пазарното присъствие, както и формирането на жизнеспособен национален капитал.
Приватизацията не може да бъде ускорявана произволно, както и не може да бъде сведена до една единствена форма или един тесен кръг участници.
Все пак, отчитайки международния опит, може да се предложи в бъдеще приватизацията да се извършва при спазването на два основни принципа.
Първо, прехвърляне на всички по-значителни държавни активи и дялове на Агенцията за приватизация, както и продажбата на материални активи;
Второ, ориентиране на приватизацията основно към продажби на българската фондова борса, а в перспектива и на международните капиталови пазари;
Чуждите инвестиции са източник за привличане на ресурси, технологично обновление, по-вишаване на конкурентноспособността, разширяване на износа и подобряване на платежния баланс.
Стратегията в областта на чуждите инвестиции не бива да се свежда изключително до привати-зацията, още повече, че последната у нас вече изчерпва своите възможности. От тук нататък приоритетно следва да стане привличането на инвестиции „на зелено“. Държавата следва да стимулира изграждането на нови производствени мощности с чуждестранно участие в областта на високите технологии.
България трябва да си постави като национална задача привличането на поне един стратегически чуждестранен инвеститор в такива отрасли с висока норма на добавена стойност, като автомобилостроене и електроника.
Благоприятен ефект върху икономиката ще има привличането на инвестиции за модернизация на инфраструктурата на страната (летища, автостради, телекомуникации, енергетика, градски транспорт).
На държавно ниво следва да се разработи стратегия за насочване на български инвестиции извън страната, особено в балканския регион.
Специално внимание заслужава развитието на сектора на малки и средни предприятия, особено на предприятията с експортна насоченост.
България, както беше отбелязано, не може да намери достойно място в съвременния свят без собствени големи транснационални корпорации. Те могат да възникнат само на основата на съществуващите финансови, организационни, производствени, технологични и човешки ресурси. Държавата, която все още контролира значителна част от този потенциал ще играе решаваща роля
51
при възникването и еволюцията на корпоративните структури. Държавата, съвместно с деловите среди, следва да формира стратегия за икономическа експанзия и изграждане на български корпорации, способни да оперират извън страната. Тази стратегия следва да се базира на развитието на капиталовия пазар и възпитанието на държавноотговорен управленски и мениджърски елит. Нашата страна разполага с реални възможности да изгради такива структури в енергетиката, телекомуникациите, банково-финансовата сфера, хранително вкусовата, машиностроителната и военната промишленост.
В момента България не разполага с нито една голяма компания във високотехнологичната сфера, както и с нито една голяма българска частна банка, което на фона на координираните държавни стратегии за външна експанзия на страните от ЕС ни поставя в изключително неблагоприятно положение.
Изискването на ЕС за наличието на конкурентно производство и способност на българските производители да издържат на конкурентния натиск в общността е неизпълнимо без формирането на жизнеспособни и достатъчно мощни във финансово и технолигично отношение национални компании. Тези компании ще станат гръбнака върху който ще се формира един бъдещ жизнеспособен дребен и среден сектор.
5.4. ИНФОРМАЦИОННО ОБЩЕСТВО – СТРАТЕГИЯ ЗА БЪДЕЩЕТО НА БЪЛГАРИЯ
В началото на ХХI век модерните общества са изправени пред един нов феномен – знанието. Систематизираното и кодифицирано знание се превръща в основен двигател на икономическото развитие. Икономиката на знанието идва да замени традиционните представи, че трудът и капиталът са основните фактори за икономически растеж. Създаването и разпространението на знание, от своя страна, са в пряка зависимост от информационните ресурси, до които едно общество има достъп, както и от степента на тяхното оползотворяване. Падането на физическите бариери пред разпространението на информацията и все по-глобализиращия се свят придават вече и качествено нови характеристики на пост-индустриалните общества – те се превръщат в информационни общества, в общества с качествено нова структура и организация, основани на глобалния достъп и използване на информационни и комуникационни мрежи и услуги без национални, географски, политически или други ограничения.
Идеята за Информационното общество в много по-голяма степен отговаря и на социалните изисквания на съвременното солидарно общество – отваря вратите на познанието за всички граждани и увеличава значително шансовете за професионална и духовна реализация на индивида. Информационното общество е шанс за широки социални слоеве за намирането на условия за по-добър труд, по-добро образование, по-добра среда за общуване; по-голяма свобода на придвижването. Информационното общество е шанс за предприемачите. Информационното общество е по-голям шанс за всички, а не само за определени групи.
Приоритетни политики
5.4.1. Достъпни комуникации за всички български граждани
• Ускорена либерализация на пазара на фиксирани телефонни услуги;
• Активна политика на държавните органи (КЗК, КРС) за понижаване на цените на мобилните телефонни услуги и недопускане на олигополно поведение на участниците в пазара, както и ефикасна защита на други права на потребителите;
• Предоставяне на лицензи от страна на държавата на мобилни оператори от 3-о поколение при условия, съвместими с изискванията за либерализация и недопускане на олигополно положение на отделни компании на пазара;
• Въвеждане на единни стандартизационни правила в сектора.
Икономика на знанието
52 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 5.4.2. Осигуряване на свободен достъп до Интернет
Осигуряването на свободоен достъп до Интернет се разглежда през призмата на конституционно-гарантираното право на всеки български гражданини да „…да търси, получава и разпространява информация“.
• Ускорена компютъризация на системата на средно образование със средства от държавния бюджет и придобиване на умения за работа с основни програми и Интернет;
• Данъчни преференции за закупуване на домашен компютър;
• Приемане на национална план-програма за високоскоростен Интернет-достъп и осигуряване на безплатен високоскоростен Интернет-достъп на обществени места във всички градове (държавни учреждения, библиотеки, висши училища, училища, читалища, Интернет-киоски на летища, пристанища, гари и др.);
• Осигуряване на Интернет в селата, където има повече младежи;
• Осигуряване на достъп на ниски цени до масиви бази данни на държавни обществени институции – Народна библиотека, научно-технически библиотеки, БНТ, БНР и др.;
• Държавата следва да отдели специално внимание на преодоляване на езиковата бариера (използ-ване на кирилизиран софтуер; изучаване на чужди езици като задължителен предмет и др.)
5.4.3. Ускорено изграждане на електронно правителство
• Изграждане на електронното правителство на основата на операционни системи, базирани на отворен код;
• Надплатформеност – възможност за работа цс него на различни операционни системи и софтуерни приложения;
• Довършване на оптичната система, свързваща държавната администрация до края на 2006;
• До края на 2005 да бъде проведен конкурс на базата на Закона за обществените поръчки за интегриране на съществуващите информационни и комуникационни системи в държавната администрация;
• На базата на единна информационна среда и стандарти изграждане на интегрирана информационно-комуникационна система на държавната администрация;
• До края на 2005 г. завършване изграждането на 1-я етап на Еелектронно правителство на България и предоставяне на всичките 20 индикативни електронни публични услуги за гражданите и бизнеса;
• Създаване на единни нормативни правила за получаване, изпращане, събиране, съхранение, обработване и архивиране на информация в цифров вид във всички звена на държавната администрация.
5.4.4. Въвеждане на електронно здравеопазване (e-health)
Електронното здравеопазване има две основни цели, които обуславят и нуждата от неговото въвеждане. Първата цел е снижаването на разходите за здравеопазването – като се подобри планирането, отчетността и се увеличи контрола при заплащане на дейностите на заетите в здравния сектор. Втората основна цел е да се подобри качеството на оказваните услуги – това се постига като се увеличава информацията, с която разполагат специалистите (повишава се ефективността им на работа) и пациентите (за целите на здравната профилактика).
Основни приоритети на Плана за действие в областта на електронното здравеопазване:
• разработване на електронни здравни карти
• предоставяне на онлайн здравни услуги
• изграждане на европейски информационни мрежи в областта на здравеопазването.
53
Електронното здравеопазване може да бъде изградено единствено на базата на единна стратегия състояща се от:
• бизнес модел;
• правно-нормативна уредба; и
• рамка от Информационни Технологии (ИТ).
Основните участници и техните функции в модела на здравната система, които ще ползват електронно здравеопазване:
• правителство;
• здравно осигурителните фондове (ЗОФ);
• доставчиците на здравни услуги;
• доставчици на медицински и фармацевтични материали;
• нови участници – свързани по един или друг начин с новата конюнктура на пазара на здравни услуги.
Пътят за изграждане на съвременно електронно здравеопазване преминава през последователност от процеси (проекти) – като водещ следва да бъде принципът „interoperability“ /вътрешна съвместимост, постигана чрез последователно изграждане/:
• Изготвяне на цялостна стратегия за електронно здравеопазване в България;
• Изграждане на информационна система на изпълнителите на медицинска помощ;
• Изграждане на информационна система на НЗОК, частни ЗОФ;
• Изграждане на информационна система на Министерство на здравеопазването и Data Warehouse, обобщаващ и обработващ постъпилите данни от всички изброени по-горе нива на системата;
• Изграждане на комуникационна система – обединяваща информационните системи на всички участници в сектор „Здравеопазване“;
• Въвеждане на електронни карти в здравеопазването;
• Изграждане на център за събиране и съхраняване на здравна информация (електронно здравно досие);
• Изграждане на портали за достъп до различните информационни системи и междинни центрове;
• Обучение на заетите в здравния сектор.
5.4.5. Условия за развитие на електронната търговия
• Приемане на закон за електронната търговия и цялостно въвеждане в националното законодателство на европейските директиви за електронна търговия;
• Приемане на закон за електронните платежни средства и платежни системи;
• Данъчни преференции за електронната търговия;
• Универсалният електронен подпис – на символична цена;
• Държавата следва да обърне специално внимание на защитата на личните данни на българските граждани;
• Активна защита на правата на потребителите при електронни правоотношения и защита на правата на интелектуална и индустриална собственост от страна на българската държава, адаптиране и по-нататъшно усъвършенстване на нормативната уредба.
5.4.6. Софтуерната индустрия – държавен приоритет
Предлага се създаването на план-програма или стратегия за насърчаване на експортно ориентирана софтуерна индустрия. Основни нейни фундаменти могат да бъдат:
Икономика на знанието
54 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Развиването на наличния и създаване на нов, добре подготвен човешки капитал – образователната система следва да подготви по 4–5 хиляди специалисти средногодишно в следващите четири години;
• Ключова роля в създаването на този експертен потенциал следва да имат публично-частните партньорства между държавата, университетите и частния бизнес. В тази връзка се предлага въвеждането на система от стипендии и кредити, които ще се изплащат при облекчени условия, ако студентите останат да работят в България;
• Увеличаването на капацитета на българския софтуерен бранш, освен с подготовката на тези специалисти, може да бъде постигнато и чрез подпомагане сертифицирането за качество – напр. поемане на 50% от разходите за сертифициране на работещите към момента 250–300 фирми от държавата.;
• Създаване на гаранционен експортен фонд за софтуерната индустрия;
• Информационните системи на държавната администрация в много по-голяма (даже пре-обладаваща) степен следва да са разработват и да зависят от български софтуерни компании. Това би решило в много по-голяма степен кардинално и друг наболял проблем – създаване на вътрешен пазар за българската софтуерна индустрия;
• Приемане на закон за високотехнологичните паркове и дейности;
• Създаване на публично-частни партньорства (инвестиционни фондове) за привличане на рисков капитал в софтуерната индустрия;
• Разработване на правила и механизми, насочени към поддържане на определено качество на произведения софтуер с оглед дългосрочното създаване на добър имидж на българската софтуерна индустрия;
• Държавата може да окаже съществена помощ и при: маркетингови проучвания и анализ на пазарите; създаване на национален „софтуерен“ имидж на страната; брандинг; промотиране на специални програми във висшите училища и др.
55
6. ПОЛИТИКА В ОТДЕЛНИ ОТРАСЛИ
6.1. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА
От началото на икономическите промени през 1991 г. досега се извърши радикална структурна трансформация на икономиката, характеризираща се това, че основният капитал не се възпроизвежда напълно или се възпроизвежда в други сектори. Изтичането на капитал засяга основно добива на енергоносители и суровини, машиностроенето и електрониката, селското стопанство, производството на електроенергия.
Кожарската, обувната, текстилната и конфекционната промишленост са практически в нулево положение. Капиталът се насочва към услугите, хранително-вкусова промишленост, транспорта и нефтохимията.
Причините за това са различни. До неотдавна относително ниските енергийни цени способстваха за декапитализация на енергийния сектор за сметка на фактическо субсидиране на металургията и химията.
Наблюдаваше се повсеместно насочване на свободния капитал към сектора на услугите – финанси (вкл. здравно и пенсионно осигуряване), търговия, туризъм и телекомуникации, вследствие изменената структура на търсенето. В някои случаи, например в текстилната и конфекционната промишленост, селското стопанство и др., основният фактор за декапитализацията бе нелоялната външна конкуренция. Тези процеси се извършват паралелно с преструктуриране на собствеността.
Постепенно обаче, това първоначално преразпределение на капитала и механизмите за контрол върху икономиката завършва, като акцентът трябва да се премести върху трансфера на нови технологии, конкурентноспособността и намирането на достъп до външни пазари за реализация.
Задачата на държавната политика на този етап на преструктурирането на икономиката е както да ограничи нелоялната външна конкуренция и да защити местното производство, така и да насърчи създаването на нови работни места в отраслите с висока норма на добавена стойност, като ограничи използването на монополните позиции в ущърб на обществото и да подкрепи създаването на конкурентноспособни национални производители. Принципно нови възможности за структурната политика се създават и от по-ясно очертаващите се перспективи за евроинтеграция. Това засяга особено инфраструктурата, селското стопанство, регионалното развитие, науката и образованието.
6.2. ЗАКРИЛА НА БЪЛГАРСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ
Защитната политика следва да се ориентира към следните производства текстил, конфекция, обувки, тъй като страната реализира ежегодно 400–500 милиона дефицит в търговията с тези изделия.
Българската икономика определено е жертва на открит дъмпинг, добре организирана контрабанда, както и на системно нарушаване интересите на българските потребители чрез внос на изделия не отговарящи на никакви изисквания за качество и безопасност. Тези констатации засягат и значителна част от вноса на потребителска техника.
Политика в отделни отрасли
56 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 В случая стратегията на България, наред с антидъмпинговите процедури, временните количествени ограничения и други мерки на митническата политика, може да използва широко опита на ЕС, прилагащ високите стандарти, техническите и здравно-екологични изисквания като инструмент за защита на вътрешния пазар. Критериите, на които следва да отговарят българските износители за ЕС трябва да станат абсолютно задължителни при вноса, а впоследствие и производството за вътрешния пазар.
Паралелно с това плановете и програмите за икономическо развитие, както и регионалните икономически програми, следва да бъдат ориентирани към подкрепа на местното производство и създаването на нови работни места. Държавните поръчки също следва да се обърнат към местните производители.
Програмите за преквалификация следва приоритетно да подготвят специалисти за подпомаганите от държавата отрасли и сектори. Насърчаването на износа и приватизационния процес следва да подпомагат формирането на конкурентни национални корпоративни структури, а фискалната политика да насърчава натрупването на производителен капитал.
6.3. ТУРИЗЪМ
При провеждането на обмислена държавна политика, туризмът може да изиграе ролята на важен мултипликатор на икономическото развитие.
Ако дългосрочно се сбъдне оптимистичната прогноза за петкратно увеличаване на туристите у нас (до близо 11 млн. за година), то това би означавало допълнителен ръст на БВП от 1,4% годишно.
По линията на междуотрасловите връзки въпросното развитие ще се отрази най-благоприятно върху селското стопанство, търговията, транспорта, телекомуникациите и финансовите услуги.
За осъществяване на въпросния сценарий държавата следва да подпомогне териториалното разсредоточаване на туристическите услуги, като насърчи на първо място изграждането на пътната инфраструктура, телекомуникациите, информационното обслужване и не на последно място мерките по сигурността.
Освен това държавата следва да насърчи ангажирането на българския бизнес в балнеолечебен, исторически, археологически, музеен, научен, селски и планински туризъм.
Следва да се стимулира развитието на индивидуалния туризъм, основната предпоставка за който е сигурността по пътищата и наличието пътеуказатели и друга задължителна за правилната ориентация пътна маркировка.
Освен това, с оглед използване пълния капацитет на пазара и привличането на платежоспособни туристи, следва да се подобри визовия режим с Русия и останалите страни от ОНД.
6.4. СЕЛСКО СТОПАНСТВО
В областта на селското стопанство България следва да провежда политика, която да облекчи адаптирането на аграрното производство към бъдещото членство в ЕС, включително стратегия за икономически ефективно коопериране, комасация и уедряване.
Това означава също стратегия в областта на регулирането на цените и субсидиране на производството и износа, които да се ориентират към практиката в Европейския съюз. Правителството следва да доразвие вече съществуващия опит за кредитиране на земеделските производители при закупуване на българска селскостопанска техника.
57
Уедряването на собствеността на земята, подкрепата на дългосрочната арендна практика и кооперирането следва да способстват за формирането на мащабно конкурентноспособно земеделие. С оглед избягване на спекула, враждебно изкупуване и прекомерна концентрация на собствеността, България следва да договори при влизането си в Европейския съюз преходен период (до 2015–2017 г.) за отваряне пазара на земеделска земя за гражданите на ЕС, като се гарантират стратегическите интереси на България.
Селското стопанство се отнася към отраслите, които в най-голяма степен поглъщат финансовите ресурси на Европейската общност и са предмет на сериозни разногласия както между страните-членки на ЕС, така и между тях и новоприетите държави от Централна Европа. Трябва да се отчита, че при евентуалното ни приемане през 2007 г. България няма да получава пълния размер на субсидиите в ЕС, като освен това самата единна селскостопанска политика ще претърпи изменения.
Централният проблем пред страната е в това, че органите за държавен контрол и субсидиране на селското стопанство не са изградени. Липсват институции, които да се занимават с регулиране на цените и интервенция на пазарите, които да отговарят на аналозите в ЕС. Не е изградена и интегрирана система за отчет и контрол, която да съдържа необходимата информация с оглед финансиране на земеделските производители.
Тези сериозни организационни слабости не позволяват и използването на ресурсите по програмата САПАРД. Прекомерния акцент на усилията в областта на реституцията на поземлената собственост и либерализацията на вноса на селскостопански продукти за съжаление отклони усилията на държавата от основната є задача – насърчаване и подкрепа на селскостопанското производство и риболова.
Организационно-финансовата неподготвеност за единната селскостопанска политика очевидно е една от основните причини за забавяне поканата към България за членство в ЕС. Тази неподготвеност е непростима предвид важното значение на селскостопанския отрасъл за икономиката на страната и предвид това, че потребностите на самия селскостопански сектор са аналогични на исканията на ЕС. Преодоляването на въпросното състояние ще бъде основна цел на политиката в селскостопанския сектор.
Би било подходящо още до приемането на България в ЕС да бъде въведена европейската шлюзова система за регулиране вноса и износа на селскостопански стоки от и към страните извън Европейската общност, защото това е доказала се система за защита на вътрешния пазар и стимулиране на експорта.
Предлагаме следните допълнителни мерки преди влизането на България в ЕС:
• Стимулиране на експортноориентираните селскостопански производители;
• Улесняване на преструктурирането на собствеността и ползването на земята;
• Подпомагане на дребните полу-пазарни стопанства, които да се адаптират към условията на разширения ЕС;
• Програмиране и управление на средствата по структурните фондове в интерес на преструктурирането на българското земеделие;
• Активно използване на научната потенциал и достижения за решаването на проблемите с преструктурирането и конкурентноспособността на българското земеделие;
• Децентрализиране на селскостопанската политика;
• Усъвършенстване на административното деление;
• Укрепване на капацитета на централната и местната администрация чрез: модерна информационна система за селскостопанска статистика; разплащателна агенция; интервенционна агенция; регистър на производителите; поземлен кадастър; агенции, които ще прилагат политиката на обща организация на пазарите по отделните продукти.
Политика в отделни отрасли
58 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 6.5. ЕНЕРГИЙНА ПОЛИТИКА
В областта на енергетиката икономическата политика следва да се базира на следните цели:
• Превръщане на България в енергиен преразпределителен и транзитен център на Балканите;
• Приватизация и преструктуриране на енергетиката не просто чрез разпродаване на енергийните мощности, а трансформиране на НЕК в най-мощната енергийна корпорация на Балканите;
• Приватизацията на НЕК следва да се реализира главно чрез капиталовите пазари при запазване, на първия етап, на стратегически позиции за българската държава и капитал;
• Конкуренцията в енергийния сектор следва да се въведе чрез постепенно, синхронно, контролирано и симетрично либерализиране на регионалния и европейския енергиен пазар, т.е. създаване на конкурентна среда чрез постепенно отваряне на пазара, а не посредством разбиване на НЕК каквото се извършва понастоящем;
• Балансирано регулиране на енергийните цени, недопускане на злоупотреба с монополни позиции;
• Запазване и разширяване на атомната енергетика, включително завършване на АЕЦ „Белене“ до 2010 г., предвид изострянето на проблема с емисиите на парникови газове от съществуващите неефективни ТЕЦ ;
• Насърчаване инвестициите в новите енергийни източници и особено използването на енергията на слънцето;
• Стимулиране икономията на енергия.
6.6. ТЕЛЕКОМУНИКАЦИИ, ВИСОКИ ТЕХНОЛОГИИ
Телекомуникациите са водещ сектор, с огромно въздействие върху цялата икономика по линията на междуотрасловите връзки и икономически ефективното предаване на информация. След приватизацията на БТК, основната стратегия в отрасъла е гарантирането на конкуренцията и облекчаването на технологичното обновяване.
В сферата на машиностроенето, електрониката и производството на програмни продукти, икономическата политика може да стимулира положителните трансформации главно чрез:
• Привличането на стратегически инвеститори в автомобилостроенето и електрониката чрез непосредствени контакти и сериозни инвестиционни стимули с водещи транснационални корпорации, гарантиране и субсидиране на кредити и инвестиции и съвместно инвестиране;
• Ориентиране на държавни поръчки към местни производители, в т.ч. по линията на модернизацията на Българската Армия и влизането в НАТО;
• Тясно сътрудничество с научно-техническите програми на ЕС и програма „Еврика“;
• Защита на вътрешния пазар чрез прилагне на изискванията на ЕС за качество и техническо равнище при вноса;
• Специална програма за подпомагане развитието на дребния и средния сектор и подкрепа на националните рискови инвестиции.
Следва да се обърне специално внимание за създаване на добре платени високотехнологични работни места за младите хора с оглед намаляване на емиграцията.
На практика това може да стане като държавата подопомогне реализирането на специална програма за разкриване на конпютъризирани работни места за специалисти, които биха могли да работят в България, но да продават своя труд чрез интернет на международните пазари.
59
Една подобна програма, съвместно с водещите компании в този сектор, следва да бъде подкрепена с възможности за отпускане на кредити при благоприятни условия за оборудване на съответните работни места.
Нарастването на доходите и просперитета на българския народ ще зависят пряко от скоростта на технологичното обновяване и нарастването на инвестициите в човешкия капитал – образование, преквалификация, социално осигуряване, които следва да бъдат във фокуса на държавните разходи.
Държавата следва да се ориентира към следните дългосрочни макроикономически показатели- заделяне на 5–7% от БВП за нуждите на образованието и 0.8–1,2 % за научно-развойна дейност.
Приоритет в областта на образованието е компютъризацията, включването към интернет на училищата и университетите, а в областта на науката- достъп до международните научни бази данни, участието в международни научни проекти и интеграция на изследванията и висшето образование.
6.7. СПЕЦИФИЧНИ ПРОБЛЕМИ НА НЯКОИ ОТ „СТАРИТЕ“ ОТРАСЛИ – МЕТАЛУРГИЯ, ХИМИЯ, ВЪГЛЕДОБИВ
В „старите“ промишлени отрасли като металургия, тежка химия, въгледобив и др., следва да се работи за постепенна рационализация на производството и специализация в отделни ниши, предполагащи по-малки разходи за енергия, суровини и работна сила, при по-добро опазване на околната среда.
В световната търговия тези отрасли са най-често обект на нелоялна конкуренция и дъмпинг. Това означава, че правителството следва да е готово активно да прилага антидъмпингови мерки и други допустими в рамките на СТО средства за защита на вътрешния пазар. От друга страна, България следва да се готви да отговори на стандартите и екологичните изисквания на Европейския съюз в тази област.
Едно от средствата за повишаване конкурентноспособността на енергоемките отрасли е стимулиране на конкуренцията чрез допускане на външни доставчици на вътрешния пазар на електроенергия, газ и други енергоносители.
Спасението на „старите“ промишлени отрасли е преди всичко в новите технологии. Тъй като внедряването на последните в старите отрасли е изключително капиталоемко, следва да се предвиди възможността за държавни гаранции за икономически ефективни проекти в тази област.
Политика в отделни отрасли
60 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 7. РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА
7.1. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА
В условията на засилване на връзките с ЕС значението на инфраструктурната и регионалната политика нараства. Регионалната политика следва да отчита приоритетите на ЕС – борба с безработицата, преструктуриране на изостаналите земеделски райони, акцент върху дългосрочната безработица и създаване на перспективи за младите хора.
Националното регионално планиране следва да се актуализира и да се съчетае с мерките на секторната политика. На практика борбата с регионалната безработица следва да отчита основните структурни приоритети.
Инфраструктурната политика следва да създаде предпоставки за по-тясно интегриране с ЕС, възстановяване и развитие на трансграничните връзки в балканския регион, както и разкриването на нови работни места. В този контекст до 2010–2015 г. следва да бъдат изградени следните обекти:
• завършване на магистралната връзка от Югославия до Турция;
• разширяване на летище София;
• завършване на пътната магистрала до Гърция;
• завършване на ж.п. връзката и коридор No8 с Македония;
• отваряне на пътните връзки до беломорието с Гърция;
• изграждане на тунела под Шипка;
• изграждане на тунел под Петрохан;
• затваряне на пътния магистрален пръстен;
• изграждане на нови връзки през р. Дунав с Румъния и др.
Необходима е промяна на съществуващото положение в областта на кохезионната и регионална политики. Това се налага от формализираната и нефункционираща сегашна система, трудно приложимата правна рамка, наличието на недостатъчен капацитет в централните административни, регионалните и общински звена, намерението за промяна в кохезионната и структурна политика в самия Европейски съюз.
7.2. ПРОМЯНА НА СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПРАВНА РАМКА И РАЗРАБОТ-ВАНЕ НА НОВ ЗАКОН ЗА РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ
Настоящият Закон за регионално развитие от февруари, 2004 г. създава повече неясонти и проблеми отколкото да дава ясни отговори. Твърде усложнената система от взаимовръзки на плановите документи създава проблеми при тяхното разработване и реализиране.
Неясно защо е дефиниран планов документ „Областна стратегия“ при положение, че на това ниво собствените ресурси са силно ограничени.
Необходимостта от промяна на съдържанието на националните и регионални планови документи се определя и от започващата трансформация на политиката на ЕС за кохезия и регионално развитие. Цялата територия на страната (всички райони за планиране) ще попадне в групата по Цел 1 „Конвергенция“ – намаляване на различията в нивата на развитие на различните региони и изоставането на най-необлагодетелстваните региони, включително селските райони.
61
Целта на бъдещата кохезионна политика е развитие на конкурентоспособност и осигуряване на заетост.
Необходимо е в плановите документи на всички нива да се инкорпорират целите на Лисабонската (конкурентоспособност на базата на икономика на знанието, намаляване на бедността, социално приобщаване) и Гьотеборгската (опазване на околната среда; устойчивост на развитието) стратегии.
Нужно е да се дефинират ясни цели и приоритети в Националния план за развитие (а не да се преписват регламентите на СФ).
Следва да се определят ограничен брой ключови теми за оперативните програми:
• иновации и икономика, базирана на знанието
• опазване на околната среда и рискови превенции
• достъпност и услуги от общ икономически интерес
По отношение на програмите, свързани със заетостта (в съотватствие с Европейската стратегия за заетостта) е необходимо:
• постигане на висока степен на заетост;
• подобряване на качеството и производителността на труда;
• подкрепа за социалното приобщаванее /social inclusion/
7.3. ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНСТИТУЦИОНАЛЕН КАПАЦИТЕТ
Твърде слаб е админстративният капацитет както в националните органи така и в общините, областите и плановите региони. Не са създадени компетентни и действащи звена на регионално и местно ниво, подходът е формален, не се изгражда целенасочено местен капацитет.
7.4. ОЦЕНКА И ПРОМЯНА НА СЪЩЕСТВУВАЩАТА СИСТЕМА ЗА УПРАВ-ЛЕНИЕ НА ФОНДОВЕТЕ – като се прилагат по-гъвкави схеми за тяхното управление; да се създадат условия за навлизане на нпо сектора.
7.5. ДА СЕ РЕГЛАМЕНТИРА И СЪЗДАДЕ „ФОНД ЗА РЕГИОНАЛНО РАЗ-ВИТИЕ“ за подпомагане на общините при разработване на проектите.
7.6. ОБВЪРЗВАНЕ НА ПЛАНИРАНЕТО И ПЛАНОВИТЕ ДОКУМЕНТИ С УСТРОЙСТВОТО НА ТЕРИТОРИЯТА
Преразглеждане на законодателството в областта на ЗУТ. Разработване на градоустройствени планове. Цифровизиране на кадастъра. На първо място следва да се работи в ускорен темп по изменение на Закона за кадастъра и имотния регистър и превръщането му в Закон за кадастъра. Ще се ускори по този начин създаването на Кадастъра, по-целесъобразно ще се използват средствата, ще се включат по-голям брой изпълнители. Ще се създадат в крайна сметка необходимите пазарни условия за недвижимите имоти с проверената, достоверна и точна информация. Второ – да се възстанови Държавната геодезическа служба във вида: Държавна агенция по геодезия, картография и кадастър,
Регионална политика
62 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 включваща две изпълнителни агенции – АК и АГК, Инспекторат, НИИГКК, „Геопланпроект“ ЕАД, София, „Геодезия“ ЕАД, Пловдив, „Картография“ ЕООД, Геокартфонд с геоинформационни системи, Областни служби по кадастър, геодезия, картография и инспекторат, Общински служби „Кадастър“.
7.7. ОПТИМИЗИРАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНОТО УСТРОЙСТВО. Разглеждане на състоянието на селищната мрежа и разрбаотване на ново виждане по тази тема.
7.8. ОПРОСТЯВАНЕ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ НА ПРОВЕЖДАНЕТО НА РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА. Прилагане на принципите на програмиране, партньорство, съфинанасиране и оценка. Децентрализация на задълженията на партньорите на регионално и местно ниво, по-прозрачно партньорство, ясни и по-взискателни механизми за мониторинг.
7.9. ПОВИШАВАНЕ НА СЪГЛАСУВАНОСТТА И ПРОЗРАЧНОСТТА НА СИСТЕМИТЕ ЗА УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛ НА ИЗПОЛЗВАНЕТО НА СРЕДСТВАТА ПО СФ
7.10. ПОДПОМАГАНЕ НА МСП ЗА СПРАВЯНЕ С КОНКУРЕНЦИЯТА
63
8. ПОЛИТИКА ПО ДОХОДИТЕ, СОЦИАЛНА ПОЛИТИКА
8.1. ОСНОВНИ ЦЕЛИ
На България, като страна в процес на интеграция и търсеща достойно място в европейското и световно разделение на труда, е необходима нова политика за икономическо и социално развитие, нова концепция и политика за заетост и икономически растеж – по-ускорен и стабилен, но и създаващ повече и по-качествени работни места. България може да постигне поставените цели само, ако политиката за по-висока и ефективна заетост стане част от другите национални политики – икономическа, инвестиционна, финансова, структурна, образователна, социална.
Социалната политика следва да е насочена към:
• Значително увеличаване на заетостта на населението;
• Развитие на пазара на труда, повишаване на неговата ефективност, постигане на по-добро равновесие между гъвкавости сигурност;
• Намаляване на дискриминацията по различни признаци и повишаване на социалната интеграция;
• Модернизиране на социалната защита;
• Нова демографска политика, насочена към преодоляване на застаряването и намаляване на населението;
• Нова младежка политика, насочена към създаване на условия за пълноценна реализация на младите хора и отчитане на техните специфични проблеми.
8.2. ЗАЕТОСТ
През периода 2005–2009 г. държавната политика следва да се насочи към следните приоритети в областта на заетостта.
• ускоряване на процеса за нарастване на заетостта чрез създаването на нови работни места в реалния сектор на икономиката за качествена и относително постоянна заетост;
• смяна на механизмите и приоритетите на инвестиционната политика на държавата;
• актуализиране на приоритетите в структурната политика и подкрепа за развитието на съвременни сектори в икономиката, базирани на високи технологии и в частност информационно-комуникационни технологии;
• държавна подкрепа за нарастване на конкурентноспособността като цяло в икономиката и особено за експортноориентираните фирми и стоки;
• прецизиране на програмите по линията на социалната политика и осигуряване на работни места за временна заетост, равномерно разпределени през годината – средногодишно по около 75–90 хил. раб. места.
Темповете за увеличаване на зетостта за периода 2005–2008 г. в реалистичния вариант могат да бъдат: през 2005 г. – 30 хил. нови работни места; през 2006 г. – 50 хиляди; през 2007 г. – 70 хиляди; през 2008 г. – 90 хил. работни места. Общо за периода 2005–2008 г. следва да се раз- крият най-малко 240 хил. работни места, което от своя страна ще доведе и до трайно снижаване на безработицата до около 9–10%.
Политика по доходите, социална политика
64 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Прилагане на активни комплексни програми за социално-икономическо развитие на регионите с висока безработица;
• Мерки за намаляване на сивия сектор в икономиката и намаляване на нерегламентираната заетост;
• Прилагане на система за образование и обучение през целия живот, както и на система за професионално обучение през целия живот.
8.3. ДОХОДИ
Политиката по доходите е краен израз на социално икономическата политика. В контекста на предлагането нова макроиконимическа политика, нова политика по заетостта и нова страктурно-иновационна политика, параметрите на политиката по доходите могад са сумират по следния начин.
• Граница на бедност през 2005 г. – 102 лева;
Обвързване на други минимални плащания с границата на бедността / ГБ / в следните съотношения:
• Гарантиран минимален доход / ГМД / – старт 60% от ГБ;
• Социална пенсия / СП / – старт 60% от ГБ;
• Минимална пенсия / МП / – старт 80% от ГБ през 2006 г. и изравняването є с ГБ през 2009 година – 90% от ГБ през 2007 г., 95% от ГБ през 2008 г. и изравняване с ГБ през 2009 г.;
• Социална помощ за деца / СПД / – старт 30% от ГБ през 2006 г.;
• Минимална работна заплата за страната / МРЗ / – старт с коефициент 1,7 към ГБ през 2006 г.;
• Минимална часова работна заплата за страната – часовата заплата от МРЗ за страната, увеличена с около 37% за задължителните осигуровки на самоосигуряващите се, но работещи на почасова заетост;
• Средногодишна инфлация – около 4,5–5,5 % до 2009 година;
• Средногодишен ръст на БВП до 2009 г. – 6% през 2006 г., 6,5% през 2007 г., 7% през 2008 г. и 7,5–8% през 2009 г;
• Индексирането на посочените минимални доходи за периода 2006–2009 година следва да става с индекс, включващ целия размер на инфлацията и на ръста на БВП, т.е. увеличението им през 2006 г. ще бъде с 10,8%, през 2007 г. – с 11,8%, през 2008 г. – с 12,4% и през 2009 г. – с около 13%.
При посочените предпоставки размерите на отделните защитени минимални плащания за периода 2006–2009 г. ще бъдат:
No Плащания 2005 2006 2007 2008 2009 Забележка
1. Граница на бедност 102 113 126 141 159
2. Гар. мин. доход – ГМД 60 66 74 83 94
3. Соц. пенсия – СП 60 66 74 83 94
4. Мин. Пенсия – МП 57 90 113 134 159
5. Соц.помощ за деца 20 30 38 42 48
6. Мин. Раб. Заплата 150 192 214 240 270
7. Часова МРЗ 0,89 1,56 1,75 1,97 2,23
65
Годишните увеличения на работните заплати на заетите в бюджетните организации и дейности следва да става с пълно компенсиране на инфлацията и реалния икономически растеж. Годишните увеличения на пенсиите трябва да отчитат същите фактори.
Заедно с това в областта на пенсионното законодателство предлага се основните проблеми да намерят следните разрешения:
• измерване на минималната работна заплата на почасова база, което ще позволи по-бързото є нарастване, по-рационалното използване на работната сила и по-ефективното функциониране на пазара на труда;
• точковата система – като се има предвид недоволството от нея, а също и високата безработица в страната, сегашният модел ще се трансформира в чиста точкова система / поне до 2010 година /;
• ще се разработи политика за постепенно приближаване на размера на индивидуалните пенсии до 45% от осигурителния доход на осигуряваните лица, при около 33–34% сега.
8.4. СОЦИАЛНА ИНТЕГРАЦИЯ. ГЪВКАВ ПАЗАР НА ТРУДА
Обединяващо звено за икономическата и социалната политика е концепцията за стабилен икономически растеж в полза на заетостта, основан на висока производителност и качество на работната сила. За успеха на социалната, но и на икономическата политика – концепцията за постигане на социална кохезия на основата на по-висока заетост и интеграция в сферата на труда и чрез намаляване на конфликтите в сферата на труда и използване на гъвкави политики на пазара на труда.
Социалната кохезия изисква освен по-висока заетост и интеграция в сферата на труда и преодоляване на противопоставянето, неравенствата, дискриминацията на различните социални групи в обществото. Сред най-честите сред тях са :млади – стари; жени-мъже; трудоспособни и с намалена трудоспособност; етнически групи; професионален и работен статус и друг. Най-често причините са икономически, ниското икономическо развитие и нисък стандарт на живот, ниско образователно равнище или водена политика на противопоставяне.
Подобряването на социалната кохезия предполага мерки за значително увеличаване на общата заетост, както и на заетостта на трудоспособните лица извън пазара на труда и образователната система, за увеличаване доходите на населението и неговата сигурност, за намаляване на дискриминацията и разширяване достъпа на всички за производителен труд и достоен живот в условията на ускорен и стабилен икономически растеж.
В частност, предлагат се следните мерки:
• стартиране на национални програми (в т.ч. и с външно субсидиране) за обучение и професионална подготовка на деца и възрастни, които да имат масов характер и да се осъществяват в и от учебни заведения;
• разширяване на кръга от децата в образователната система с използване на подходящи стимули и насърчения;
• промяна в социалната политика и специално в областта на социалните помощи, с цел мотивиране за активно търсене на работа и включване в образованието или официалната икономика;
• промяна в политиката по доходите, така че да се избира труда, като източник на по-добър и достоен живот, а не да се предпочита получаване на социалните плащания;
• заместване на социалните плащания и голяма част от субсидиите по недостатъчно ефективните програми за заетост с програми за продължително обучение и професионална подготовка, които да завършват със сертификат за придобита професия и/или квалификация;
Политика по доходите, социална политика
66 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • развитие на системи за професионално ориентиране, мотивиране и консултиране на безработните роми и другите желаещи да се върнат или навлезат в официалната икономика;
• разработване на младежки програми за стажове в предприятия за придобиване на професионални умения и трудови навици;
• стимулиране на работодателите да наемат ромско население с използване на различните форми на гъвкава заетост (непълно работно време, надомна работа, стажуване, договори за изработка, договори със срок за изпитване и др.), които биха направили по-достъпен света на платения труд за тях, биха им дали по-голяма сигурност;
• програми за преодоляване на изградените стереотипи за ромското население, работните места и длъжности, на които най.често се наема или се смятат най-подходящи (ниско квалифицирани и с ниски заплати, традиционни занаяти);
• повишаване разбирането на проблемите и възможностите на ромското население с различни медийни програми и публикации, семинари, дискусии и други
• разпространение на добри практики и примери за успели представители на общността в различни професии и статуси, за ролята на образованието и труда и други.
Освен това, през следващите години България трябва да се подготви за развитие и у нас на световната тенденция, в т.ч. и в страните от ЕС, за намаляване участието на държавата в осъществяването на конкретните социални дейности и в преразпределението на създадените доходи.
Реализирането на стратегията изисква провеждането на:
• нова, динамична политика за заетост и за доходи, като част от макроикономическа стратегия, насочена към висок растеж;
• прилагането на практики (почасова заетост и заплащане, разделяне на работни места, повишена регионална мобилност и т.н.), които повишават гъвкавостта на пазара на труда, организацията на труда и заплащането;
• по-висока активност на безработните и „обезкуражените“ като основа за постигане на по-висок жизнен стандарт и социална кохезия (сближаване, солидарност и единение) в българското общество.
Гъвкавата заетост спомага не само за регулиране на пазарите на труда и за реализиране на политиките за намаляване на безработицата, но и за повишаване икономическата ефективност и конкурентноспособност на бизнеса
8.5. ДЕМОГРАФСКА ПОЛИТИКА
Демографските картина за годините на прехода и прогнозите за близките десетилетия еднозначно говорят, че страната ни е в ситуация, която може да се характеризира като сериозна демографска криза. Общият брой на населението през 2020 година се очаква да бъде в рамките на 6,5–5,8 милиона души, като броят на пенсионерите приблизително ще бъде половината от тях.
Избягването на подобен нежелано социално и стопанско развитие изисква на държавническо ниво спешно да се приложат неотложни държавнически мерки по отношение общото стимулиране на раждаемостта и демографския прираст:
• въвеждането на семейно подоходно облагане, насърчаващо раждането на деца;
• рязко подобряването на детското здравеопазване;
• изплащането от държавния бюджет на солидни детски надбавки за всяко дете, комбинирано със система за конкретно насочено подпомагане и социализиране на децата от социално слаби и „несоциализирани“ семейства;
• Данъчни преференции за закупуване на самостоятелно жилище от млади семейства с деца.
67
8.6. НОВА ПОЛИТИКА ЗА МЛАДЕЖТА
Управленската програма в областта на младежката политика си поставя следните конкретни цели:
• Законодателна инициатива и нормативно осигуряване;
• Финансово и ресурсно обезпечаване;
• Постоянен диалог с младежките организации и структурите за работа за младежта;
• Обучение и усъвършенстване на младежките кадри;
• Активно сътрудничество и интегриране в европейските структури.
Предлагат се следните мерки:
На парламентарно ниво:
• Приемане на дългосрочна стратегия за държавната политика за младежта;
• Обсъждане, дискутиране и приемана на годишен Доклад за младежта, чието обсъждане и приемане да бъде не по-късно от първото тримесечие на следващата календарна година;
• Създаване на отделна парламентарна комисия по проблемите на младежта;
• Промени в кодекса на труда, стимулиращи младежката реализация и защитата на правата на труд на младите хора; защита на младите майки и бременни жени. Стимули за работодатели на първо работно място, както и стимули за работодатели при отпускане на обучителни стипендии;
• Приемане на пакет закони по проблемите на младите хора: Закон за държавната политика за младежта; Закон за майчинството; Закон за студентското кредитиране; Закон за Студентския град в София, нормативна уредба на статута на доброволеца;
• Създаване на работещ национален младежки съвет.
На ниво изпълнителна власт:
• Приемане на дългосрочна стратегия за държавната политика за младежта;
• Изготвяне и реализиране на 4-годишни планове на младежката политика (Национален план за действие). Изготвяне на негова основа на Годишни програми въз основа на които се изготвя Доклада за младежта, който се внася за обсъждане в Народното събрание;
• Създаване на самостоятелен държавен орган с ранг на министерство по проблемите на младежта и децата;
• Държавно (бюджетно) подпомагане на Националния младежки съвет и на младежките и студентските организации;
• Представителство на Националния младежки съвет в колегиумите на младежкото министерство, МОН, МТСП, МЗ, МО, МП, МК;
• Създаване на междуведомствена комисия по проблемите на младежта, ръководена от вицепремиер;
• Създаване на професия „младежки консултант“.
На регионално ниво
• Активна регионална младежка политика чрез децентрализирани ресурси, стимулиращи цени, данъци и такси за младежки услуги и дейности;
• Привеждане на законодателството в съответствие с ратифицираната Европейска харта за участието на младите хора в местния и регионалния живот;
• Създаване на регионални младежки съвети и активното им включване в работата на местните органи на властта;
• Изготвяне и приемане на общински Доклади за младежта.
Политика по доходите, социална политика
68 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Научно и информационно обслужване
• Създаване на Национален център за изследване на младежта към респективния държавен орган;
• Промени в методиката на НСИ за отчитане на младежките аспекти и проблеми;
• Изграждане на мрежа от младежки информационни центрове.
Интернет
• Пълна компютъризация на училищата и ВУЗ;
• Безплатен интернет в училищата и висшите учебни заведения;
• Електронно министерство на младежта (е-министерство);
• Създаване на младежки мега портал с чат, линкове и актуална информация, място за срещи на млади българи от цял свят.
Ресурсно обезпечаване
Новата политика за младежта ще бъде реализирана чрез:
• Преразпределение и увеличение на бюджетните средства за младежки дейности;
• Създаване на Национален фонд за младежки дейности чрез отчисления от тотото, лотарията, хазартния бизнес и дарения и съответно:
• Промяна в закона за хазарта с фиксиране на процентно отчисление за работа с младите хора;
• Промяна в закона за физическото възпитание и спорта с ясно фиксиране на процента от приходите от спортния тотализатор, които се насочват за младежки дейности;
• Признаване на отчисленията за младежки дейности (за фонда) като разходи на търговските дружества;
• Формиране на общински фондове за младежки дейности и промяна в закона за местните данъци и такси, която регламентира общинските съвети да заделят процент от тях за тези фондове.
• Промяна в закона за акцизите, която регламентира отчисляването на процент от акцизите за търговия със спиртни напитки и тютюневи изделия към фонда;
• „Реституиране“ на младежката база и изграждане на нови младежки центрове.
69
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
БЪЛГАРИЯ В ГЛОБАЛНИЯ СВЯТ – ГЕОПОЛИТИКА И ГЕОИКОНОМИКА
(приложение)
70 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
71
1. НОВИТЕ ГЕОПОЛИТИЧЕСКИ РЕАЛНОСТИ
По-нататъшното оформяне на глобалния свят с всичките му същностни характеристики ще бъде доминиращ геополитически процес в следващия период, определящ цялостната динамиката на международните отношения. Това е обективен процес, съпроводен с разчупване на статуквото, разместване на пластовете и съответно отваряне на нови линии на противостояние, процес, разкриващ бели петна в световното устройство, включително в международното право и международните институции. Същевременно глобализацията ще продължи да либерализира достъпа до информация, както и да облекчава мобилността на хора, стоки, капитали. Основните елементи на този процес, очертаващи неговите контури, са следните:
• Разширяване обхвата на глобализацонните процеси както в съдържателен, така и в териториален аспект, обхващайки действиетлно целия свят;
• Окончателното изкристализиране на новия международен ред след изчезването на двуполюсния модел, оформяне на ново съотношение на силите и нова международна конфигурация – наред със САЩ като дългосрочен доминиращ международен фактор, нова роля ще придобият Европейският съюз, Китай, Индия, Япония, Русия;
• Оформянето на нов тип взаимодействие между световните икономически и политически центрове;
• Появата на нови, недържавни глобални политически фактори – международният тероризъм, международното обществено мнение, както и развитието на цяла транснационална мрежа от влиятелни групи по интереси, базирани на новите информационни технологии и способни да въздействат решително върху световния политически и икономически дневен ред;
• Утвърждаването на новите съдържателни приоритети на международните отношения от ключово значение за съдбата на човечеството в средно и дългосрочен план – борбата срещу тероризма, устойчивото развитие, борбата с бедността, решаването на екологичните проблеми и т.н.;
• Реформиране и преструктуриране на международните институции и международноправни норми в съответствие с новите световни реалности;
• Генериране вследствие от глобализацията на тенденции към промени в съществуващото статукво, съпроводени с нови икономически, културни и политически конвулсии в света.
В окрупнен план могат да се формулират две възможни алтернативи на глобалното развитие:
Първата, това е глобалната държава, оформена от глобалния център и система от концентрични кръгове, очертаващи степента на отдалеченост на останалите субекти.
Втората е глобалното гражданско общество, утвърждаващо едно по-демократично и същевременно по-малко структурирано начало в международния живот.
Същевременно следва да се имат предвид поне две важни уговорки: първо, националните държави за дълго ще останат основен елемент на международните отношения и в глобалния свят; и второ, че тези два компонента винаги ще присъстват и ще си взаимодействат, като определящ ще бъде балансът между тях.
Като дългосрочен доминиращ елемент на международните отношения в следносрочна перспектива се очертава борбата с международния тероризъм. Има всички основания да се очаква той да продължи да се разраства доколкото глобалните фактори, способстващи за неговото развитие, ще остават влиятелни и ще набират мощ и в следващия период. Икономическата, политическа, информационна, включително и културна глобализация оставя твърде малки полета за алтернативна изява на държавно равнище. Затова международният тероризъм използва една ниша, която е незаета и практически не се поддава на контрол – тази на недържавното, на субстаталното ниво, на нивото на отделния индивид или на групата от индивиди. Борбата срещу международния
България в глобалния свят – геополитика и геоикономика
72 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 тероризъм като война с отделни държави крие рискове от изместване на линията на противостояние по посока на национално, религиозно и етнокултурно противопоставяне. Другият възможен риск е международните терористически групи да се сдобият с оръжия за масово унищожение и да се превърнат в заплаха за целия свят.
Борбата с международния тероризъм налага възпримането на нова, ефективна, международно подкрепена стратегия, включваща следните елементи:
• Нова международна правова рамка, която да даде допълнителна легитимност на тази борба;
• По-пълно и по-цялостно ангажиране на международните институции, на първо място ООН и неговия Съвет за сигурност, както и на НАТО и други международни институции;
• По-директно ангажиране на цялата международна общност, включително на ислямските и арабските страни в борбата срещу тероризма;
• Предприемане на стъпки към интегрирането /информационно, икономическо, социално, културно/ на всяка една страна в глобалното развитие с оглед преодоляване на бедността и възможностите тя да се превърне в допълнителен дестабилизиращ фактор на глобалния свят.
Участието на България в борбата с международния тероризъм означава по-нататъшно развитие на стратегическото партньорство със САЩ, координиране усилията в рамките на ЕС и по евроатлантическата ос за намиране на ефективни механизми за противопоставяне на тероризма, както и активно ангажиране и стриктно придържане към поетите при членството в НАТО ангажименти.
Глобалният свят налага и промяна в международните институции и международното право.
Следвоенната световна система трябва да се адаптира към новите реалности, включително да се преодолее опасността да се получи определен институционален и правен вакуум, който да дестабилизира международните отношения в случай, че тази реформа не бъде извършена своевременно. Запазвайки позициите си на носеща конструкция, ООН следва да предприеме стъпки в посока на съобразяване с новите реалности, в посока на по-голяма ефективност на своите действия при запазване на сегашната си демократичност. По отношение на НАТО основната задача на алианса ще бъде търсенето на нова роля и нова необходимост в периода след студената война, с нови функции както по отношение на международната сигурност, така и на заздравяване на евроатлантическата ос.
Глобалният свят предполага нов тип разбиране за международното право и то най-вече през призмата на замяната на основния правен субект – от националната държава към глобалния индивид, т.е. постепенната трансформация на муждународното право в глобално такова.
За България този период ще бъде доминиран от приемането на страната в ЕС с всички произтичащи от това ангажименти, задължения и права. В практически план това ще има като резултат две изключително важни изменения, налагащи преформулиране както на начина на осъществяване на външнополитическата дейност, така и на нейното съдържание:
• доброволен трансфер на част от националния суверенитет към наднационалните органи на Европейския съюз;
• трансформиране на голяма част от днешните външнополитически проблеми във вътрешнополитически задачи на страната в рамките на ЕС.
Това определя функционирането на българската външна политика в рамките на глобалния свят на две нива:
• Опосредствено, чрез общата външна политика и политиката на сигурност на Европейския съюз и в рамките на НАТО с всички произтичащи от това права и задължения, като по този въпрос в страната има утвърден национален консенсус;
• Директно, по линия на участието и дейността на страната в ООН и другите международни институции и механизми, както и чрез развитието на двустранното, регионалното и многостранното сътрудничество, при което страната тук тепърва ще утвърждава своя нов профил, особено в икономически план.
73
2. ГЕОСТРАТЕГИЯ И ГЕОИКОНОМИКА
Географското местоположение на България я прави страна с ключово значение както в икономически, така и в политически план в югоизточната част на Европа. Важните геостратегически позиции могат обаче могат да се изразят както в определени предимства, така и в блокиране на социално-икономическото развитие на страната.
Икономическите измерения на простраствените фактори са движението на капитали, включването на страната в европейските, регионалните и глобалните мрежи, обмена на стоки, услуги и работна сила в нашия регион, регионалните инфраструктурни инвестиции, въздействието на развитието на военните инфраструктури (чуждестранни бази) върху икономическия климат, както и възможната политическа нестабилност в Югоизточна Европа.
Движението на капитали има решаващо значение за развитието на даден регион. Самото движение от и към съответната пространствена зона се определя от два основни фактора – риска и рентабилността. Спада на напрежението в Югоизточна Европа и интегрирането на региона към ЕС детерминират притока на капитали към Балканите и България в частност. Позицията на България в ЕС и НАТО и превръщането є в устойчив генератор на политическа стабилност в Югоизточна Европа е от изключителна важност за запазване на притока на капитали към страната и е от решаващо значение за устойчивото икономическо развитие на страната.
Включването в регионалните и глобалните мрежи е свързано, но не е тъждествено на движението на капитали. Мрежите са преди всичко структурите на транснационалните компании и други устойчиви регионални структури като коопериране и вътрешноотраслова специализация, формирането на клъстери. В този смисъл България е едва в началото на включването в транснационалните мрежи. При това процесът у двустранен. Засега България е пасивен участник, разчитащ на включването в устойчивите международни икономически структури главно по линията на приватизацията и преките чуждестранни инвестиции. Опитът на другите страни, преминали през трансформацията от централизирана към пазарна икономика показва, че на определен етап страната следва да се ориентира към формиране на собствени компании от транснационален характер като естествена посока на развитие.
Движението на стоки и услуги по принцип е в същата посока, както и движението на капитали. Притокът на капитали способства за изпреварващо нарастване на вноса и интензифициране трансфера на технологии към Югоизточна Европа.
Движението на работна сила обаче е като правило в обратно направление. Причината е в това, че капиталът се стреми към зоните с ниска работна заплата, разчитайки на високи печалби, докато работната сила с движи към зоните с високи заплати.
Това движение на работна сила създава сериозни геостратегически проблеми.
На първо място, в съчетание с демографския срив, изнасянето на работната сила извън страната създава вакуум, който се запълва стихийно с вторична имиграция, създаваща потенциални социални напрежения. Макар България все още да не е сред най-привлекателните за имиграция страни, този проблем ще се засилва. За това ще способства и фактът, че България в най-скоро бъдеще ще стане външна граница на ЕС и неизбежно ще поема първа емиграционната вълна към ЕС.
На второ място, България обективно ще се нуждае във все по-голяма степен от внос на работна сила за преодоляване на демографския спад и заместване на емигриралите работници. Следователно, България се нуждае от имиграционна политика. Естествено е тази политика да насърчава притока на висококвалифицирана работна сила, при това от страни с близки културно-етнически характеристики и по възможност на граждани с българска националност, както от балканските страни, така и от пост-съветското пространство.
От изключително значение за насочването на транспортните потоци между различните икономически центрове през България е наличието на съвременна транспортна и
България в глобалния свят – геополитика и геоикономика
74 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 телекомуникационна инфраструктура. Изграждането на тази инфраструктура е една от най-важните задачи на правителствената икономическа политика. България има възможност да се превърне в транспортен коридор за енергоносители и други стоки и услуги както между Европа и Близкия Изток, така и между Североизточна Европа и Средиземноморието, между Северна и Югоизточна Европа, както и посредник в търговията и движението на капитали на Балканите.
Приемането на България и Румъния в НАТО постави началото на радикални промени в същностните характеристики на геостратегическата ситуация на Балканите. Регионът постепенно и необратимо започна да се структурира като интегрална, макар гранична и донякъде периферна, част от евроатлантическото цивилизационно и респективно геополитическо пространство.
В геоикономически аспект измеренията на тези трансформации намират израз в нарастването на пряката чуждестранна инвестиционна активност в България, както и на появата и на засилващото се присъствие у нас на големи транснационални компании във финансовата, търговската и частично – в промишлената сфери.
Това обективно ограничава периметъра на „сивата“ икономика, последователно руши посттоталитарни псевдопазарни механизми, облекчава ценово потребителя и въвежда различен от досегашния икономически и правов ред при продажбите, обслужването и производството.
С последното си разширение НАТО навлезе в балканския регион и осъществи липсващата сухоземна връзка между основния компактен блок от европейски натовски държави и Гърция и Турция.
Стабилизирайки посредством членството си в Северноатлантическия договор източната част на Балканите, България и Румъния, като нови страни-членки на НАТО, заедно с по-старите страни от Пакта в региона, издигат геостратегическа преграда пред разпространението на нестабилността идеща през последното десетилетие и половина от посока на Западните Балкани и предотвратяват „пресрещането“ на въпросната нестабилност с нестабилността навлизаща на Балканите по векторите от изток, югоизток и североизток.
В очертания геополитически контекст ролята, която може да изпълни нашата страна и отговорностите, които следва да поеме предвид актуалните си съюзнически задължения са големи и с тенденция към нарастване. Чрез членството си в НАТО и в в Европейския съюз България е в състояние в много по-голяма степен да отстоява националните си интереси във всеки техен аспект: геополитически, геоикономически, военно-политически, военно-икономически, етно-политически и т.н. Тази възможност обаче е свързана и с изискването за доказване на принос.
Геостратегическата роля на България в Алианса би могла да се раздели условно на две: конструктивна и превантивна.
Конструктивното направление предполага осигуряването на безрисково функциониране на фундаментални европейски и евроатлантически инфраструктури: пътища, ж.п. и въздушни връзки, нефто- и газопроводи, телекомуникации, електропроводи и пр. Изграждането и поддържането на транзитните инфраструктури през страната ни е въпрос не само от национален, но преди всичко от съюзнически евроатлантически и общоевропейски геостратегически интерес. То е свързано с приоритетните и най-актуални за страната инфраструктурни проекти, които политически следва да се представят и инвестиционно да се отстояват като значими от геостратегическа общоевропейска и от атлантическа гледна точка.
Срочното изграждане на европейските транспортни коридори и завършването на българския автомагистрален пръстен, заедно със съответни входно-изходни пунктове в посока Румъния /с изграждането и на втори мост над Дунав/, Сърбия, Македония /включително свързване на железопътния транспорт на двете страни/ и Гърция /чрез откриване на новите КПП/ би осигурило необходимата геостратегическа транспортна обезпеченост и впоследствие – относително равномерното разсейване на съответния трафик по цялата територия на България.
Военностратегическата и геоикономическата гарантираност на българската територия посредством НАТО и ЕС диктува последователни стъпки към по-нататъшно разширяване на
75
Софийската аерогара /както и на други граждански и военни летища/ с оглед поемането на по-сериозни функции като терминален, разпределителен и транзитен център за хора и товари на Балканите и в Югоизточна Европа.
Нефтопроводите, преминаващи през българска територия имат своята перспектива и бъдеща икономическа ефективност, определена от струпването в Босфора на танкерен транзит и все по-настоятелното изискване за „байпасно“ решение. Изграждането на трасетата Бургас – Вльора и Бургас – Александруполис биха допринесли за укрепване на цялостната геополитическа стабилност на региона
Що се отнася до строителството на газопроводи, то основният геоикономически и геостратегически проблем, който България следва да разреши в близко бъдеще, е преодоляването на едностранната зависимост от руски доставки и свързаните с това проблеми в ценообразуването, последователно влошили за последното десетилетие конкурентните позиции на цели отрасли на нашата промишленост и довели до затварянето на редица заводи.
Превантивното измерение на новата геополитическа функция, която страната ни следва да поеме, означава на първо място предотвратяването на възникването у нас на т.нар. „паралелни общества“, разделени по религия, манталитет и главното – разделение в плоскостта на привързаност или отрицание на демократичните ценности, като ново социално явление в Европа.
Превантивната геополитическа функция предполага комплекс от мерки и действия от страна на България с цел пресичането на трафика от наркотици, на контрабандата, преустановяването на незаконния трафик на хора, както и на функционирането на международни престъпни групировки. Въпросният кръг от задачи и проблеми притежава и чисто европейски измерения, във връзка с превръщането от началото на 2007-а година на България във външна граница на Европейския съюз.
От геостратегическа гледна точка българският етнически модел поставя цивилизовани бариери пред разпространението на духовния генератор на глобалния тероризъм – ислямския фундаментализъм. Осигурявайки гражданските и човешките права, включително колективните такива, на всички свои граждани, България има моралното право да изисква подобно третиране на българите, самоопределящи се като такива, зад граница.
Свободата на движение на хората, услугите стоките и капиталите са базови европейски ценности, без които няма европейска интеграция. Първостепенно задължение на България като член на НАТО и бъдещ член на ЕС, е да способства за пълното прилагане на евроатлантическите демократични принципи в Югоизточна Европа. България следва естествено да играе водеща роля в това отношение, поради по-доброто познаване на региона.
Като първостепенен рисков за България фактор, имащ своите политически и икономически импликации и будещ опасения за състоятелното геостратегическо присъствие на страната ни в бъдеще следва да се разглежда преди всичко демографската криза – намаляване на раждаемостта, застаряване на населението, висока степен на емиграция, особено сред трудово-активната и по-високо образованата част от населението.
Новата геостратегическа роля на България на Балканите, предпоставена от членството в НАТО и в Евросъюза, не предполага безпроблемност и безконфликтност и по отношение реализирането на националните ни интереси. Но членството на България във въпросните две организации прави българската позиция по-силна отколкото тя бе преди членството.
България в глобалния свят – геополитика и геоикономика
76 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
77
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ОСНОВНИ МАКРОИКОНОМИЧЕСКИ ТЕНДЕНЦИИ НА БЪЛГАРСКАТА ИКОНОМИКА ПРЕЗ 2004 И ПЕРСПЕКТИВИ ДО 2007
(приложение)
78 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
79
1. ОБЩИ ИКОНОМИЧЕСКИ ТЕНДЕНЦИИ
Както се вижда от Графика No1, през последните 2–3 години (периода 2002–2004 г.), България се намира условно в период на подем – нарастването на БВП изпреварва увеличаването на стоковите запаси.
Графика No1
Източник: БНБ; АИАП
2004 година, в частност, е относително успешна за българската икономика като темпове на растеж. Преобладаващите оценки за нарастването на БВП са за около 5,3%, макар някои неофициални данни да посочват 5,9. Все пак трябва да се отбележи, че по-високи темпове бяха отчетени през първите тримесечия на 2004 г., след което се очертава спад.
Растежът на БВП в долари, поради обезценяването на американската валута, е особено впечатляващ (вж. Графика No2).
Основните фактори за нарастването на БВП са външното търсене и инвестициите. Износът нарасна с 16%, докато брутното натрупване на основен капитал се увеличи с 12%, в сравнение с 2003 г. Същевременно крайното потребление се разшири с едва 3,7 %. Реалните доходи обаче на практика стагнират, независимо от увеличаването на производството и подобряването на производителността на труда.
И през 2004 г. динамиката на безработицата следва общия тренд надолу, характерен за периода след 2001 г. В частност делът на търсещите работа в трудоспособното населние спадна от 13,7% в началото на 2004 г. до 12% в края на годината.
Най-много работни места бяха създадени в обработваща промишленост (заетите се увеличиха с 3,8% в сравнение с 2003 г.), следвано от сектора на услугите (3,7% нарастване). От своя страна, заетостта в селското стопанство се сви с 1,5%.
Основни макроикономически тенденции на българската икономика …
80 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Графика No2
Източник: БНБ; AИАП
Коефициентът на икономическа заетост на населението достигна 50,8%, най-високото равнище след 1998 г.. Броят на заетите надхвърли 3 397 хиляди, отбелязвайки 1,1% растеж.
Графика No3
Източник: БНБ; AИАП
81
Графика No4
Източник: БНБ; АИАП
През 2004 г. темпът на инфлация се забави, в сравнение с 2003, независимо от значителното нарастване на паричното предлагане и повишаването на администрираните цени. Обяснението е в значителното обезценяване на долара, в който е деноминирана значителна част от вноса.
Фискалният сектор продължи да генерира излишъци, в противоречие с първоначалните бюджетни прогнози. Съотношението държавен дълг БВП се съкрати и България вече отговаря на Маастрихтските критерии в нова отношение.
Единственият макроикономически параметър, който буди безпокойство е високият дефицит по текущата сметка. Последният беше повод за дискусии между правителството и МВФ. Независимо от
Основни макроикономически тенденции на българската икономика …
82 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 това, значителният приток на външни капитали позволи финансирането на дефицита без привличането на допълнителни средства от международните финансови институции.
България продължи да регистрира подобряващ се инвестиционен рейтинг. Причината за нова е не само икономическият растеж и запазващата се макроикономическа стабилност, но и затварянето на преговорния процес с Европейския Съюз. Последните събития укрепиха доверието на капиталовите пазари в стабилността на дългосрочните перспективи за икономическото развитие на страната.
2. ПРОИЗВОДСТВО И ЦЕНИ
Като цяло, независимо от относително високия темп на икономически растеж, ефективният БВП е по-нисък от потенциалния, като разликата е от порядъка на 4–5% от БВП.
Услугите продължават да бъдат най-важния и динамичен сектор. Най-високите темпове на нарастване се наблюдават в областта на финансите (17%), търговията (12%) и телекомуникациите (12%). Туристическият сектор отбеляза рекордни равнища на приходи, почиващи и печалби.
През 2004 г. и обработващата промишленост показа признаци на подем. Добавената стойност в този отрасъл се увеличи с 6,3% за една година. В съответствие с предварителните оценки, продажбите на обработващата промишленост са се увеличили с 20%, като само износът е нараснал с около 39%.
По данни, включващи третото тримесечие на 2004 г., подотраслите, отбелязващи най-високи темпове на растеж са производството на черни и цветни метали (28%), машиностроене и стоки за дълготрайна употреба (24%), други обработени изделия (27%), хранително-вкусова промишленост (11,6%) и други обработени метални изделия (43,1%).
Промишлените сектори, намиращи се състояние на спад са електропроизводство и газоразпределение (-9,8%), химическа промишленост (-5,8%), печатарска и издателска промишленост (-8%), телекомуникационно оборудване (-14%) и кожени изделия (-3%).
Растежът в сектора на черната и цветната металургия е свързан главно с външното търсене. Растежът в другите подотрасли на обработващата промишленост от своя страна е резултат от нарасналите преки чуждестранни инвестиции и разширеното вътрешно търсене.
Свиването на производството и търсенето на енергия отразява затварянето на някои ядрени енергийни мощности, вследствие изпълнението на договореностите с ЕС, както и рязкото увеличаване на цената на нефта на международните пазари.
Високите енергийно цени са и главната обясняваща променлива за спада в производството в химическата промишленост, която се отличава с високата си енергоемкост. Причините за спада в другите сектори (печатарство, издателска дейност и кожарска промишленост) са свитото вътрешно търсене и силната външна конкуренция.
След спада от 2003 г., през 2004 г. селското стопанство отбеляза растеж, който се оценява на около 5,3% на годишна база. Основната причина за това положително развитие е по-добрата реколта. Относително доброто усвояване на ресурсите по програма САПАРД също има своето положително отражение.
Независимо от като цяло по-ниската инфлация, някои цени отбелязват ускорено нарастване. В частност, производствените цени отбелязват увеличение от около 8%, в сравнение с 2003 г. Тази тенденция отразява нарастването на енергийните цени.
3. ПАРИЧЕН И ФИСКАЛЕН СЕКТОР
Монетарният и фискалният сектори отбелязват като цяло позитивно развитие, но са обект на противоположни интерпретации.
83
Всички измерители на фискалната позиция – касовия, вътрешния и първичния баланс, са положителни. Фискалният излишък е по-висок от регистрирания през 2003 г. и противоречи на първоначалните правителствени прогнози, които предвиждаха дефицит за 2004 г. Касовият излишък е над милиард и половина лева.
Главната причина за нарастването на излишъка е увеличаването на бюджетните приходи с над 12%, докато разходите се увеличиха с едва 8,5%. Очаква се излишъкът да достигне 3,88% от БВП за фискалната 2004 г.
В съответствие с интерпретацията на правителството, излишъкът отразява нарасналата събираемост на държавните приходи и ускоряването на икономическия растеж (макар че тези обстоятелства би трябвало да бъдат отчетени в официалната прогноза). Правителството предвижда да изразходва излишъка за допълнителни социални и инфраструктурни разходи.
В опозиционната интерпретация, непланираният излишък е част от скритата фискална стратегия на правителството. Този излишък дава на правителството възможност за допълнителни разходи през 2005 г., годината на парламентарните избори, при това без надлежен парламентарен контрол.
От своя страна, в контекста на традиционните си виждания за ролята на фиска, МВФ приветства излишъка като средство за борба с дефицита по текущата сметка, но настоява ресурсите да се използват за погасяване на държавния дълг. Именно този вариант за използване на средствата от фискалния излишък вероятно ще преобладава на практика.
Развитието на монетарния сектор също е обект на противоречиви интерпретации и изводи. Фокусът на дискусията е драматичното нарастване на вътрешния кредит и неговото отражение върху влошаването на дефицита на текущата сметка.
Този въпрос не е тривиален, заслужава специално внимание. Тъй като търговските банки са финансови посредници, те не влияят директно върху текущата сметка, освен ако тяхната собствена външна позиция не се изменя1. Външната позиция на банковия сектор е отразена в т. нар. нетни чуждестранни активи на търговските банки.
Както лесно може да се види от Графика No5, делът на нетните чуждестранни активи в балансовото число на търговските банки намалява от около 14% в началото на 2004 г. до почти 1% в края на същата година.
Това впечатляващо преструктуриране на баланса на търговския банков сектор, отразяващо значително по-бързото нарастване на чуждестранните пасиви (главно депозитите на не-резиденти в българските банки), в сравнение със значително по-слабото увеличение на чуждестранните активи, е финансовата основа за нарастването на вътрешния кредит за частния сектор. Последният се разшири през 2004 г. с около 50%.
Няколко са крайните причини за тези динамични промени в обема и структурата на активните операции на търговския банков сектор.
Първата причина се свежда до нарасналото търсене на заемни средства от страна на фирмения сектор и домакинствата.
Втората причина е повишеното доверие на банковия сектор в икономиката след успешното приключване на предприсъединителните преговори с ЕС.
Трето, трябва да се отчита необходимостта от преструктуриране на банковите портфейли с оглед по-високата рентабилност на вътрешните операции, в сравнение с инвестициите извън страната.
И най-сетне, четвъртата причина е значителното нарастване на вътрешната депозитна база.
Вземайки предвид намаляването на нетните чуждестранни активи, можем да заключим, че търговският банков сектор без съмнение е способствал за нарастване на дефицита по текущата сметка.
1 Освен посредством външната позиция, банковият сектор, от чисто теоретична гледна точка, би могъл да въздейства върху текущата смекта чрез увеличаване на потреблението за сметка на спестяванията и инвестициите. Това може да стане, ако дългосрочен депозитен ресурс се използва за краткосрочно потребителско кредитиране. По принцип обаче банките извършват обратната трансформация – предоставят дългосрочни кредити за сметка на краткосрочен ресурс.
Основни макроикономически тенденции на българската икономика …
84 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Приносът на банковия сектор обаче е временен, той отразява преструктурирането на портфейла на търговските банки. Следователно, не може да става въпрос за дългосрочна взаимодопълняемост между нарастването на банковия кредит и търговския дефицит.
Графика No5
Нетните чуждестранни активи и други показатели като дял от активите на търговските банки
Източник: БНБ; АИАП
Нещо повече, до голяма степен фискалната и монетарната политика способстват за влошаването на текущата сметка и забавяне на растежа, макар и по един не конвенционален начин.
В частност, както можем непосредствено да видим и от Графика No5, съществува твърде силна отрицателна корелация между резервите на търговските банки в БНБ и нетните чуждестранни активи. Намаляването на резервите в началото на 2004 способства за повишаване на нетните чуждестранни активи (а следователно и за подобряване на текущата сметка), докато затягането на резервната политика в края на разглеждания период съвпада с намаляването на намаляването на нетните чуждестранни активи (влошаване на външния дефицит).
Причината до голяма степен е елементарна. Големите български търговски банки са тясно свързани със съответните чуждестранни транснационални банки, притежаващи контролните им пакети от акции.
При изземване на ликвидността от страна на БНБ (повишаване на задължителните резерви), българските банки лесно получават ресурс отвън, чрез своите банки-майки под формата на чуждестранни депозити.
В последна сметка вътрешните спестявания са блокирани като резерви в БНБ, и се заместват с чужди спестявания, което води до нарастване на търговския дефицит, в съответствие с основното макроикономическо тъждество.
85
Описаният механизъм не е нищо друго, освен илюстрация на теоремата на Мундел-Флеминг за неефективността на паричната политика в условията на фиксиран курс и свободно движение на капитали2.
Фискалната политика също има своя принос. Изтеглянето на държавата от вътрешния капиталов пазар (реализиране на фискален излишък, намаляването на дела на ДЦК в структурата на активите на ТБ) действа в посока на понижаване на основния лихвен процент, ограничаване на спестяванията и влошаване на текущата сметка.
Самият фискален излишък, реализирането на който би следвало да ограничи вътрешното търсене, води или до намаляване на чистия държавен дълг или до по-високи разходи в перспектива. И в двата случая, без допълнителни мерки на икономическата политика, излишъкът е по-скоро неутрален по отношение на текущата сметка (намаляването на нетния държавен дълг се компенсира с нарастване на частния, което наблюдаваме в момента, а допълнителните разходи увеличават търсенето).
Графика No6
Някои активи и пасиви като дял в балансовото число на ТБ
Източник: БНБ;АИАП
Както се вижда от Графика No6 основните съотношение в структурите на балансите на търговския банков сектор, са относително стабилни, независимо от динамичните промени в номиналните обеми на отделните показатели. Това показва, че трудно може да се говори за някакво извънредно нарастване на кредитния и другите финансови рискове на търговския банков сектор.
През 2004 г. лихвените проценти на вътрешния паричен и депозитен пазар бяха относително стабилни. Лихвите по левовите депозити варираха около 3%. От своя страна, лихвените проценти по дългосрочните кредити се колебаеха около 12%. По такъв начин, банковият сектор можеше да разчита на значителен спред, от порядъка на 9–10%, гарантиращ висока рентабилност на операциите и собствения капитал.
2 Неефективността на мерките на БНБ не е неочаквана и по други причини. В трудовете на Стив Ханке, „бащата“ на българския паричен съвет се отбелязва, че механизмът на саморегулиране е в противоречие както с прилагането на политика на минимални задължителни резерви, провеждана от централната банка, така и с наличието на филиали на транснационални банки в страните с парични съвети.
Основни макроикономически тенденции на българската икономика …
86 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Технически, монетарната политика на централната банка мина през различни периоди. В началото на годината БНБ облекчи резервната политика, стимулирайки паричното предлагане и растежа. По-късно, под пресата на МВФ, Централната банка внесе две съществени изменения в паричната политика, с определени последици за икономиката като цяло.
Първото изменение, въведено то първи юли 2004 г., се изрази в прилагането на 4% задължителни резерви върху дългосрочните депозити (преди това тези депозити бяха освободени от резервни изисквания, поради ниския риск от внезапно изтегляне на последните).
Второто изменение се състои в увеличаването на дела, подлежащ на задължителни резервни изисквания на парите в АТМ-автоматите от 50 на 100%. Операциите с АТМ са най-бързо развиващите се операции на търговските банки, свързани с въвеждането на електронни форми на разплащане и кредитиране. И двете мерки доведоха да намаляване на паричния мултипликатор и забавяне растежа на паричната маса и вътрешния кредит.
Вторият основен компонент на финансовия сектор, капиталовите пазари, също маркира развитие, типично за период на подем през 2004 г. Както може да се види от Графика No7, индексът на Софийска фондова борса, SOFIX, маркира преобладаващо възходящо движение практически през цялата година.
Като цяло индексът нарасна с 39,8% през 2004 г. Компаниите с най-бързо нарастващи котировки бяха Неохим (230%), Златни Пясъци АД (140%), Лукоил-Нефтохим (110%), Биовет (88%), Aлбенa (80%), CCB Банк (74%), Благоевград БT (36%) и други.
Hезависимо от това, най-бързо нараснаха цените на т.нар. компенсаторни записи (с 318%), емитирани от правителството за компенсиране на имуществото, национализирано след Втората световна война. Тези инструменти се използват като платежно средство при определени приватизационни операции.
Повишаването на котировките на тези инструменти над 100% в края на 2004 г. при приватизацията на остатъчния дял от БТК обаче създава впечатление за непрозрачност на процедурите както на фондовия пазар, така и в процеса на приватизация.
От своя страна, котировките на българския държавен дълг на международните финансови пазари минаха през два периода. През първата половина на 2004 г. спредът между доходността на българските книжа и средната доходност на възникващите пазари нарасна, отразявайки неяснотата относно перспективите пред българската икономика. През втората половина на 2004 г. обаче операциите по обратното изкупуване ва Брейди книжата, извършено от правителството, както и завършването на преговорите с ЕС, способстваха за понижаване на спреда.
Графика No7
Източник: Българска фондова борса – София
87
4. ВЪНШЕН СЕКТОР
Външните фактори детерминират до голяма степен развитието на българската икономика.
Независимо от паричния съвет и фиксирания курс между лева и еврото, тенденциите на международните валутни пазари имат силно въздействие върху българската икономика.
В частност, наблюдава се силна корелация между валутния курс лев-долар, от една страна и равнището на безработица, от друга. По-голямата част от спада на безработицата в България през 2003 и 2004 г. може статистически да се свърже с обезценяването на американската валута.
Тази зависимост би могла да се обясни с факта, че българската икономика е все още силно енерго и материалоемка. Тъй като по-голямата част от енергията и суровините се внася и заплаща в долари, докато износът е насочен основно към ЕС и се заплаща в евро по фиксиран курс, то всяка обезценка на долара означава подобряване на условията на търговия (terms of trade), изразени в лева.
Световната икономика влияе върху България и директно посредством външното търсене и капиталовите потоци. През първите девет месеца на 2004 г. износът нарасна с 16%, докато вносът се увеличи с 18 на сто. Търговският дефицит достигна 1 милиард и 760 милиона евро или около два милиарда долара. Очаква се окончателните цифри за цялата 2004 г. да нараснат.
Износът на петролни продукти отбеляза най-висок растеж – 27,8%, следван от металите – 21,6%, машини и оборудване – 13, 1%, потребителските стоки – 7,9% и други.
Една от причините за бързото нарастване на вноса е рязкото поскъпване на нефта. Средно, цените на вносния петрол нараснаха с около 30%. Същевременно обаче, цената на вносния газ спадна с 6,9%, при което разходите за внос на енергия се увеличиха с едва около 8%. Вносът на метали и машини и оборудване също нарасна значително. Други вносни пера, които допринесоха за увеличаването на вноса и нарастването на търговския дефицит са лекарствата и потребителските стоки.
Търговията с услуги се разви по-благоприятно за България през 2004 г. В съответствие с оценките на БНБ, базиращи се на данни за първите 10 месеца на 2004 г., дефицитът по текущата сметка ще възлезе на около 4% от БВП. Само търговският дефицит обаче възлиза на около 10% от БВП. При това положение, положителното салдо при търговията с услуги е равно на % от БВП.
Именно положителните тенденции в областта на „невидимата“ търговия обясняват относително по-ниската тежест на дефицита по текущата сметка през 2004, в сравнение с 2003 г.
Основният принос за това има туризма. Положителното салдо в областта на туристическите услуги се увеличи с почти 23%, достигайки 922 млн. евро за първите девет месеца на 2004 г. Броят на гостите, посетили България нарасна с 14,3%, като преобладават туристи от Западна Европа.
Разделът „доход“ от текущата сметка също маркира положителни тенденции, отразяващи по-малките трансфери на дивиденти от България към останалия свят. Този раздел обаче продължава да бъде силно негативен.
През 2004 се забелязва продължаване на тенденцията на нарастване на положителното салдо по раздел „текущи преводи“ на текущата сметка. По-голямата част от тези преводи представляват плащания от български граждани, работещи в чужбина, към техни близки в България. Тези плащания възлизат на около 600 млн. евро само за първите 9 месеца на 2004 г.
Финансовата сметка на България за 2004 също е положителна.
Независимо от изплащането на Брейди облигации на сума 553,3 млн. евро, финансовата сметка маркира актив от 1 млрд. и 226 млн. евро през 2004 г. Този актив превишава както дефицита по текущата сметка, така и нетния приток на капитали през 2003 г.
Този резултат има две последствия. Първо, нарастване на валутните резерви на БНБ и (в съответствие с правилата на паричния съвет), увеличаване на паричната маса в обръщение.
Главният източник за формирането на актива по финансовата сметка са външното кредитиране, предоставено на българския не-финансов сектор (една трета от последното е в рамките на транснационалните корпорации, работещи в България), както и нарастването на депозитите на не-
Основни макроикономически тенденции на българската икономика …
88 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 резиденти в български банки (последните също са главно депозити на банките-майки в дъщерните филиали в България).
С други думи, налице е засилване на позициите на транснационалния капитал в България, изразяващо се в допълнително положително салдо на финансовата сметка. Това салдо има за своето огледално отражение един допълнителен дефицит по текущата сметка.
Тези „транснационални“ потоци по същество не създават „национални“ активи и пасиви (задължения) и не бива да се третират като нарастване на националния (държавен или частен) дълг.
Операциите, свързани с транснационалните компании доведоха и до промени в отчитането на международните капиталови потоци. В частност, от септември 2004 г. е въведен нов раздел на финансовата сметка – „Сливания и поглъщания“. Причината е в необходимостта да бъде отчетена специфичната операция по изкупуването на капитала на българския мобилен оператор „Мобилтел“.
За целта беше създадена специална българска компания, която изкупи акциите на чуждестранната компания, притежаваща преди това контролния пакет на Мобилтел. Включването на тази операция може сериозно да влоши финансовата сметка, тай като последната представлява „изтичане“ на капитал.
Ако игнорираме тази операция, чистите преки чуждестранни инвестиции в България за първите 9 месеца възлизат на повече от един милиард евро. Други 690 млн. евро се очакват като плащания за приватизираните електроразпределителни дружества. Като цяло се очаква преките частни инвестиции да достигнат около два милиарда евро за 2004 г.
В резултат на всички тези процеси, валутните резерви на БНБ нараснаха за периода 31.12.2003/31.12.2004 г. от 10 милиарда и 382 милиона лева до 13 милиарда и 241 милиона лева, или с около 1,6 милиарда евро.
5. ПЕРСПЕКТИВИ ЗА 2005 И СЛЕД ТОВА
България е малка, отворена икономика, следователно нейното икономически развитие е силно повли-яно от международната конюнктура и международната конкурентноспособност на нейната икономика.
Външните фактори, които се очаква да въздействат върху макроикономическата динамика са валутният курс евро/долар, лихвените проценти на международните пазари, икономическата конюнктура в основните търговски партньори на България (ЕС, Русия, Турция, САЩ, Китай), цените на основните енергоносители и суровини, индексите на международните фондови пазари и др.
През 2005 и в близките две-три години се очаква известно ускоряване на темповете на растеж в ЕС и еврозоната в частност. Нарастването обаче е относително скромно (очаква се БВП в ЕС да нарасне с 2,4% през 2005 г.), поради което този фактор ще има ограничено положително въздействие върху темповете на растеж у нас през следващата година.
Може да се очаква известно повишаване на лихвените проценти на международните пазари през следващата година, в резултат на политиката, провеждана от Борда на ФРС. Този тренд ще има отрицателно въздействие върху българската икономика по линията на оскъпяването на външния държавен и частен дълг.
Курсът на долара към еврото е тясно корелиран с лихвената политика на ФРС. Можем да приемем, че към края на 2004 доларът е достигнал най-ниската точка на своите котировки, след което е логично да очакваме поскъпване на американската валута. Скъпият долар обаче е неблагоприятен от гледна точка на конкурентните позиции на силно енерго- и материалоемките отрасли на българската икономика.
Този неблагоприятен ефект обаче ще се смекчи частично поради очакваното спадане на цената на нефта на международните пазари, в сравнение с 2004 г.
Запазването на сегашната висока конюнктура на международните пазари на черни и цветни метали ще способства едновременно за увеличаване на износа и вноса. Положението на тези пазари ще зависи главно от запазването на високите темпове на растеж в Китай.
89
Икономиката на Китай ще въздейства и по друга линия. През 2005 г. ще отпаднат някои ограничения върху търговията с текстил, конфекция и химически влакна, което ще засили позициите на китайските и другите азиатски производители на международните пазари. България обаче до голяма степен вече е абсорбирала този шок, поради което външната конкуренция ще окажи относително ограничено въздействие върху икономиката.
През 2005 г. ролята на вътрешните фактори ще бъде значителна.
На първо място, за разлика от 2004 г., се очаква относително по-бързо увеличаване на доходите и потреблението. Това стана възможно благодарение на предприетото от правителството повишаване на минималната работна заплата.
От друга страна обаче, монетарната политика на БНБ, ако бъде запазена в сегашния си вид, ще способства за относително забавяне нарастването на паричната маса, вътрешния кредит и търсенето. Увеличаването на лихвите на международните пазари ще способства за смекчаване на тенденцията към намаляване на нетните чуждестранни активи на търговските банки.
Фискалната политика също ще оказва въздействие върху икономическата конюнктура в страната. Тъй като, под влиянието на МВФ правителството най-вероятно ще използва фискалния излишък от 2004 г. за погасяване на външния дълг, а не за допълнителни разходи, значимо допълнително стимулиране по тази линия не може да се очаква.
Освен това, политиката на генериране на бюджетни излишъци вероятно ще продължи. Следователно, позицията на фискалния сектор ще способства по-скоро за ограничаване, отколкото за насърчаване на вътрешното търсене.
Включените в бюджета за 2005 г данъчни облекчения (намаляване на корпоративното данъчно облагане от 19,5 дo 15%; намаляване на максималната ставка по ДОД от 29 to 24%; премахване на данък наследство и други облекчения) ще има вероятно само маргинално положително въздействие.
Трябва да се отчете също, че положителното въздействие на очакваното сключване на договор за присъединяване към ЕС ще продължи да оказва въздействие, създавайки благоприятни предпоставки за нарастване на преките чуждестранни инвестиции.
Ако обобщим наличната информация за 2005 г., можем да очакваме известно забавяне на темповете на растеж и евентуално подобряване на текущата сметка през настоящата година, в сравнение с 2004.
В частност, прогнозите на АИАП, предвиждащи нарастване на БВП с 5% (при 5,3–5,9% през 2004 г.), увеличаване на потреблението с 4% (при 3,7% за 2004), на инвестициите с 9% (12% през 2004 г.), на износа с 11,6% (16% през 2004) и на вноса с 10,6% (при 18% през 2004), изглеждат реалистични.
Нереалистично изглеждат обаче прогнозите за 2005 г. в областта на безработицата (спад от 12 на 10,9%). В това отношение може да се очаква само минимален спад.
Перспективите след 2005 г. ще зависят от три основни фактора. Първо, конюнктурата на международните капиталови и валутни пазари. Второ, икономическата политика, следвана от бъдещото правителство след парламентарните избори през настоящата година. Трето, отношенията с ЕС, еволюцията на политиката на общността в областта на структурните фондове и другите аспекти на икономическата политика в ЕС.
Като цяло състоянието на международните капиталови пазари ще бъде относително по-малко благоприятно за България, в сравнение с периода 2001–2004 г.
При тази относително по-неблагоприятна външна среда, поддържането на темпове на растеж около и над дългосрочния равновесен темп, т.е. достигането на темп на нарастване на БВП от порядъка на 5,5–6,5%, няма да бъде възможно при придържане към прилаганата до сега фискална стратегия.
Единствено едно по-пълно използване на възможностите на Маастрихтските конвергентни критерии и възприемането на дългосрочен поглед върху фискалното равновесие, могат да гарантират динамиката, необходима за успешно интегриране на България в ЕС.
Основни макроикономически тенденции на българската икономика …
90 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Присъединяването към ЕС ще изисква, от своя страна, едно по-голямо усилие в областта на разходите и усвояването на средствата от предприсъединетелните фондове на ЕС.
България следва да подготви разчети за своя принос към колективния бюджет, както и разчети за някои съкращения на данъчни постъпления (например, вносът от ЕС няма да се облага с ДДС, а този внос е над 50% от общия обем на вноса, като облагането на вноса е един от най-важните източници на фискалния излишък).
Наличието на разходи, чието нарастване не може да бъде ограничено и приходи, които неизбежно ще спаднат, силно намалява възможностите за следване на фискалния модел от 2001–2004 г.
Решението е единствено в последователното прилагане на принципите на устойчивото финансиране на бюджета, в съответствие с пакта за стабилност и растеж на ЕС.
През последните две-три години нарасна значението и на монетарната политика, фактически провеждана от БНБ, независимо от противоречието с ортодоксалните предписания на теорията на паричните съвети.
Тук са възможни две решения.
Първото е БНБ да сведе до минимум минималните задължителни резерви и да не използва този инструмент за провеждане на парична политика (либерален вариант).
Второто решение предполага провеждане на политика, съвместно с правителството, при формулиране на прозрачни правила и ясни цели и инструменти.
При конкретните икономически, политически и управленски дадености в България, първият вариант е за предпочитане.
91
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ФИНАНСОВА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И МЕСТНИ ФИНАНСИ: СЪСТОЯНИЕ И НАСОКИ ЗА РАЗВИТИЕ
(приложение)
92 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
93
1. ФИНАНСОВА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ – ОСНОВНИ КОЛИЧЕСТВЕНИ ПАРАМЕТРИ
Децентрализацията обикновено се дефинира като процес, при който държавата прехвърля на местната власт права и отговорности за изпълнение на определени функции, свързани с предлагането на публичните стоки и услуги, чието потребление е пространствено ограничено на територията под местна юрисдикция. Обхватът на предоставените компетенции определя равнището на децентрализация, което разглеждано от позициите на общините, изпълва със съдържание понятието местно самоуправление.
Политиката на фискална децентрализация придоби съществено значение за съвременните държави в началото на 90-те години на миналия век. Смята се, че децентрализацията в публичния сектор на икономиката има за резултат значителни ползи, водещи до повишаване на ефективността при предоставяне на публичните стоки и услуги и по-пълното удовлетворяване на предпочитанията и нуждите на местното население. Реализирането на посочените позитиви обаче, е свързано с изпълнението на редица предварителни изисквания, като фундаментална предпоставка е съответствието между отговорности и ресурси на местната власт.
Въпреки че фискалната област в местното самоуправление е тясно специализирана във всяка страна, в зависимост от нейното историческо развитие, държавно устройство и административно деление, националните особености, нужди и законова рамка, с оглед предстоящата интеграция на България към единното европейско пространство е целесъобразно да се направи опит за анализ и сравнение на финансовите параметри на взаимоотношенията централна – местна власт, с цел рационално използване на европейския опит за нуждите на финансовата децентрализация у нас. Същевременно е важно да се отчете обстоятелството, че не съществува унифициран „модел“ на фискалните взаимоотношения между отделните равнища на управление, поради което е невъзможно формулирането и прилагането на еднозначно правило за „благоприятна“ степен на финансова децентрализация.
Равнището на фискална децентрализация в държавите, ратифицирали ЕХМС3 се проследява в специални доклади на Съвета на Европа и ОИСР, които представят данни за разпределението на ресурсите в публичния сектор. Като основни количествени параметри, характеризиращи финансовата децентрализация обикновено се посочват коефициента на централизация и свързаните с него показатели: дял на общинските бюджети в КДБ на страната и в БВП. Тези показатели измерват както разпределението на функциите по предлагането на публичните блага, така и на свързаните с тях финансови потоци, като разкриват пропорцията, в която ресурсите на публичния сектор се поделят между централната и местна власт.
Коефициентът на централизация за България възлиза на над 80% от бюджетните ресурси на публичния сектор. Понастоящем делът на общинските разходи в консолидираните разходи се движи в границите 13–14%, а посредством общинските бюджети се преразпределя не повече от 5–6% от БВП. Посочените данни разкриват ниската степен на финансова децентрализация в България, на фона на средни за Европа равнища на тези показатели съответно 25–26% относителен дял на местните бюджети в консолидирания бюджет и преразпределение на над 14% от БВП посредством бюджетите на местното самоуправление.4
Въпреки че стартът на реформата към фискална децентрализация през 2002 г.5 наложи значителни промени в цялостната рамка на финансовите взаимоотношения между централната и местна власт в България, устойчивата тенденция на постъпателна централизация на ресурсите в публичния сектор, започнала още в началото на 90-те години на миналия век, продължава и през
3 Европейска харта за местното самоуправление, Страсбург, 15.10.1985 г.
4 OECD Report, Fiscal Decentralization in EU Applicant States and Selected EU Member States, Paris, 2002
5 Виж Решение на МС No399/2002 г. за приемане на Концепция за финансова децентрализация и Програма за реализация на Концепцията за финансова децентрализация за периода 2002–2005 г., както и Решение на МС No637/2003 г. за актуализиране на Програмата за финансова децентрализация, www.minfin.bg
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
94 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 първите пет години на новото столетие. Независимо от регистрирания икономически растеж, делът на общинските бюджети в КДБ и БВП остава почти неизменен като абсолютна сума и намалява като относителна величина. Тенденцията се запазва и през 2005 г., като въпреки че по общинските бюджети са разчетени 2 089,3 млн. лв., което регистрира увеличение в размер на 179,4 млн. лв. спрямо предходната година, относителният дял на общинските бюджети в БВП и консолидираната фискална програма намалява.
Причините за редуциране дела на общините при разпределянето на ресурсите в публичния сектор са много, но две от тях могат да се отчетат като съществени. На първо място, кризисното състояние на икономката в края на миналия век наложи централизацията на ресурсите като начин да се запазят от финансов колапс автономните бюджети. На второ място, големите различия във фискалните позиции на общините налагат необходимостта от централизирано преразпределение на ресурсите и повишаване ролята на държавните трансфери, без които финансово слабите общини не биха могли да функционират.
Ниските стойности на количествените параметри на финансовата децентрализация в нашата страна, са продукт на процеса на централизиране на предоставяните публични услуги. Постепенно отпаднаха ангажименти за финансиране чрез общинските бюджети на редица разходни отговорности в областта на образованието, здравеопазването и социалните дейности. Съществен фактор е и по-ниският темп на нарастване на общинските разходи в сравнение с останалите публични сфери в страната.
Трябва да се отбележи, че въпреки честата им употреба, посочените количествени измерители, имат редица недостатъци, поради което понякога водят до неправилни изводи относно реалната финансова независимост на местната власт. Преди всичко, делът на местните бюджети в КДБ или БВП не може да служи като прецизен показател за степента на автономност на местната власт при вземането на разходни решения, защото общините извършват както разходи с обхват и разпределение, контролирани на местно ниво, така и необходимите разходи за осъществяване на дейностите, делегирани от централната власт. От друга страна, посочените показатели не предоставят необходимата информация за вертикалната фискална структура на публичния сектор, като игнорират правомощията на местната власт по отношение на собствените приходоизточници. Ето защо, като коректен показател за оценка на финансовите аспекти на децентрализацията се разглежда степента на данъчна автономност, която осигурява обща информация както за относителния дял на местните данъци и такси в общите бюджетни приходи, така и за правомощията на местната власт при определяне на техните размери и облагаема основа.
България: макроикономически и бюджетни индикатори
Източник: МФ
95
2. СТРУКТУРА НА ОБЩИНСКИТЕ ПРИХОДИ И ФИСКАЛНА ЗАВИСИМОСТ НА МЕСТНАТА ВЛАСТ
С цел фокусиране на дебата е важно да се подчертае, че не съществува идеална структура на местните приходи, но все пак има единно становище относно стандартите, които следва да се спазват при предоставянето на бюджетни правомощия на местната власт. Стандартите са синтезирани в чл. 9 на ЕХМС, който третира финансовите ресурси на общините и гарантира финансовата им автономност, като прокламира адекватност, стабилност и предсказуемост на приходите, както и определена степен на контрол над приходоизточниците. Приходите в местните бюджети се декомпозират на собствени приходи от местни данъци, такси и други неданъчни приходи, които традиционно са под контрола на местната власт и държавни трансфери, определяни от централното равнище на управление. По принцип се смята, че когато собствените ресурси са съпоставими като размер с държавните трансфери, финансовата автономност на общините е добре обезпечена.
Наличните данни налагат извода, че основните параметри на приходната част на местните бюджети в България, са съпоставими с преобладаващия европейски модел. Собствените приходи на общините продължават тенденцията да нарастват както абсолютно, така и относително, като през последните години делът им надхвърля една трета от общата сума на приходите в местните бюджети. В сравнение със стойностите от 10–11%, регистрирани през 90-те години е постигнат значителен напредък по отношение повишаване равнището на местен контрол върху приходната част на бюджета и доближаването му до средното европейско равнище. Преструктурирането на общинските приходи се дължи както на намаляване на разходните отговорности, финансирани с държавни трансфери, така и на трайната тенденция на значително увеличаване на собствените приходи през последните години.
Местни приходи – степен на контрол над приходоизточниците
Източник: МФ, НСОРБ
Все пак трябва да се отбележи факта, че в сравнение с 2004 г., когато делът на собствените приходи в общинските бюджети достига 39,4%, финансовата 2005 г. регистрира крачка назад с едва 33,1% относителен дял на собствените приходи – равнище, по-ниско дори от отчетеното през 2003 г. Намалението се дължи предимно на редуцирането на и без това ограничената местна данъчна база, поради окончателното отпадане на пътния данък, както и на освобождаването от данък върху наследството на основната група данъкоплатци – „преживелия съпруг и наследниците по права линия без ограничения“.6 Създаденият механизъм за компенсиране на общините за загубите на приходи от пътен данък чрез допълнителен трансфер, не променя обстоятелството, че се засилва
6 Закон за местните данъци и такси (ЗМДТ), обн.ДВ, бр.117/1997г., посл.изм. и доп. ДВ, бр. 106/2004г., в сила от 01.01.2005г., чл.31, ал.2
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
96 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 финансовата зависимост на местната власт от центъра, както и факта, че липсват компенсации за по-ниските приходи от данък наследство, оценени на около 300–350 хил. лв. годишно.
3. МЕСТНИ ДАНЪЦИ
Детайлното вглеждане в структурата на собствените приходи разкрива една тревожна тенденция, а именно намаляване на приходите от местни данъци в общинските бюджети. Докато през 2003 г. в общинските бюджети са постъпили местни данъци на стойност 206,1 млн. лв., то през 2004 г. са разчетени 197,6 млн. лв., а за 2005 г. са планирани едва 177,4 млн. лв., което означава намаление от около 14%. В тази връзка трябва да се подчертае необходимостта от разширяване на местната данъчна база с цел засилване финансовата автономност на местната власт. Освен че ни доближава до модела на европейските държави, увеличаването на дела на собствените приходи е в унисон със стратегическите цели на реформата в местните финанси.
Вариант за решаване на проблема е да се осъвремени данъчната база на данъка върху недвижимата собственост. Значителното увеличение на пазарната стойност на недвижимите имоти през последните години дава основание да се приложи чл. 5 (1) от ЗМДТ. Ползването на същата база ще доведе и до увеличаване на приходите от данък наследство и данък върху придобиване на имущество по дарение и по възмезден начин. Друг вариант е да се потърсят нови приходоизточници, като например определяне на патентния данък като местен приход или налагане на допълнителен процент (надбавка) за общините към някои от републиканските данъци.
Структура на приходите в местните бюджети
Източник: МФ, НСОРБ
От друга страна, въпреки че делът на собствените приходи в местните бюджети варира около средните стойности за европейските държави, според класификацията на ОИСР, местните данъци в нашата страна попадат в категории, където данъчната автономност на местните власти е най-силно ограничена и дори липсва. Поради нееднозначните определения на понятието „местен данък“ в съвременната фискална теория и практика, като най-важна негова характеристика е възприета свободата на местната власт да определя данъчната база и ставка.
В момента българските общини нямат правомощия да определят вида, размера и облагаемата основа на местните данъци. Фактически, единствената причина те да се наричат „местни“ е че са
97
регламентирани със ЗМДТ. От гледна точка на модерните публични финанси, ако местните власти нямат никаква роля при определянето на местните данъци, те не могат да се разглеждат като собствени приходи, а се дефинират като специфични трансфери. Ето защо, съгласно цитираната таксономия, над 75% от общинските бюджети в България се формират от трансфери и се определят от централната власт, което ни отдалечава от възприетият като база за сравнение модел на структурата на местните приходи в европейските държави.
4. ОБЩИНСКИ ТАКСИ
Важна част от собствените приходи на общините са местните такси. Нещо повече, таксите имат потенциал да се превърнат в основен собствен приходоизточник в общинските бюджети. Едно от най-големите достижения на реформата в сферата на местните финанси до момента е предоставянето на пълни правомощия на местната власт по отношение на таксите. От началото на 2003 г. общините следват собствена политика по отношение на услугите, предоставяни на гражданите, срещу които събират общински такси. ЗМДТ определя единствено видовете услуги и общите правила, които общините трябва да съблюдават при разработване на своята политика. Всяка община, чрез своя наредба, определя обхвата на съответната услуга, начина на нейното предоставяне и остойностяване, размера на таксата, както и евентуалните облекчения спрямо определени кръгове потребители.
Данните сочат значителен ръст в размера на приходите от общински такси, както като абсолютна сума, така и като относителен дял от бюджетите на общините. Тенденцията на нарастване значението на таксите като местен приходоизточник се дължи както на непрекъснатото увеличаване на постъпленията от такси, така и на структурните промени в общинските бюджети. Факт е, че местните такси са удвоили обема си спрямо равнището от 2000 г., докато ръстът на общинските бюджети е едва 3%.
Темп на нарастване на общите приходи и приходите от такси в местните бюджети
(2000 г. е приета за база)
Източник: МФ, НСОРБ и собствени изчисления
Основната причина за ръста на общинските такси е разделянето на дейностите, финансирани чрез общинските бюджети на делегирани от държавата и местни, което налага общините постепенно да изпълнят разпоредбите на ЗМДТ, според които размерът на таксата трябва да покрива пълната себестойност на предоставяната услуга. Неспазването на това изискване означава, че общината трябва да заделя от други местни приходи, за да компенсира разликата. Въпреки че принципът за облагане
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
98 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 според ползите (benefit principle), интерпретиран още като разходно-покривен принцип намира широко приложение при определяне размера на таксите в развитите страни, абсолютизирането му не е желателно. Независимо от факта, че общинските такси в европейските държави имат характер на цени за предоставяните публични стоки и услуги, се допускат редица изключения за постигане на екологични, образователни или социални цели. Например в нашата страна потребителските такси за ползване на детски градини и ясли възстановяват едва около една трета от издръжката в тези заведения, което означава, че на практика общините заделят съществена част от собствените си приходи, за да субсидират малка част от своето население – родителите на деца, ползващи общински детски заведения. Все пак, от гледна точка на демографската ситуация в страната, един разумен компромис по отношение на въпросните такси е абсолютно наложителен.
5. ДЪРЖАВНИ ТРАНСФЕРИ И ДЕЙНОСТИ, ФИНАНСИРАНИ ЧРЕЗ ОБЩИНСКИТЕ БЮДЖЕТИ
Характерна за нашата страна е значителната финансова диференциация между малко на брой, силни в икономическо отношение общини и останалата маса. Неблагоприятно съчетание на икономически и социални характеристики е налице в около 80% от общините в България. Икономическите показатели на фирмите и доходите на населението в тези общини са ниски, в резултат на което липсват достатъчни по размер собствени ресурси и основен източник на приходи са държавните трансфери. С най-голям ресурс са малките общини, с локализирани сравнително големи предприятия и големите градове, чийто ресурсен потенциал не е изчерпан от икономическата криза. Ето защо, поради необходимостта от осигуряване на равностоен достъп на населението и минимално равнище на финансиране на публичните стоки и услуги във всички региони на страната, прилаганата система за преразпределение чрез държавни трансфери не противоречи на принципите на финансовата децентрализация.
Несъмнено постижение на реформата в местните финанси през последните две години, е изградения стабилен фундамент на финансовите взаимоотношения между централната и местна власт, чрез ясното разделяне на общинските разходи на делегирани от централната власт и осигурявани по усмотрение на общините, т.е. като местен избор. Разработените стандарти за издръжка на държавните дейности, финансирани чрез общинските бюджети, в секторите образование, здравеопазване, култура, социално подпомагане, отбрана и сигурност, общинска администрация, са основа за въвеждане на прозрачен механизъм за определяне на фискалните взаимоотношения на централния бюджет с бюджетите на общините.
Пълното обезпечаване на делегираните държавни дейности с трансфери – преотстъпени данъци и обща допълваща субсидия, както и финансирането на общинските дейности със собствени приходи и изравнителна субсидия (при недостатъчен данъчен капацитет на общината), внася яснота и прозрачност относно отговорностите на централната и местна власт за обезпечаване и управление на предоставяните от общините публични услуги. Чрез стандартите за разходи е създаден механизъм за справедливо разпределение на финансовите ресурси за делегираните от държавата услуги между общините. Механизмът за определяне на държавните субсидии се опрости, като стана по-ясен и обективен. Налице е механизъм за определяне общия размер както на допълващата, така и на изравнителната субсидия.
Същевременно не са решени някои основни проблеми на финансовите взаимоотношения между централната и местна власт. Въпреки че приетите разходни стандарти определят минималното равнище на финансиране на делегираните услуги, те не отчитат междуобщинските различия в разходите, както и резултатите от дейността – количеството и качеството на предоставените услуги. Друг проблем е отнемането на общинските правомощия за разпределение на държавните трансфери за делегираните дейности според местните приоритети, както и липсата на механизъм за определяне на общия размер на субсидията за капиталови разходи.
99
Все пак, от гледна точка на европейската практика в областта на фискалните взаимоотношения между централната и местна власт, основен проблем си остава фактът, че механизмът за формиране и разпределяне на държавните трансфери в България се урежда ежегодно със ЗДБ, което създава несигурност по отношение приходната част на общинските бюджети. Местните власти нямат необходимата предвидимост и стабилност на приходоизточниците, която би им позволила да изградят дългосрочна стратегия за постигане на целите си. В тази връзка е абсолютно необходимо да се разработи и приеме трайна законова рамка, регулираща принципите и механизмите за предоставяне на държавни трансфери на общините
Друг съществен проблем е неточното планиране на субсидиите, продиктувано предимно от нежеланието на централната власт да се раздели с основния си подход към общините – определяне на нисък първоначален план и разпределяне на допълнителни средства по критерии, различни от утвърдените от законодателната власт. По този начин общинските бюджети остават „отворени“, като се пренебрегва обективната методика и наличните ресурси се разпределят на принципа „за всеки по малко“. Например през 2003 г. освен планираният структурен недостиг за държавните дейности, водещ до увеличаване на общата допълваща субсидия от 270,9 на 488,3 млн. лв., значително са увеличени и останалите субсидии – изравнителната от 15,0 на 25,9 млн. лв. и субсидията за капиталови разходи от 100 на 116,1 млн. лв. Според предварителните разчети през 2004 г. също са разпределени допълнителни субсидии на стойност 227,8 млн. лв. Данните показват, че през последните години разпределените допълнително ресурси надхвърлят една трета от общата сума на субсидиите, получени от общините.
Допълнително разпределени субсидии
Източник: МФ, НСОРБ и собствени изчисления
Крачка назад от принципите на финансова децентрализация е фактът, че през последните години държавните трансфери, макар и формално предоставяни като общи, т.е. необвързани с начина на тяхното използване, придобиват изцяло целеви характер. Докато през 2002 г. основната част от размера на държавните трансфери се предоставя на общините като безусловен приход, с възможност да ги разпределят според разходните си приоритети, след 2003 г. приходите от преотстъпени данъци и общата допълваща субсидия придобиват строго целеви характер
Съгласно наличните данни, докато съотношението държавни трансфери с общ спрямо държавни трансфери с целеви характер през 2002 г. е 75% към 25%, то през 2003 г. това съотношение се променя драстично на 1,9% към 98,1%, през 2004 г. е 3,1% към 96,9%, а през 2005 г. – 8,8% към 91,2%. Единствената безусловна субсидия е изравнителната, която може за бъде използвана от местната власт без никакви ограничения, също както и трансфера за компенсиране на загубите от отмяната на пътния данък, който, да се надяваме, ще има само временен характер до предоставянето на подходящ собствен приходоизточник на общините.
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
100 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Структура на държавните трансфери
Източник: МФ, НСОРБ
Въпреки че в бюджета за 2005 г. са предвидени държавни трансфери на обща стойност 1288,6 млн. лв., т.е. в по-високи размери спрямо бюджета за 2004 г. (1130,7 млн. лв.), те са под стойностите, отчетени през 2003 г. (1354,2 млн. лв.) Като тенденция, държавните трансфери намаляват абсолютно и относително, което от една страна отразява редукцията в разходните отговорности на местните власти, но същевременно обуславя недостига на средства за финансиране на местните дейности в общинските бюджети.
Независимо от факта, че през последните години приходите от местни източници бележат известен растеж, приходната основа на местните данъци остава доста ограничена. Ето защо голяма част от общините не разполагат с достатъчно собствени приходи за финансиране на услугите, които предоставят по собствен избор. При все че размерът на изравнителната субсидия, която има за цел да компенсира недостатъчния данъчен капацитет в част от общините и да осигури минимално равнище на местните услуги, е удвоен от 35,1 млн. лв. за 2004 г. на 70 млн. лв. за 2005 г., все още се отчита като недостатъчен.
Един от проблемите при изравнителната субсидия е предоставянето на малки суми на 240 общини (над 90% от всички общини в страната), което силно намалява изравнителният є ефект. Разделянето на дейностите и на финансовите отговорности за финансирането им доведе до 100% обезпечаване на делегираните дейности, в резултат на което 1,7% дефицит в общинските бюджети се формира на базата на излишък от 1,2% в делегираните и дефицит от 5,3% в местните дейности. Дисбалансът в местните дейности е проблем, който заслужва сериозно внимание, защото засяга общо 211 общини (почти 80% от всички 264 общини в страната), като около 30 от тях са в особено тежко състояние и трудно биха могли да се справят сами, а 5 общини фактически са фалирали.
Същевременно натрупаните просрочия по общинските бюджети за трета поредна година се определят като рискова сфера в доклада по ЗДБ, без да се предвиждат някакви мерки за разрешаване на проблема. Просрочените задължения на общините за 2003 г. са 74,3 млн. лв., а в края на третото тримесечие на 2004 г. достигат 87,8 млн. лв. Очевидно е, че натрупването на просрочия се е превърнало в ежегодна практика, която трябва да бъде преодоляна. Необходимо е да се приемат нормативни промени, които не позволяват на общините да генерират неразплатени задължения. Възможен вариант за уреждане на проблема е да се сключи споразумение за ликвидиране на неразплатените разходи с взаимни задължения на централната и местна власт, като се приеме програма за подпомагане на най-бедните общини. С оглед още по-ясното очертаване отговорностите на централната и местна власт е целесъобразно да се създаде система за мониторинг на разходите на общините и да се повиши капацитета на общинската администрация чрез обучение.
Предпоставка за генериране на нови неразплатени разходи и през 2005 г. е наличието на структурен недостиг в делегираните от държавата и местните дейности. Източник на риск е фактът, че по закон на общините се предоставят 90% от общата допълваща субсидия, като останалите 10% се отпускат само ако не се превиши утвърдения бюджетен дефицит. Тази разпоредба, както и безсмисленото ограничаване на местните правомощия за разпределение на разходите, засяга
101
предимно най-бедните общини. Трябва да се подчертае, че въпросните 10% съвсем не са невинна сума, а възлизат на 32,8 млн. лв., т.е. около 40% от неразплатените разходи на общините.
Един от нерешените проблеми на реформата във фискалните взаимоотношения между централната и местна власт в нашата страна е липсата на механизъм за определяне на субсидията за капиталови разходи. Въпреки че за капиталови разходи през 2005 г. в общините са предвидени 251,7 млн. лв., което е с 64,7 млн. лв. повече от 2004 г. и почти достига дела на инвестициите в общинските бюджети от 1998 г. (12%), трябва да се отбележи, че размерът на субсидиите за капиталови разходи в общините е изключително непостоянна величина. Липсата на яснота и прозрачност по отношение на механизма за разпределение на капиталовите ресурси в публичния сектор, създава несигурност на местно ниво и не позволява на общините да изградят дългосрочна стратегия за реализация на общинската инвестиционна програма.
Освен това, данните сочат тенденция към намаляване дела на капиталовите разходи, финансирани посредством субсидии, като през последните две години субсидията за капиталови разходи обезпечава едва около една трета от инвестиционните разходи в общините. Буди тревога фактът, че нараства делът на продажбите при финансирането на местни инвестиционни проекти. Въпреки че през 2005 г. е предвидено увеличение на субсидията за капиталови разходи с 26,0 млн. лв. спрямо обема є през 2004 г., предоставения на общините ресурс с инвестиционно предназначение все още е далеч под равнищата от 2002 г. и 2003 г.
Дял на инвестиционните разходи в общинските бюджети
Източник: МФ, НСОРБ и собствени изчисления
Като източници на финансиране на капиталовите разходи в общините за 2005 г. са предвидени 85 млн. лв. целева субсидия, 94,7 млн. лв. собствени бюджетни средства и 72,0 млн. лв. външни кредити с държавна гаранция. Предвидените ресурси осигуряват финансиране както на делегираните, така и на местните дейности, но са ограничени общинските правомощия за разпределянето на получените средства.
Също така е важно да се отбележи, че в рамките на целевата субсидия за капиталови разходи на общините е обезпечено строителството на екологични обекти с висока регионална и национална значимост, като например пречиствателни станции за отпадни води, депа за твърди битови отпадъци и др. Все пак с цел повишаване ефективността на инвестиционния процес в общините, вместо предоставяне на целева субсидия по неясни критерии, е целесъобразно да се осъществи поетапно преминаване към модел на финансиране, основаващ се на добре обосновани инвестиционни проекти.
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
102 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Практиката в европейските държави е местните власти да кандидатстват за целеви субсидии на конкурентен принцип, като представят конкретни инвестиционни проекти пред единен държавен инвестиционен фонд.
6. ОБЩИНСКИ ДЪЛГ
Дълговото финансиране на общините, макар и все още определяно като „алтернативно“ или „нетрадиционно“ финансиране в нашата страна, намира широко приложение в европейските страни като гъвкав и атрактивен метод за осигуряване на част от необходимите ресурси за реализиране на общинската инвестиционна програма. Дълговото финансиране позволява ускоряване на инвестиционния процес в общината и изграждане на значителна инфраструктура, непосилна за ограничените ресурси в публичния сектор. Разумното използване на дългови инструменти дава възможност на местната власт активно да управлява териториалния възпроизводствен процес, а развитието на общински капиталов пазар е предпоставка за ефективно междурегионално движение на капитали, привличане на частен финансов ресурс в общинското икономическо развитие и трансформиране спестяванията на населението в „работещ“ капитал.
Същевременно, с цел минимизиране на рисковете при ползване на кредитни ресурси от общините е препоръчително да се регламентира нормативно т.нар. „златно правило“ на фискалния федерализъм, позволяващо дългово финансиране на инвестиционните проекти, но не допускащо използването му за текущи цели, което от своя страна изисква ясно разграничаване между оперативния и капиталовия бюджет на местната власт – принцип, който все още не се прилага в България.
Дълговите инструменти, достъпни за българските общини са облигационна емисия, кредити от банки и други финансови институции, както и заемане на публични ресурси от републиканския бюджет, бюджетите на други общини и извънбюджетните фондове. Въпреки предоставеното от закона7 право за поемане на общински дълг с цел обезпечаване на инвестиционни програми и проекти, финансиране на временен недостиг на средства за местни дейности и рефинансиране на непогасен дълг, привлечените средства формират едва 1–2% от приходите в общинските бюджети, докато в европейските страни относителният дял на тези финансови ресурси е поне три пъти по-голям и достига средно равнище от около 5,6%.
Дългови съотношения в публичния сектор
Източник: МФ и собствени изчисления
Трябва да се отчете факта, че до известна степен възможността за ползване на заеми от местната власт е ограничена от сравнително високата задлъжнялост на страната ни. Понеже дефицитът и дългът
7 Закон за общинските бюджети (ЗОБ), обн. ДВ, бр.33/1998г., посл.изм. и доп. бр.107/2003г,чл.40, ал.2 и 3
103
по общинските бюджети са част от дефицита и дълга на консолидирания държавен бюджет, с оглед на предстоящата интеграция към ЕС е целесъобразно съблюдаването на конвергентните критерии.
С цел предотвратяване на прекомерната задлъжнялост, размерът на консолидирания държавен дълг в нашата страна е ограничен нормативно до 60% от БВП, като правителството има право да предложи ограничения на общинския дълг в случай че регламентираното съотношение бъде нарушено.8 Засега подобна опасност не съществува – по последни данни пропорцията консолидиран държавен дълг към БВП се движи в посока редуциране от 49,8% (2002 г.) към 46,2% (2003 г.), за да достигне 39,9% в края на 2004 г. Същевременно съотношението общински дълг към БВП е изключително ниско, въпреки че показва тенденция за постепенно увеличение от 0,13% през 2002 г. до 0,18% през 2003 г. и 0,2% през 2004 г., като дългът на общините формира съответно 0,26% (2002 г.), 0,39% (2003 г.) и 0,49% (2004 г.) от консолидирания държавен дълг. За сравнение средното равнище на тези показатели в европейските държави е съответно 5% съотношение на общинския дълг към БВП и над 11% дял на местния дълг в общия дълг на публичния сектор.
Ограниченото използване на кредитни ресурси от българските общини се дължи на няколко съществени причини. На първо място е недостатъчния контрол върху местните приходи, което ограничава способността на българските общини да привличат капитали. Световната практика показва, че местните власти получават по-лесно заеми, когато собствените приходи от местни данъци и такси формират значителен дял в приходната част на общинските бюджети, което се разглежда като предпоставка за гладко обслужване на общинския дълг и намалява риска в очите на кредиторите. Собствените приходи, върху които българските общини упражняват известна степен на контрол, формират реално не повече от 17–18% от общите бюджетни приходи. В сравнение със западноевропейските държави или дори със страните от Централна Европа, където тези показатели имат стойности съответно 45,9% и 25%, това е почти на границата на санитарния минимум.
Друг проблем е липсата на подходяща законова рамка. Нормативната регламентация на общинското дългово финансиране е разпръсната в множество закони, които доскоро си противоречаха и налагаха ограничения по начин, който не насърчаваше ползването на кредитни ресурси. Позитивна стъпка са последните изменения в глава осма на ЗОБ, формиращи сравнително благоприятна законодателна рамка за общинското кредитиране. Все пак необходимостта от приемане на специален закон, който да регламентира ползването на кредити от общините запазва своето значение и си остава тема, по която трябва да се работи обосновано и разумно.
Немаловажен проблем е и неразвития капиталов пазар – фактор, който затруднява пласмента на общински дългови инструменти, като ниската степен на ликвидност намалява атрактивността им за инвеститорите. Фундаментална предпоставка, както за развитието на общински кредитен пазар, така и за успешното емитиране и ефективното управление на общинския дълг, е необходимостта от разработване на национална система за присъждане кредитен рейтинг на общините.
7. ИЗВОДИ И ПРЕПОРЪКИ
• Степента на фискална децентрализация в България е ниска. Делът на общинските разходи в КДБ се движи в границите 13–14%, а посредством местните бюджети се преразпределя не повече от 5–6% от БВП. Средните равнища на тези показатели в европейските държави превишават двукратно посочените стойности;
• Основните параметри на приходната част на местните бюджети в България, са съпоставими с преобладаващия европейски модел. Собствените приходи на общините нарастват както абсолютно, така и относително, като през последните години делът им надхвърля една трета от общата сума на приходите в местните бюджети;
8 Закон за държавния дълг, обн.ДВ, бр.93/01.10.2002г., чл.10 и чл.11
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
104 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Намаляват приходите от местни данъци в общинските бюджети. С цел засилване финансовата автономност на местната власт е необходимо разширяване на местната данъчна база, посредством осъвременяване облагаемата основа на данъка върху недвижимите имоти, което ще доведе до увеличаване и на приходите от други местни данъци, ползващи същата данъчна основа или регламентиране на нови приходоизточници за местните бюджети;
• Местните власти не разполагат с реална данъчна автономност. Според класификацията на ОИСР местните данъци в България са вид специфичен трансфер. Необходимо е постепенно предоставяне на данъчни компетенции на общините, като се осигури нужния период на адаптация, мониторинг и стъпково въвеждане на новите правомощия, с цел изглаждане на механизмите, отработване на практиките и обучаване на персонала;
• Предотвратяване безогледното прилагане на разходно-покривния принцип при определяне размера на общинските такси и регламентиране на някои изключения за постигане на екологични, образователни или социални цели;
• Преразглеждане на приетите разходни стандарти и тяхното усъвършенстване с цел отчитане на междуобщинските различия в разходите, както и резултатите от дейността – количеството и качеството на предоставяните услуги;
• Разработване и приемане на трайна законова рамка, регламентираща принципите и механизмите за предоставяне на държавни трансфери на общините. Ликвидиране на възможността за пренебрегване на обективната методика и разпределяне на допълнителни субсидии в течение на бюджетната година;
• Разработване на механизъм за определяне на общия размер на субсидията за капиталови разходи. Поетапно преминаване към модел на финансиране, основаващ се на добре обосновани инвестиционни проекти, с които общините кандидатстват за целеви субсидии, на конкурентен принцип, пред единен държавен инвестиционен фонд;
• Приемане на нормативни промени, които не позволяват на общините да генерират неразплатени задължения. Сключване на споразумение за ликвидиране на неразплатените разходи с взаимни задължения на централната и местна власт, разработване и приемане на програма за подпомагане на най-бедните общини. Създаване на система за мониторинг на разходите на общините и повишаване капацитета на общинската администрация;
• Разработване на механизъм за разграничаване на оперативния и капиталовия бюджет на местните власти;
• Засилване на контрола върху легитимността на общинските разходи при едновременно премахване на ограничението за превеждане само на 90% от централните субсидии. Съществуващото сега положение практически не санкционира достатъчно нарушителите, но създава предпоставки за натрупване на неразплатени разходи и дефицити. За целта следва да се приложи практиката на някои европейски страни за електронна система за контрол върху правомерността на общинските разходи;
• Изготвяне и приемане на специален закон за общинското кредитиране. Разработване на система за присъждане кредитен рейтинг на общините като предпоставка за стимулиране развитието на общински капиталов пазар;
• Децентрализацията не изключва, а предполага силен вътрешен и външен държавен финансов контрол и независим външен одит. За целта процесът на децентрализация следва да се базира на единна информационна система и единни критерии за оценка на приходите и разходите на общинско равнище, като елемент от концепцията за „електронно правителство“.
В заключение може да се каже, че структурата на общинските приходи все повече се доближава до модела на европейските държави и съответно – до целите на реформата. В този смисъл изложените коментари и препоръки определят общата рамка на такава организация на местните финанси, която да доведе до прилагането в България на основните европейски принципи на местното самоуправление – децентрализацията и субсидиарността.
105
Прилагането на стъпкова програма за финансова децентрализация, съчетана с постоянен мониторинг, обучение по успешни бюджетни практики и строга финансова дисциплина са абсолютно необходими за укрепване потенциала на общините в сферата на финансовото управление, разширяване на местната приходна база и максимална степен на автономност при определяне на характера и съдържанието на общинските услуги, както и за създаването на условия за ефективен контрол от страна на гражданското общество.
Данъчните компетенции на общините са един от стълбовете на финансовата децентрализация в развитите държави. В тази връзка у нас перманентно се възобновява дискусията относно предложението за промяна в Конституцията, която би позволила на общинските съвети сами да определят ставките на местните данъци, което е залегнало и във вече цитираната правителствена програма за реализация на концепцията за финансова децентрализация. Идеята заслужава подкрепа, но само при условие, че се осигури необходимия период на адаптация, мониторинг и стъпково въвеждане на новите данъчни правомощия на общините, който да даде възможност за изглаждане на механизмите, отработване на практиките и обучаване на персонала, за да могат общините постепенно да започнат да провеждат самостоятелно разумна бюджетна политика.
Финансова децентрализация и местни финанси: състояние и насоки за развитие
106 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
107
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ВЪНШНА ТЪРГОВИЯ НА БЪЛГАРИЯ – ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА НА ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
(приложение)
108 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
109
1. СТРУКТУРНИ ИЗМЕНЕНИЯ
През годините след въвеждането на валутния борд се наблюдава влошаване на структурните характеристики на българската външна търговия, изразяващо се от една страна в поява и нарастване на външнотърговски дефицит, а от друга – в намаляване на покривността на импорта с експорт по отделни стокови групи.
През 1997 година външнотърговският баланс на България е бил практически уравновесен. Експортът е покривал 100,6% от импорта (фоб/сиф).
През 2003 година картината е коренно променена. Износът в доларово изражение е нараснал 1, 51 пъти, а вносът 2,20 пъти. По тази начин салдото се е обърнало от 28,1 милиона долара „плюс“ на „минус“ възлизащ на 3303,5 милиона долара (фоб/сиф).
Да проследим развитието по отделните стокови групи, което би трябвало да ни даде част от причините за указаното влошаване на структурата на българската външна търговия.
Най-голям дял във вноса (25,6%) през 2003 година имат инвестиционните стоки, които включват машини, транспортни средства, инструменти, резервни части и пр. Тук износът покрива вноса на 37%. В началото на анализирания период, през 1997 година, показателят е бил 83,6%. Импортът в разглежданата група е нараснал по текущи цени 3,2 пъти, докато експортът ни – само с 41,6%.
Втора по значение група в българския внос за 2003 година с дял от 19,4% е тази на дрехите, обувките, текстила, кожените изделия материалите за производството им и на другите потребителски стоки. Вносът при нея е покрит 106,3% от насрещен износ. За 1997 година показателят е съставлявал 113,0%. Правят впечатление големите темпове на нарастване и на износа, и вноса по текущи цени, съответно 2,77 пъти и 2,95 пъти. Въпросната тенденция илюстрира от една страна развитието на българската лека промишленост, но от друга липсата на функциониращ „тилови ешалон“ в нея, изразена в големия внос на текстилни материали, кожи и пр.
С дял от 17,6% следва групата на горивата. Степента на насрещно покритие на вноса с износ през 2003 година е 22,7%, а през 1997 година е била 19,3%. Разликата в показателя може да се дължи и на статистически несъответствия. Но положителното е задържането на общия внос по групата на практически едно ниво, като увеличението по текущи цени за 2003 година е само с 5,0% спрямо началото разглеждания период.
На четвърто място в нашия внос през 2003 година с дял от 10,3% е групата на химическите продукти, където влизат още и фармацевтичните изделия,торовете пластмасите, каучукът и пр. Износът в тази сфера покрива 64,9% от вноса. През 1997 година покритието е било 153,6%, което говори за съществено влошаване в динамиката на конкурентоспособността на нашата химическа промишленост за изминалите седем години.
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
110 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Храните, напитките, цигарите и суровините за тяхното производство имат през 2003 година 5,0% дял в общия ни внос. Покритието от 136,4% с износ също е отстъпление спрямо позициите от 1997 година, когато показателят е бил 163,2%. И във въпросната сфера вносът расте по-бързо от износа, съответно с 25,4% и със 4,9% по текущи цени. Ситуацията еднозначно отразява общата криза на селското ни стопанство е по този начин абсолютно „плюсът“ през 1997 година е бил 270,8 милиона долара, а през 2003 година едва 195,8 милиона.
Черните и цветни метали заемат през 2003 година 3,6% от общия внос на България. Процентът на експортно покритие на импорта при визираната група е 311,4%, но и тук отново се наблюдава негативно развитие спрямо 1997 година, когато показателят е бил 349,7%.
2. ТЪРГОВСКИ ОТНОШЕНИЯ БЪЛГАРИЯ–ЕС
Динамиката на търговията на България се определя от процесите на сближаване с ЕС и подготовката за бъдещо членство. В рамките на общия оборот през последното десетилетие на миналия век и началото на настоящия ЕС се оформя като основен търговски партньор на България с близо 60 % от външната търговия (Фигура 1). Това е следствие на либерализацията на достъпа до Единния вътрешен пазар на Общността – съобразно Европейското споразумение за Асоцииране, и адаптиране на българските фирми към условията на този пазар. Това е голямо предизвикателство пред тяхната конкурентоспособност поради значителните изисквания на европейските стандарти
111
и процедурите за достъп. В процеса на воденето на преговори в националното законодателство до края на 2004 г. са вградени 83.6 % от директивите на ЕС, което съответства на достиженията на вече приетите страни от Централна и Източна Европа. В същото време българските стопански субекти полагат значителни усилия в достигане изискванията на Единния пазар за устояване на конкурентния натиск на пазарните сили и заемане на позиции в определени сегменти.
Фигура 1
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Такова развитие на външната търговия е отражение на възможностите на българската икономика за преструктуриране в условията на създаващата се нова отраслова структура. Поради това и основният въпрос е за възможностите на отделните сектори за износ, както и отговора на вноса на вътрешното търсене. Както се вижда от данните на Фигура 2 в износа нараства значението на две групи стоки (съобразно приетата класификация от НСИ) – Разни готови изделия и Обработени изделия, класифицирани по вида на материала, като в последно време нараства и делът на Машини. оборудване и транспортни средства. Въпреки, че в посочените групи има значителен дял на изработените изделия на ишлеме, може да се приеме, че това е възможност за постигане на определена степен на конкурентоспособност на националното производство. Фактът, че те са значително повече от износа на суровини (които остават с постоянен дял в износа) е показателен за извършващите се промени в обработващия сектор на икономиката.
По отношение на ЕС тази тенденция е ясно подчертана и говори за готовност на българските фирми да участват на ЕВП, което ще изисква от тях значителни усили за поддържането на позиции на този пазар (Фигура 3). Освен това може да се твърди, че като цяло износът за ЕС определя основните направления в стоковата структура на националния износ.
При оценката на структурата на вноса трябва да отбележим преобладаването на групата на Машини, оборудване и транспортни средства, което може да се свърже с вноса на инвестиционно оборудване, както и на автомобили. Също така е значим вноса на Минерални горива, смазочни материали и подобни продукти и Обработени изделия, класифицирани по вида на материала, които са фактор за ръста на производството на готови изделия.
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
112 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Фигура 2
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Фигура 3
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
113
Фигура 4
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Фигура 5
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
114 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Вносът от ЕС обаче показва освен посочените групи изделия устойчиво поддържане на още две групи изделия – Химически продукти и подобни на тях, некласифицирани другаде и Разни готови изделия, което обикновено се свързва с потреблението на готови изделия от ЕС и трайното им присъствие на националния пазар. (Фигура 5)
Така представената структура на износа и вноса показва, че като цяло България успява да заема активна позиция в търговията с ЕС, което е критерии за възможностите на националните отрасли да участват на ЕВП, което освен като критерии за постигането на определена конкурентоспособност е предпоставка за засилване на инвестиционния процес с оглед подобряване на възможностите за участие в Европейското икономическо пространство.
Това в още по-голяма степен е валидно за ЕС след разширяването, където ще се усложнят конкурентните условия за участие на ЕВП. Данните показват, че износът по икономически групи на България се доближава в голяма степен до тези на разширения ЕС (Фигура 6) и доказват необходимостта от допълнителни усилия за заемането на позиции на този пазар, към който предстои да се присъединим.
Фигура 6
Източник UNCTAD, Handbook of Statistics, UN, 2004
По отношение на отделните държави, трябва да се отбележи, че в рамките на разширения ЕС, търговските отношения на България са съсредоточени преобладаващо в най-развитите държави – Германия, Италия, Франция, а също и Гърция, където определено влияе фактора регионална близост. Наред с това трябва да се отбележи, че съществуват различия в износа и вноса по отношение на сравняване държави – например при износа – при Белгия е по-голям от този за Франция, докато при вноса тенденцията е обратна. (Фигура 7) По отношение на новоприетитестрани – от страните с най-висок стокообмен преобладава вноса, което определено говори за това, че те вече са постигнали по-добра конкурентоспособност от нас.
Посочените тенденции в регионалната и отраслова структура на търговските отношения показва, че наред с посочените възможности все още са налице негативни тенденции в отражението на стокообмена върху националната икономика. Това се свързва с влошаване на показателите за отвореност – отношенията на износа и вноса към БВП, където определено се виждат негативните тенденции на нарастване на вноса (Фигура 8) и отношението на търговското салдо към БВП
115
(Фигура 9). Това определено е критерии за ниската степен на конкурентоспособност поради все още изграждащата се нова структура на икономиката и формирането на отрасли и клъстери с висока международна конкурентоспособност.
Фигура 7
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Фигура 8
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
116 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Фигура 9
Източник Статистически годишник на България, НСИ, за съответните години
Посочените тенденции са свързани с оценката за ролята на външнотърговските отношения за развитието на националната икономика и от тук за необходимостта от нарастване на конкурентоспособността на националната икономика. Анализът на зависимостта между ръста на БВП и тенденциите в износа, вноса и условиятана търговия от 1990 г. показват, че при износа коефициента на корелация е 0.49037 а при вноса е 0.43421, което е показателно за по-голямото значение на износа, респективно на конкурентоспособността му за растежа на националната икономика. Отрицателните стойности на зависимостта на условията на търговия – -0.3972 е показателно за влошените възможности в стокообмена и необходимостта от подобряване структурата на износа и на външнотърговските отношения като цяло.
Изводите за влиянието на конкурентоспособността върху външнотърговската насоченост на България могат да се сведат до няколко основни момента:
• Известното подобряване на позициите на определени групи стоки на Единния пазар на ЕС;
• Концентрацията върху определени стокови позиции обуславя необходимостта от диверсифициране на експортната структура;
• Значителният внос на потребителски стоки влошава търговския баланс и изисква усилия за подобряване на конкурентните позиции на експортно ориентираните стопански субекти.
3. ВЪНШНА ТЪРГОВИЯ НА БЪЛГАРИЯ СЪС СТРАНИТЕ ОТ БАЛКАНСКИЯ РЕГИОН
България се възприема като част от региона на Югоизточна Европа /ЮИЕ/. Страните в преход на Балканите показват сравнително нисък и разнороден БВП /както по темп, така и по обем/, като изостават от държавите от ЦИЕ и в още по-голяма степен от страните членки на ЕС. За това свидетелства и структурата на икономиките. От друга страна, се наблюдава задълбочаване на различията в икономическото равнище на страните от ЕС и балканските държави без да се очертават в близка перспектива възможности за значителна промяна или обрат.
117
В сегашните условия България следва да приспособи европейските си приоритети към регионалния подход към Югоизточна Европа. Тя ще трябва да се утвърждава като бъдещ член на ЕС в остра конкуренция с нашите партньори и съседи в новите условия на развитие на световната икономика.
Характерно за страните в преход от ЮИЕ е високото участие на селското стопанство в процеса на преструктуриране – типичен процес за „негативно“ структурно адаптиране, при което страните срещат сериозни трудности при провеждане на структурната реформа. Преструктурирането в главните сектори на икономиката – селско стопанство, промишленост, услуги в ЮИЕ зависи преди всичко от преструктуриране в посока посрещане на икономическия натиск и конкуриране на отворения европейски пазар.
В България се наблюдава тенденция на стабилизиране на селското стопанство към равнището му от началото на 90-те години при съкращаването на неговия дял, който е едва 14% в БВП като се предвижда по-нататъшното му намаляване. То се проявява както в съкращаването на селскостопанското производство, така и на експорта на аграрни продукти, чието участие намалява чувствително. Промишлеността показва спад за сметка на увеличаване на услугите. Може да се очаква България да завърши процеса на преструктуриране в средносрочна перспектива в основните стопански сектори, в т. ч. и в земеделието, с което да се приближи до структурата на Гърция.
Сегашният етап на развитие на страните е такъв, че не би могло да се предвиди ефективно развитие на сектора на услугите без процес на възстановяване и стабилизиране на промишлеността, при която се наблюдават колебания в развитието є.
Индустриалната структура представлява необходимо условие за общото икономическо възстановяване и успешното структурно приспособяване за преодоляване на колебанията, предизвикани от нестабилното развитие на промишлеността, чието участие в БВП е около 1/3. Процесът на стабилизация и възстановяване на индустрията е предпоставка и необходимо условие за развитието на сектора на услугите, чийто дял може да надхвърли 60%.
Българската индустриална структура е близка до тази на Гърция, Румъния, Полша и южните страни от ЕС.
Показател за преструктурирането на промишления сектор на страните в преход е съответствието между страната на производството и експорта.
За малките страни като България, Македония и др. с отворени икономики – структурата на експорта съответства на производството, респ.на сравнителните им предимства.
Главните проблеми са в процеса на преструктурирането – успешно в България, в Македония – предстои или е в началния си етап, за Албания – в началната си фаза. Поради това се наблюдават значителни разлики между експортните структури на отделните страни от ЮИЕ.
От стратегическа гледна точка средносрочните интереси предполагат развиване на стабилни и устойчиви икономически отношения между страните от региона.
Развитието на вътрешнорегионалните икономически връзки и форми на сътрудничество ще допринесе за активизиране на междуотрасловите връзки и съответно на външнотърговските отношения. Ефектът от развитието на търговията може да се очаква да бъде по-голям в началния период и да продължи да расте, особено в сложните и трудни условия на интеграция към европейските структури. Поради това „ефектите“ могат да се проявят на по-късен етап на интеграционния процес.
Тук несъмнено следва да се отчете и лансираната идея през 2002 г. от Пакта за стабилност в Югоизточна Европа да бъде създадена зона за свободна търговия между държавите от региона, която не изглежда толкова реално осъществима в близко време и в кратки срокове. За това е необходимо изграждането както на съответни регионални механизми, така и на управленска структура. Въпреки че изграждането на зона за свободна търговия се оценява като сравнително начална фаза на икономическа интеграция помежду им, тя може определено да има позитивно въздействие върху взаимните им икономически връзки, което обаче може да има и неблагоприятно въздействие за страните извън региона.
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
118 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Що се отнася до изграждането и функционирането на зона за свободна търговия в региона на Югоизточна Европа, следва да се изтъкне, че ЕС с единния вътрешен пазар и изграден икономически и валутен съюз е твърде предпазлив. Включването на различни по икономическа и политическа степен на развитие страни в обширния пазар на общността предполага провеждането на диференцирана търговска политика по отношение на предоставяните преференции и други търговски условия с оглед осигуряване „защита“ на единния вътрешен пазар.
Въпреки очертаваната нова европейска архитектура на Европа, стъпките в това отношение са трудни и забавени и по отношение на Източна Европа. Може да се очаква, че след приемането на България и Румъния за пълноправни членки през 2007 г., процесът за по-широко включване на другите страни от региона вероятно ще бъде продължителен и за някои от тях – и на по-късен етап. Аргументите в това отношение са както финансово-икономически, така и политически, тъй като не е реално натрупани сложни проблеми в този регион да бъдат преодолени през настоящото десетилетие.
Благоприятни предпоставки за активно развиване на търговско-икономическото сътрудничество със страните от региона представлява търговско-договорната база и по-специално подписаните преференциални търговски споразумения от България с ЕС /Споразумението за асоцииране от 1993 г./– за отношенията ни с Гърция; с Турция – в сила от 1.1.1999 г.; с Македония – от 1.1.2000 г. със схеми за бавна и по-бавна либерализация, с Румъния и Словения – в рамките на Споразумението за ЦЕФТА, към което България се присъедини през 1999 г.; Споразумението за свободна търговия с Турция /преходният период, по което е приключил до края на 2001 г./.
Освен това следва да се посочат подписани и действащи Споразумения за избягване на двойното данъчно облагане, както и Споразумения за взаимна защита и насърчаване на инвестициите с всички държави от ЮИЕ.
Като главни фази в този процес се очертава провеждането на търговска либерализация – аси-метрична по своя характер, включването в съответните регионални зони за свободна търговия и на по-късен етап – в интеграционните общности ЕАСТ, ЕС и пр.
Един кратък преглед на външнотърговския обмен на България със страните от Югоизточна Европа показва необходимостта от уеднаквяване на подхода към региона, в който се включват страните-членки на ЕС и бъдещите такива, асоциираните страни и страните кандидатки с очакван бъдещ статут в двустранните си отношения с общността /и в същото време някои участващи в ЦЕФТА/.
Общата оценка за развитието на външнотърговските ни отношения с държавите от региона е позитивна през 1995 г., както и от началото на 2000-та година, показвайки ръст през 2003 г. 2,1 пъти в сравнение с 1993 г. и на вноса ни оттам – 3,7 пъти. В динамиката на стокообмена ни с балканските страни се откроява по-големият български износ в сравнение с вноса ни оттам, което и обуславя активното ни салдо с тях. Следващите данни илюстрират динамичното развитие на взаимния търговски обмен през периода 1993–2003 г.
Стокообмен на България с балканските страни* през 1993–2003 г./млн.дол./
*Включени са : Гърция, Турция, Сърбия и Черна гора, Румъния, Македония, Кипър, Албания, Словения, Босна-Херцеговина и Хърватия.
119
Следва да се отбележи, че през периода на 90-те години българският износ в балканските страни е по-колеблив, докато от началото на 2000-та година е по-динамичен и във възходяща посока – неговото увеличение е 1,4 пъти през 2003 г. спрямо 2000 г. и 2,1 пъти към 1993 г.Вносът ни от този регион нараства още по-ускорено – съответно 2,1 пъти от началото на 2000 г. и вече 3,7 пъти през целия разглеждан период. На този регион се падат над 1/5 от външнотърговския обмен на страната – през 2003 г. съответно 30% в износа и 17% във вноса.
Главни външнотърговски партньори в региона на българските фирми са: Гърция – с 37% участие в стокообмена, Турция – с 34%,Сърбия и Черна гора – с 6%, Македония – с 4%, Словения – 3% и т. н.
Краткият анализ показва, че по-голямата част от страните в региона са традиционни външнотърговски партньори на България като взаимният обмен се характеризира с постоянния си ръст за Гърция и Турция, макар и с известни спадове в отделни години.
Политиката на България със страните от ЮИЕ се развива в условията на ускорена икономическа и политическа интеграция на европейския континент. Несъмнено за по-нататъшното прогресивно развитие на икономическото сътрудничество важна роля има отчитането на променящите се условия в Европа на сегашния етап с влизането в сила на новото разширяване на ЕС с присъединяването от 1.V.2004 г. на 10 нови страни от Централна Европа като пълноправни членки на общността. В тази посока заслужава внимание отчитането на по-нататъшни промени във взаимните икономически отношения, както със съседни страни, така и с другите държави от региона, с които осъществяваме взаимоизгодни икономически връзки.
Освен това този процес следва да се разглежда както на многостранна, така и на двустранна основа. На І-я етап от този процес, който е сравнително кратък – от 3 г. до бъдещото ни влизане в ЕС като пълноправен член на 1.1.2007 г. /за което са налице необходимите предпоставки/ икономическите ни отношения в региона ще бъдат засегнати преди всичко от разширяващия се обхват на единния вътрешен пазар от 25 страни. Основен проблем, който по всяка вероятност ще се прояви с още по-голяма острота е засилената конкуренция за партньорите извън разширения общ пазар. Това се отнася както за българските произведения, спрямо които още ще се прилагат някои немитнически средства, така и за други държави от региона, които ще се ползват от ограничени митнически и нетарифни преференции.
Несъмнено предимствени конкурентни позиции на пазара на Югоизточна Европа имат страни-членки на ЕС, ползващи по-изгодни ценови и други търговски условия. След тях се нареждат стоките на страните, ползващи преференциални търговски отстъпки на основата на двустранни търговски договори, включващи взаимни отстъпки/намаления на мита, увеличаване на квоти и пр./ за съответни групи изделия. Ограничено са обхванати или правят изключение преди всичко селскостопански произведения и изделия на преработващата промишленост. От друга страна, високите изисквания на ЕС по отношение на качеството, състава на продуктите, външен вид, опаковка и пр. продължават да бъдат сериозна бариера за пласмента на различни изделия с произход от страни извън общността.
Като цяло предприетите стъпки за либерализация в търговията в по-широк план целят да осигурят в близко бъдеще реално по-свободно движение както на стоки, така и на услуги и извън разширения общ пазар.
Това обаче е един продължителен процес със своите предизвикателства особено за страните извън новия по-обширен пазар от 25 страни със своите достижения с многократно по-голям брой потребители /450 млн. д./. Новите сравнително по-млади пазарни икономики от Централна Европа със своето динамично икономическо развитие през последните години могат да окажат благоприятно въздействие върху динамиката на целия разширен ЕС.
От друга страна, могат да бъдат отбелязани и положителни аспекти в процеса на сегашното и следващото разширяване, както за самата интеграционна общност, така и извън нея. На преден план следва да се изтъкне ускоряването на процеса на икономическа интеграция в Европа и извън нея преди всичко в общоикономически план – за по-висок икономически растеж и просперитет, разширяване действието на европейските норми и стандарти, облекчения за достъпа до европейския пазар чрез
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
120 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 опростяване и премахване на търговско-икономически пречки, улеснения за чуждестранните инвеститори, създаване предпоставки в средносрочен и дългосрочен план за осъществяване на икономическите цели на държавите-членки и кандидатки, както и на ползващите по-благоприятни търговски отстъпки.
4. ЕКСПОРТЕН РЕСУРС НА БЪЛГАРСКОТО СЕЛСКО СТОПАНСТВО
В агросектора може да се прогнозира постъпателно обвързване на селскостопанското производство с изискванията на международния пазар и по-конкретно с пазара на ЕС. Това налага по-основно запознаване на производителите и износителите в сферата на селското стопанство с особеностите и условията на търговия с ЕС.
Около 90% от нашите земи са екологично чисти и отговарят на всички санитарни стандарти. Родопите се смятат за едно от екологично най-чистите места на нашата планета, поради високото съдържание на озон. След структурната реформа в България рязко се съкратиха или прекратиха някои металургични производства на тежката химия, което доведе до намаляване на вредните емисии в атмосферата и почвата.
В цял свят, в т.ч. и в ЕС, търсенето на екологично чисти продукти е голямо и респективно и цените са по-високи. Тези факти обаче трябва да се рекламират пред вносителите и потребителите.
В България има прекрасни природоклиматични и почвени условия за производство на редица търсени на международния пазар плодове и зеленчуци като праскови, кайсии, десертно грозде, ягоди и др. България е била традиционен производител и износител на полски домати, краставици, салати както и на орънжерийна продукция от рода на домати, краставици и пипер.
През 60-те години на миналия век нашата страна е била на първо място в света по износ на десертно грозде и пресни полски домати и на второ място по износ на ориенталски тютюн. Оранжерийният пипер е бил най-висококачествен на международния пазар и за него сме реализирали най-високите цени.
В България има уникални условия за отглеждане на маслодайна роза и други етерично-маслени култури като гераниум, мента, лавандула. От маслодайната роза се добива прочутото розово масло, което няма конкуренция в света по отношение на качеството. Едни от главните потребители на розовото масло са страните-членки на ЕС. Розовите насаждения рязко са се съкратили, а някога са възлизали на 25000 дка. Целесъобрзно площите с розови насаждения да се увеличат и достигнат предишното ниво. Аналогично е състоянието и на останалите етерично-маслени култури, от които се добиват не по-малко търсените гараниево, ментово, лавандулово и други масла.
В България виреят екологично чисти диви горски плодове като боровинки, малини, ягоди, къпини, които са много търсени на международния пазар. Достатъчно е само да се създаде добра организация за тяхното събиране и изкупуване. Ние сме традиционен производител и износител на някои млечни произведения като бяло саламурено сирене и кашкавал. Особено внимание заслужават произведенията от овче мляко, които са добре познати в някои страни-членки на ЕС и почти нямат конкурент. Държавата трябва да насърчава българските производители и износители на стоки, за които у нас има най-благоприятни природни условия и с които най-лесно бихме се конкурирали на пазара на ЕС.
Сега България е изправена пред големия исторически шанс отново да заеме своето достойно място на европейския пазар. Тя разполага с богат опит и достатъчен все още кадрови потенциал, особено в тютюнопроизводството. За целта има достатъчно отпуснати средства от ЕС по програмата САПАРД и предприсъединителните фондове. Нужна е повече инициатива от българските производители и съответните стопански ведомства. Това би довело до увеличаване на заетостта сред селското население, облекчаване на редица социални проблеми, намаляване на бягството а
121
работна сила от страната и т.н. Целесъобразно е всички тези проблеми да се поставят с необходимата настойчивост пред ЕС и нашата страна да получи необходимите квоти за производство и износ, т.е. да получи възможност да заеме съответните пазарни ниши.
Това несъмнено ще обуслови необходимостта от по-бързото приспособяване на българската икономика към разширения общ пазар, състоящ се вече от 25 страни членки. С повечето от тях България има традиционни икономически връзки, но пълноправното им включване в единния общ пазар ще предизвика допълнителни затруднения както за успешни икономически и външнотърговски връзки на българските икономически агенти в по-обширното европейско икономическо пространство и със засилваща се конкуренция за държавите със статут различен от пълноправното членство.
5. ЦЕЛИ И МЕРКИ НА ВЪНШНОТЪРГОВСКАТА ПОЛИТИКА
Същността и характерът на актуалната външнотърговска политика на България следва да се определят от социално-икономическото є развитие, националните є интереси и международните връзки.
Основните цели на съвременния етап следва да са насочени към следното:
1. Разширяване на икономическите връзки с държавите от ЕС, САЩ и страните от балканския регион. От развитите в индустриално отношение държави следва да търсим достъп до капитал, високи технологии и високопроизводителна техника, техническа и финансова помощ, а с балканските страни следва да се разшири външнотърговския обмен, като по тези начини моногопосочно намерим пазар за нашата експортна продукция.
2. Поддържане на връзки с Русия, Украйна, страните от ОНД, на чиито пазари следва да разширим експортното си пръсъствие и съкратим сегашния дефицит в търговията, обусловен от вноса на горива и суровини. Въпросният внос ще запази обема си в обозрима перспектива.
3. Развитие на икономическо сътрудничество с развиващите се страни, откъдето алтернативно бихме могли да доставим редица стоки и суровини и където следва да разширим пласмента на българска продукция.
В съвременните условия външнотърговската политика на България трябва да продължи да се стреми да бъде в унисон с изискванията на ЕС. Въпреки голямата либерализация за постигането на определените цели и избягването на евентуални неблагоприятни последици, България трябва да въведе определени задължителни правила в своята външна търговия. Това би є позволило да се присъедини към ЕС като запази своята икономическа идентичност, т.е. така да се интегрира със страните-членки на ЕС, че да запази своите производства, особено в областта на селското стопанство, където тя има най-големи предимства и може да бъде най-конкурентоспособна. Тези сложни проблеми българските фирми производители и износители не биха могли да решат сами, без участието и подкрепата на държавата.
Основното предизвикателство пред външната търговия на България през следващия изключително важен период на присъединяване към ЕС е най-вече повишаването на конкурентоспособността на българските фирми, предприемачи и мениджъри.
В тази връзка основните мерки, които следва да се предприемат:
На държавно ниво:
• Нормативна уредба – необходимо е да се ускори процеса на въвеждане на европейското законодателство и създаване на нормативни предпоставки за приоритетното развитие на производствата, осигуряващи по-висока добавена стойност, секторите на новата икономика, в които България има добри шансове за успех – информационни технологии, софтуер, биотехнологии и др.
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
122 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Институционална подкрепа – комплексността на предизвикателствата пред българските предприятия изисква тяхното преодоляване да е подкрепено от ефективни държавни институции. Много такива съществуват и сега, но тяхната дейност трябва да се подобри по линия на специализиране на нуждите на различните предприятия /МСП, динамични предприятия, академични предприемачи, износители и т.н./ и същевременно интеграция на дейностите им.
• Развитие на инфраструктурата – поставяне на водещ акцент върху разпространението и използването на комуникационни и информационни технологии във всички направления – управление, обучение, производство, като основна предпоставка за развитие на производства от така наречената икономика, базирана на знанието.
• Образование – висшето образование все още страда от сериозен недостиг на финансиране, което изключва възможността университетите да са център за научни и практически изследвания. Това ги прави непазарно ориентирани и постоянно изоставащи както от съвременните тенденции от развитието на обучението, така и от нуждите на практиката. Следователно трябва да се създадат условия за обвързване на образованието с бизнеса по модела приложни изследвания – финансиране.
На равнище браншови и неправителствени организации:
Тяхната основна роля трябва да се насочи по линия по подкрепа на бизнеса по приемането, внедряването, сертифицирането и контрола на много европейски нормативи, стандарти и директиви.
• Помощ при трансфер на „ноу-хау“ – наемане на висококвалифицирани специалисти и консултанти в повечето случаи не е по силите на единични предприятия, особено на МСП, което налага използването на общите усилия на всички заинтересовани фирми от даден бранш или др. заинтересовани групи от фирми (клъстери)
• Търсене на партньори – възприемане на идеята, че важна цел на организациите обединяващи фирми с общи интереси, е формирането на мрежа от контакти на национално и международно равнище. Затова важна функция в това отношение е присъствието на на представители на фирмите на събития с важно значение и широко участие на заинтересовани участници, потенциални партньори – панаири, конференции, изложби, конкурси и др.
• Включване в проекти – браншовите организации трябва да поемат отговорността да служат като междинно звено, свързващо университети, международни изследователски и подпомагащи програми, бизнеса и държавното управление с цел организиране пилотни проекти, чрез които да се формират и трансферират добри практики и разпространението им след това сред повече фирми.
На равнище бизнес-организации:
• Обучение в много направления, в които българските предприемачи и мениджъри нямат традиции и опит – управление на организационните промени, водене на преговори в мултикултурна бизнес среда, бизнес етика, бизнес комуникации, предприемачество, вкл. корпоративно предприемачество, като водеща идея и култура, движена от инициативността и творчеството, насочена към постигането на високи резултати.
• Трансфер на добра практика – активно участие в браншовите организации не само като потребители на „готово“, но и като инициатори по отношение на реализирането, подпомагането и участието в пилотни проекти, конкретно трансфер на добра практика
• Търсене на възможности за постигане на синергични ефекти от обединяването на интересите на групи от предприемачи чрез различните познати модели за това като предприемачески мрежи, субконтракторни вериги, съвместни предприятия със западни фирми, формиране на клъстери от свързани производства и др.
123
• Консултантска помощ – преодоляване на страха и недоверието от ползването на такава помощ, постепенна ориентация и натрупване на опит в тази област с цел формиране на един устойчив модел на управление с използването на външен поглед и специализирана компетентност.
ЗАКЛЮЧЕНИE
Обобщавайки гореизложеното трябва да се подчертае, че в идните години България се нуждае от обмислена и комплексна про-експортна политика, за да преодолее проблемите с дефицита в търговския си баланс. Ключова роля в контекста следва да изиграе технологичното обновление на експортните производства и успешното намиране на специфичните български ниши на международния пазар, в които съществена регулативно-насочваща роля се пада на държавата.
Същевременно обаче следва да се помисли и за адекватен на либерализиращата се външнотърговска среда протекционизъм ориентиран към импортно ограничаване и импортно заместване. В първата насока става дума преди всичко за укрепване статута на митниците и за пресичане на контрабандния внос, който по същността си е нелоялно конкурентен и затова антипроизводителен и антиекспортен. Въвеждането на европейските стандарти и на други изисквания към вноса, както и налагането на завишени национални стандарти и изисквания също ще се отрази позитивно върху сдържането на практически безконтролната импортна експанзия на българския пазар. По линия на експортното заместване първостепенна рола се отрежда на привличането на транснационални компании и включването на тукашни производители в респективните транснационални мрежи в качеството на поддоставчици.
Ресурси за българския експорт са налице в индустрията – главно при евентуално включване на съответните предприятия като субдоставчици в транснационаланите мрежи и също като резултат от инвестиционна активност у нас на транснационалните компании. При селскостопанския износ се открива шансът България да възстанови редица от загубените позиции като експортьор на плодове и зеленчуци за пазара на ЕС, както и да заеме свои ниши в силно експандиращия напоследък пазар на биопродукти. Хранително вкусовата промишленост следва да види своето експортно бъдеще най-вече като част от транснационални производствено-пласментни мрежи.
Външна търговия на България – предизвикателствата на обединена Европа
124 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
125
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ДАНЪЧНА ПОЛИТИКА
(приложение)
126 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
127
1. КОНЦЕПТУАЛНА ОСНОВА
През последните 60–70 години няма развита държава с пазарна икономика, където делът на държавните разходи/данъците в брутния вътрешен продукт да не нараства като дългосрочен тренд. Това означава едно единствено нещо – способността да се събират и преразпределят доходи на икономически рационална и социално справедлива основа, е важен атрибут на съвременните държави.
Осъзнаването на този важен факт накара дори интелектуалният лидер на неолиберализма Франсис Фукуяма, автор на „Края на историята“ и член на екипа на Джордж Буш, да отбележи, че способността да се събират данъци е основният фактор за създаване на стабилни държавни администрации и стабилни икономики. При това Фукуяма се позова на т.нар. закон на Вагнер, постулиращ положителна връзка между способността на държавата да събира данъци и БВП на глава от населението.
Основните тези на българския вариант на политика на либерално данъчно облагане се свеждат до прилагането на т. нар. плосък подоходен данък, намаляване на корпоративното подоходно облагане и не напълно ясна позиция по отношение на косвените данъци.
Плоското данъчно облагане исторически предшества прогресивното. Прословутите църковни десятъци, налагани както от католическата, така и от православната църкви, са пример за плоска данъчна система. Повечето данъци през феодализма са „плоски“. Феодалната фискална практика е „пазарно ориентирана“ и от друга гледна точка. Данъците се събират много често от частни лица (както ни съветва в един от своите трудове и Питър Стела, бивш представител на Световната банка за България), откупуващи правото да събират налози от името на хазната. Плоското данъчно облагане в много отношения е примитивно. По същество то предполага отсъствие на компетентна администрация и липса на информация за доходите на гражданите. Плоското облагане е антисоциално, тъй като облагодетелства предимно хората с високи доходи
С развитието на капитализма и оформянето на понятията на социално разслояване и социална справедливост, възниква идеята за прогресивно данъчно облагане. Това облагане е по-сложно, тъй като изисква по-пълна информация за доходите и по-компетентна администрация.
Прогресивното облагане се базира на един от основните икономически закони – закона за намаляващата пределна полезност. Всеки лев допълнителен доход е по-малко ценен от предишния. Следователно имаме основания до облагаме по-силно високите доходи.
Разбира се, прекомерното облагане на високите доходи има своите ограничения – намаляват се стимулите за производство, нараства укриването на доходи, увеличават се административните разходи. Всяко общество следва да намери своята оптимална данъчна структура.
Основните доводи за връщане към плоско подоходно облагане са повишаването на събираемостта и увеличаването на спестяванията при високите доходи. За съжаление, емпирично трудно може да се констатира някакво увеличаване на събираемостта при намаляване на ставките. Това важи не само за България, но за всички страни, където са правени подобни изследвания.
Експертите на МВФ така и не успяха да констатират дори един достоверен случай на статистически значимо нарастване на събираемостта. Що се отнася до очакваното спестяване (отказ от потребление) и инвестиране на по-високите доходи, то и тук действителността се разминава с очакванията.
Най-богатата страна в света – САЩ, спестява най-малко, практически може да се каже, че изобщо не пести. Американците предпочитат да използват спестяванията на другите. Имаме много по-сериозни основания да очакваме по-богатите слоеве в България да възприемат потребителското поведение на американците, отколкото да се върнат към възрожденска пестеливост.
Следователно, нямаме разумни причини да очакваме нещо положително от плоското облагане. Нещо повече, страните, в които през последните години максималните данъчни ставки бяха намалени
Данъчна политика
128 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 (САЩ) или бе въведено плоско данъчно облагане /Русия/, регистрират нарастващи вътрешни социални напрежения, в частност между групите със средни и тези с високи доходи.
Русия, единствената голяма страна, където се прилага плоско подоходно облагане, навлезе в период на сериозни социално-икономически трудности, породени от изключително високото социално разслояване.
Разбира се, може да се каже, че трябва да намалим данъците, защото държавата събира толкова много, че просто не може да изхарчи натрупаните резерви. Точно така интерпретират някои български икономисти бюджетния „излишък“. Освен това се използва традиционния аргумент, че много държавни дейности могат да са прехвърлят в частни ръце, при което данъците също стават излишни. Последният довод е доста интересен с оглед на обстоятелството, че прехвърлянето на държавни функции на частни фирми не води автоматично до поевтиняване на съответните услуги. Например, ако пътните магистрали станат частни, ние няма да плащаме данъци за тях, но ще плащаме т.нар. толове за правото да ги използваме. Полза от намаляването на данъците и приватизацията има, ако допълнителните разходи са по-малки от спестените налози. При приватизация на естествени монополи обаче, резултатът е най-често обратният.
Намаляването на корпоративното облагане е нещо, което се радва на почти единодушна подкрепа от всички – политически партии, бизнес, експерти, медии и т.н. Независимо от това, и тук нещата не са толкова прости.
Всяка фирма стои пред дилемата дали да реинвестира печалбите или да ги раздаде като дивиденти. България определено е заинтересована фирмите да инвестират и създават работни места, а не да разпределят допълнителни печалби на акционерите. Последните, ако реинвестират, ще получат още повече пари в бъдеще.
Ако корпоративните и личните подоходни данъци са високи, а държавата дава данъчни преференции при инвестиране, естествено корпорациите ще предпочитат да реинвестират, ограничавайки разпределението на дивиденти.
Точно обратен би бил резултатът ако корпоративните данъци са ниски, а инвестиционните разходи не се изваждат, поне частично, от облагаемата печалба. С други думи, прилаганото намаляване на корпоративния данък следва да бъде сериозно коригирано по линия на допълнителни преференции за фирмите да реинвестират печалбата си и да влагат средства в иновации.
Последният въпрос, който остава незасегнат, е този за косвените данъци и тяхната роля в икономиката. Финансовата теория отдавна се занимава с този доста сложен проблем. Един от водещите икономисти в тази област е Дж. Стиглиц, Нобелов лауреат и икономически съветник на Президента на Република България. По принцип, както доказва Стиглиц чрез едноименната си теорема, една ефективна икономика не се нуждае от косвени данъци. Точно това е мнението и на Адам Смит, родоначалника на класическата политикономия.
Ако обаче по някакви причини пазарът не може да осигури ефективно използване на съществуващите технологии и работната сила, косвените данъци могат да оптимизират производството и потреблението. Това предполага косвено облагане, специфично за отделните отрасли, противно на идеята за „неутралност“ на данъците.
Казаното е довод или за диференциация на ДДС, или, ако тава е невъзможно поради задължение, поети към ЕС, за понижаване на равнището на косвеното облагане. Обратното, прилагането на акцизи, в съответствие с изискванията на ЕС, е по-скоро полезно с оглед ограничаване потреблението на стоки, които са свързани с неблагоприятно въздействие върху околната среда, здравето или по някакъв друг начин водят до едно нерационално използване на икономическите ресурси.
Косвените данъци в български вариант имат и други неблагоприятни последици. Тъй като данъци, мита и акцизи се начисляват при вноса, но не и върху износа, и предвид намаляващото подоходно облагане, държавата печели от наличието на външнотърговски дефицит. Колкото повече нараства вноса, токова повече се увеличават и фискалните „излишъци“.
Докато държавата получава относително ниски приходи от производството (личните доходи), а относително високи от потреблението (вноса) чрез косвените данъци, фискът е заинтересован от
129
елиминиране на местното производство, което освен всичко друго има нужда и от защита, респективно от допълнителни разходи. Това е пример как примитивният фискализъм задушава икономиката.
Дори подобен кратък преглед показва, че България не се нуждае от радикално нова, либерална данъчна система, а от нормално, европейско, прогресивно данъчно облагане, съобразено с нуждите и възможностите на страната. Нуждаем се също от по-ниски косвени данъци. В областта на корпоративното данъчно облагане едно съчетание между нормално европейско облагане и облекчения за инвестициите, изглежда най-доброто решение.
Нуждаем се естествено и от некорумпирана, ефективна и компактна данъчна администрация, което е част от визията за повишаване ефективността на администрацията и електронно правителство.
Интересно е да бъде разгледан и още един аспект на българската данъчна система – съотношението между приходите в консолидирания държавен бюджет на България от косвени данъци (в числител) и сумата от приходите от данък печалба, данъка върху доходите на физическите лица и от вноските по обществено и здравно осигуряване (в знаменател). През 2002 година това съотношение е възлизало на 0,82. През 2003 година показателят е 0,83, през 2004 година е 0,90, а проектобюджетът за 2005 година предвижда 0,99. Следователно налице е съществена структурна еволюция във фискалната сфера, която заслужава да бъде анализирана от социална гледна точка, като се направят и съответни международни сравнения.
Главният данък у нас е данъкът върху добавената стойност. Следователно данъчната система у нас може да бъде охарактеризирана като екстремно потребителска. Делът на въпросния данък в бюджетните приходи последователно нараства през годините на управление на настоящото правителство. През 2002 г. той е бил 21,5%, през 2003 г. – 22,0%, през 2004 г. 23,2%, за да достигне според очакванията 26,1% през настоящата 2005 година.
Паралелно, както и логично следва, нараства и процентът на приходите от косвените данъци в консолидираните приходи на държавния бюджет: 2002 г. – 33,5%, 2003 г. – 34,7%, 2004 г. – 36,8% и 2005 г. – 39,5%. С последното число България се нарежда сред страните от ОИСР, в които косвените данъци осигуряват голям процент от приходите на бюджета. Около нашия показател (2000 г.) са показателите на Норвегия, Турция и Ирландия, съответно 38,1%, 38,3% и 39,7%. Леко по-големи са тези на Унгария 41,7%, Гърция 42,8% и Корея 43,7%, а съществено нагоре са отишли те при Исландия 48,3% и Мексико 57,4%.
При показаното нарастване на ролята на косвените данъци в България за разглеждания период естествено се променя „нагоре“ и съотношението между приходите от косвените данъци (в числител) и сумата, формирана от постъпленията в бюджета от данъка върху печалбата и от данъка върху доходите на физическите лица (в знаменател). Последната сума оттук нататък за краткост ще наричаме „приходи от преки данъци“. Включването на постъпленията за осигуровки към преките данъци, макар и да е факт в нашия и в много бюджети по света, се явява методологично неправилно, защото въпросните приходи дълги години бяха известни в теорията под името „парафиски“, тоест непритежаващи характера на „чисти данъци“ или „чисти преки данъци“. Не случайно осигурителните плащания са обособени в отделна група в статистиката на ОИСР, затова и ние го разглеждаме обособено.
През 2002 година съотношението между приходите от косвени и преки данъци у нас е било 2,07, през 2003 година 2,19, през 2004 г. 2,58, а през 2005 година би трябвало да достигне 2,88.
Прогнозният показател за 2005 г., възлизащ на 2,88, следва да бъде съпоставен с аналогичните показатели от статистиката на ОИСР. За САЩ (2000 г.) той е 0,31, за Великобритания е 0,83, средно за Европейския съюз е 0,86, а за Германия е 0,93. Показаното означава, че въпросните страни и региони, за разлика от България, залагат на социално по-справедливото пряко облагане, сиреч на облагането на личните доходи и на корпоративните печалби, а не – на косвеното облагане.
Данъчна политика
130 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Косвеното данъчно облагане е облагане на консумацията и доказано натоварва в по-голяма степен лицата с по-ниски доходи, отколкото тези с високи доходи. Проблемът е известен като регресивно действие на косвените данъци и може по най-простичък начин да бъде илюстриран по следния начин. Човек със скромни доходи употребява всичките си пари, за да покрие разходите си и като сума тези разходи биват облагани с кръгло 17% данък добавена стойност. Този процент се получава като предполагаме, че нетната цена на една стока е 100 лева, с 20% ДДС тя става вече 120 лева. Разделяме надбавката върху нетната цена на брутната цена, тоест делим 20 лева на 120 лева и получаваме кръгло 17%. Хората с големи доходи, обаче не изхарчват всичките си пари, а спестяват част от тях. Така в зависимост от нормата на спестяване, дали тя е 25%, 50% или 75%, облагането на разполагаемата сума от 17% пада на 13%, на 8% и на 4%. Аналогични са резултатите за местното облагане, ако доходите цялостно или частично се разходват не у нас, а в чужбина.
Максимата „богатите купуват повече стоки, следователно плащат повече данъци“ може да важи само погледнато като абсолютен размер, но не е вярна в относителен аспект. А точно относителните характеристики лежат в основата на съвременното разбиране за справедливостта, в частност и на справедливостта на данъчното облагане.
Затова именно посочените по-горе икономически и социално развити държави по света са сложили акцента при бюджетните приходи върху преките данъци, а не върху косвените. Освен това директното данъчно облагане на доходите дава възможност за реализирането на прогресивни ставки, което е изключено при косвеното.
Отделен въпрос се явява дали въпросните ставки трябва да бъдат засилено или умерено прогресивни. Модерният отговор в контекста е, че прогресивността на прякото данъчно облагане следва да бъде в степен, която „социално се възприема“, т.е. не поражда смущаващи функционирането на данъчната система и на държавата явления като не плащане на данъци, данъчна емиграция и пр.
Има ли все пак в ОИСР страни с показател за съотношението между косвени и преки данъци близък до нашия /2.88/. Отговорът е отрицателен, българският показател е абсолютно екстремен, подобна страна отсъства в групата на развитите държави и на държавите в преход. С показател над единица са Полша с 1,22, Португалия с 1,34, Чехия с 1,42, Турция – с 1,43, Гърция с 1,44, Унгария с 1,67 и Словакия с 1,96. Видно е се, че от гледна точка на социалната справедливост и търсенето на социална кохезия, фискалната ситуация в България е далеч от добрите практики по света. Нещо
131
повече, за разглеждания период може да се констатира постъпателно влошаване във въпросния аспект.
Специално трябва да се подчертае, че предимственото залагане на приходи от косвени данъци в държавния бюджет е несъмнен белег на неразвитост и дори на бюрократично безсилие на данъчната администрация. За аргумент в полза на това твърдение може да послужи обстоятелството, че най-големи суми от данъка върху добавената стойност постъпват по вноса. В същото време процедурата за облагане на доходите на физическите лица е прекомерно усложнена посредством задължителността на попълването на годишните данъчни декларации.
Новата таблица за облагането на доходите на физическите лица у нас, влизаща в сила от началото на 2005 година, фактически се явява лош компромис между лансираните напоследък идеи за „плоски данъци“ и доминиращото общественото мнение, отстояващо все пак някакви критерии за социална справедливост.
Намаляването на корпоративното подоходно облагане, от своя страна, би имало значително по-смислен от сегашния икономически ефект, ако данъкът се преотстъпваше при инвестиране. Приетото решение за обикновено снижаване на данъка с 4,5 пункта рискува да засили обикновеното потребление и у нас и зад граница.
Повечето проблеми на българската данъчна политика в края на краищата не идват толкова от конкретните данъчни ставки, а от възприетата философия. Защото именно във въпросната философия може да се констатира наличието на сериозни дефицити на социалност и на перспективно държавническо мислене.
Настоящата правителствената данъчна философия трудно издържа сериозна критика и от макроикономическа регулативна гледна точка.
Снижаването на преките данъци, въпреки всички официални обратни уверения, говори за привързаност към т.нар. „икономика на търсенето“. С други думи чрез намаляване на данъчното бреме и резултантно освободеното търсене се цели да се инициира стопански растеж. Такова „инжектиране“ на покупателна сила в икономиката доказано има резон само ако националните производители могат да произведат достатъчно конкурентоспособни стоки.
При липса на визирания потенциал потребителите се насочват към вноса. Българският случай с ударно нарастващото салдо на търговския баланс безспорно се очертава като точно такъв.
Следователно, по-правилният избор, с оглед наличните национални стопански реалности би бил този на „икономиката на предлагането“. При нея държавата не създава търсене, а се намесва в „страната на предлагането“, създава условия за снижаване цените на стоките на пазара чрез стимулиране на местното производство, повишава предлагането на квалифицирана работна сила, подпомага иновационната дейност. Преведено на фискален език по-горното означава най-напред, че ако липсва конкурентоспособност на националните производители, правителството би следвало да се опита да я създаде – чрез намаляването и диференцирането на ДДС за стоките от първа необходимост. От една страна, тези стоки естествено са български, защото са нетъргуеми или почти не търгуеми в международния обмен, а от друга, еластичността на търсенето от цената им е голяма.
Така, намалението на цената при стоките от първа необходимост, посредством снижаването на данъка върху добавената стойност, би увеличила тяхното търсене и потребление, което от своя страна би било причина за повишение на производството им, а увеличението на производството би довело до ново снижаване на цената в резултат на т. нар. „икономия от мащаба“.
Дали обаче ефектите ще останат у търговеца, каквито са обичайните критики в контекста, или ще достигнат потребителя, зависи от ред фактори, на първо място от монополизацията на пазара, от наличието или не на предварителна договореност между държавата, от една страна, и асоциациите на производителите и търговците, от друга, от това, дали държавата възнамерява или не да изконтролира процеса и пр.
Данъчна политика
132 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Приведените в анализа дотук факти и съображения налагат извода, че е необходимо основно преразглеждане на принципите на досегашната данъчна политика у нас. Еволюирането данъчната система в България от екстремно потребителска към умерено потребителска и впоследствие към хибридна е от интерес на цялото общество и следва да се осъществи последователно, вероятно в течение на десетилетие – десетилетие и половина. Тази еволюция естествено е в завсимост от нарастването на доходите от една страна и от укрепването на данъчната администрация и повишаването на ефективността на функционирането є, от друга.
2. ПРИНЦИПИ НА ДАНЪЧНАТА ПОЛИТИКА. МЕРКИ
Въз основа на казаното, принципите на предлаганата данъчна политика както за периода 2005–2009, така и с по-голям времеви хоризонт могат да се формулират като:
• Социално справедливо разпределение на данъчно-осигурителната тежест;
• Обвързване на данъчното облагане с реалните потребности на икономиката от предоставяне на публични услуги;
• Адаптиране на данъчната система към изискванията в ЕС, избягване на евентуални сривове в приходната част на бюджета, гарантиране стабилността на финансовите потоци от колективния бюджет;
• Прозрачност, законност, ясни правила при използването на държавните ресурси на централно и местно равнище;
• Строг вътрешен и външен държавен контрол, системно прилагане на независим външен одит на бюджетните системи;
• Използване на данъчната политика за активно въздействие върху поведението на икономическите агенти с оглед насърчаване на инвестициите и реализиране на положителни промени в структурата на производството и потреблението. В частност, в областта на данъчната политика се предвижда общо намаление на данъчната тежест, като целта е преразпределението чрез консолидирания държавен бюджет да бъде от порядъка на 40 % от БВП. По значително намаляване на данъчно осигурителната тежест е възможно след стабилното интегриране на Българи я в ЕС.
Тези цели ще бъдат постигнати по два начина:
• Цялостно еволюционно преструктуриране на данъчната система, насочено към ограничаване на сегашната социално несправедлива ориентация към приходи предимно от косвени данъци.
• Нарастване на събираемостта на данъците, посредством въвеждането на национална информационна система във финансовата област и повишаването ролята на безналичните банкови разплащания.
По конкретно, ще бъде предприето следното:
• След въвеждане на единна електронна информационна система във финансовата област ще бъде диференцирана ставката по ДДС, като се въведат нулеви начисления за хляба, млякото, научната литература, определен вид лекарства и централното отопление;
• Базисната ставка на ДДС през годините ще бъде поетапно намалявана, за да стигне до 17% през 2009 г.;
• Ще бъде съкратен срокът за възстановяване на ДДС до 30 дена, като в перспектива ще се търси механизъм за незабавно възстановяване на данъчния кредит за фирми с износ, превишаващ 1 милион евро;
133
• При регламентацията на данъка върху общия доход постепенно ще бъде дадено предимство на облагането при източника, което ще създаде условия за отмяна на годишната данъчна декларация за физическите лица. Това осезателно ще намали бюрократичната загуба на време за гражданите и съответно – ударното натоварване на данъчните служби в началото на всяка календарна година. Облагнето при източника допуска и предполага относително намаляване на номиналната тежест на ДОД;
• Данъчните преференции при подоходното облагане на семействата с деца ще облекчат съществено семейните бюджети и ще са насочени приоритетно към подпомагането на образованието на подрастващите и към изграждането и на семейния дом;
• Стратегията при корпоративния данък ще се измести от неефективните номинални намаления, към условно намаляване на реалното корпоративно облагане, т.е. ще се въведе преотстъпване на данъка на фирми при реинвестиране на печалбата;
• От началото на 2006 година движението на МПС по републиканската пътна мрежа ще бъде освободено от изискването за заплащане на винетки, а последните ще важат единствено за автомагистралите;
• Пътните такси от типа „тол системи“ ще бъдат въвеждани изключително само за преминаването през новопостроени обекти – магистрали, мостове, тунели, но не и за ползването на вече функциониращата инфрастрактура.
• Ще бъдат взети мерки за недопускане на срив в приходната част на бюджета при влизането на България в ЕС;
• България ще стабилизира националното финансово участие в проектите, финансирани по линията на предприсъединителните и структурните фондове на ЕС с оглед гарантиране на стабилността на приходите за България по линията на колективния бюджет на ЕС;
Данъчна политика
134 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
135
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
РАЗВИТИЕ НА ПЕНСИОННООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА
(приложение)
136 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
137
РАЗВИТИЕ НА ПЕНСИОННООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА
През следващите години системата за пенсионно осигуряване ще става все по-важен елемент на икономическата и социалната политика. Две са основните причини за това – от една страна конвергенцията на българската икономика към икономиката на ЕС предполага значителен натиск за увеличаване на равнището на доходите, включително и на пенсионните. От друга страна, демографските прогнози показват, че следва да се очаква увеличаване на броя на пенсионерите при намаляване на дела на хората в активна възраст, които плащат пенсионни осигуровки. Едновременното действие на тези две тенденции, без да бъдат предприети ефективни мерки за тяхното омекотяване, може да доведе до изключително сериозни отрицателни последици. Песимистичният сценарий показва, че при липса на съответната превантивна политика, резултатът в съвсем недалечно бъдеще ще бъде изразен с ниски пенсии и значителни субсидии от републиканския бюджет, което ще бъде за сметка на данъкоплатците. По данни на Американската агенция за международно развитие през 2020 г. средната продължителност на живота в България се очаква да се повиши на 77.58 години (71.96 години през 1998), а броят на пенсионерите ще се увеличи до 47% от населението (35% през 1998 г.).
Проблемът при вземането на превантивни решения в пенсионната област се корени в политическия цикъл – правителството и парламентарното мнозинство не са склонни да съобщават лоши новини на избирателите, дори когато знаят, че отлагането на проблемите и оставянето им за решение от следващи управляващи ще доведе до значителни усложнения и много по-висока цена, която данъкоплатците в крайна сметка ще платят.
Повишаването на реалните пенсии е една от основните цели, която трябва да се постигне в средносрочен период. В момента средната пенсия в България е едва 27% от средната работна заплата. Това означава, че при пенсиониране доходът спада драстично. Може да се предполага, че разликата е още по-голяма, като се има предвид дела на недекларираните трудови доходи. Повишението би могло да се постигне по два начина – чрез увеличаване на разполагаемата сума, която може да се изплати на един пенсионер или чрез осигуряване на алтернативни източници на доходи.
Вторият приоритет на пенсионната политика с хоризонт 2005–2009 е свързан с постепенното намаляване на ставките за задължително пенсионно облагане. Понастоящем тези ставки са едни от най-високите в Европа, което до голяма степен е обяснимо предвид състоянието на икономиката и демографската картина в страната. Необходимо е в средносрочен план ставките по задължителното пенсионно осигуряване да се намалят постепенно, като това стане успоредно с мерки за повишаване на събираемостта и намаляване на дела на недекларираните доходи.
Важно ограничение при промените в пенсионната система е да не бъде нарушавана финансовата стабилност на българската икономика. Това означава да се поддържа строг финансов надзор над дейността на пенсионните дружества, да се създадат механизми, които да ограничат рисковете за осигуряваните лица, както и системния риск в областта на пенсионното осигуряване, да не се застрашава държавния бюджет с прекомерни и с висока степен на несигурност субсидии за първия стълб на пенсионното осигуряване.
Промените в пенсионната система следва да се правят постепенно и при ясно поставени цели. В обществен интерес е да се гарантира нейната стабилност, като промените се съобразяват с реалните възможности и постигнатите резултати. Не следва да се очаква бърз ефект от промените. Пенсионната система е тромав механизъм, при който направените промени дават реално отражение напред във времето.
Повишаването на реалните пенсии е трудна, но постижима цел. За да се случи това са необходими повече разпределими средства в пенсионните фондове. При увеличаване на броя на пенсионерите, което е очаквано развитие, тези ресурси трябва да се увеличат още повече. Как може да се постигне това?
В краткосрочен план съществуват сравнително ограничени ресурси за повишаване на пенсиите. Те се свързват с увеличаване на субсидията за НОИ от републиканския бюджет, с
Развитие на пенсионноосигурителната система
138 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 увеличаването на събираемостта и намаляване на недекларираните доходи, с решаване на въпроса с просрочените задължения към НОИ от фирми, намаляване на административните разходи по обслужването на пенсионния фонд. Тези мерки могат да доведат до известно повишаване на пенсиите в краткосрочен план. Най-изкушаващо за използване от тези мерки е увеличаването на субсидията за НОИ, но не трябва да се забравя, че това може да стане единствено в рамките на запазване на стабилността на финансовата и бюджетната системи. Увеличаването на субсидиите за НОИ следва да се определя от философията на провежданата икономическа политика. На практика това би означавало, че данъкоплатците – работещите българи, ще поемат солидарно тежестта на увеличаването на пенсиите. Освен това следва предварително да се определят приоритетите на бюджетните разходи и ако се установи, че пенсиите са един от тях – едва тогава да се пристъпи към увеличаване на субсидиите.
Много повече са мерките, които в средносрочен и дългосрочен план ще доведат до трайно повишаване на реалните пенсии. На първо място между тях е изграждането на капиталов елемент при първия стълб на пенсионната система, който сега се намира в НОИ. Този елемент може да се създаде както в НОИ, така и извън него, но е задължително да има конкуренция за по-висока доходност при съществуващите инвестиционни ограничения и но-ниски разходи за управлението на неговите активи. Сумата, с която може де се създаде капиталовият елемент на първия стълб на пенсионната система зависи от възприетия начин за неговото финансиране. По принцип възможни източници са фискалният резерв и приватизационният процес.
Капиталовият елемент може да финансира и разходи за т.нар. нулев стълб, свързан със социалните плащания. Въпрос на политическо решение е кога точно доходът от капиталовия елемент ще започне да се разпределя за пенсии и в какъв размер. Тъй като се търси дългосрочен ефект, а и началният капитал няма да бъде твърде висок, препоръчително е през първите години цялата или поне по-голямата част от печалбата от управлението да бъде реинвестирана, за да се натрупа по-голяма сума, с която да се повишат пенсиите. Тази инвестиция може да получи данъчни облекчения за ограничен период от време. Тъй като е най-вероятно първоначалният ресурс, отпуснат за капиталов елемент да бъде по-голям от натрупаните досега средства в частните пенсионни фондове, следва да се намери начин те да участват в управлението или най-малкото в контрола върху тези средства, за да не се допусне злоупотреба или използване на монополно положение.
Друга група от мерки, която може да доведе до повишаване на разпределяните пенсии е свързана с активна политика за удължаване на трудовата активност в предпенсионна възраст. Целта на ЕС, заложена в Лисабонската стратегия е да бъде постигната 50% заетост на населението между 55 и 64 години. В момента България има 30% заетост на тази част от населението. Необходимо е да се ограничат съществуващите стимули за ранно пенсиониране. Работещите в последните 10 години преди пенсия са в достатъчно активна възраст и при подходящи предпоставки, те ще бъдат заинтересовани да продължат да работят до навършване на пенсионната възраст. С подобряване на здравното обслужване и удължаването на средната продължителност на живота, продължителността на живота в пенсия ще се запази и качеството му ще се подобри. Поради това е по-важно да се цели повишаване на пенсиите, вместо ранно пенсиониране или отпадане от работа. Втората причина, която има много по-голямо значение за ранното пенсиониране е трудното намиране на работа в предпенсионна възраст. Много са хората, които са активни и желаят да упражняват нормална трудова дейност и които не работят поради липса на подходящи предложения. Политиката както на правителството, така и на местните власти трябва да бъде насочена към засилване на мерките за образование през целия живот. На практика това означава всички граждани в активна възраст и особено тези в предпенсионна възраст да имат възможност да повишават своята квалификация и знания, за да бъдат достатъчно конкурентни на пазара на труда. Съществуващата практика и форми за обучение през целия живот в България в момента са незначителни. Специално внимание следва да се обърне на онези безработни в предпенсионна възраст, които нямат натрупан необходимия трудов стаж. Това е трудна и рискова група, която в най-голяма степен се нуждае от придобиване на умения, необходими за намиране на работа и довършване на тяхната трудова активност.
139
Обучението през целия живот не следва да бъде грижа единствено на държавата. То може да се осъществи единствено при активното участие на бизнеса, университетите и другите центрове за професионална квалификация, местните власти. Доколкото обучението през целия живот е изключително подценен проблем в България, наваксването и привеждането в съответствие с политиката на ЕС в тази област предполага да се изготви стратегия, която да ангажира усилията на всички заинтересовани страни.
Най-важният инструмент за повишаване на реалните пенсии и намаляване на разликите в доходите между работещи и пенсионери е спестяването на част от доходите в трудова възраст. Този инструмент дава резултат в дългосрочен план, като е изключително ефективен не само за пенсионерите, но и за цялата икономика. Голямата част от тези спестявания се правят чрез пенсионните фондове в т.нар. втори и трети стълбове на пенсионната система. Техни конкуренти са животозстрахователните дружества, които предлагат подобен пакет услуги и съотношение доходност/риск. Спестявания могат да се правят и чрез други инвестиционни форми, но те предполагат или по-ниска доходност като банковите депозити, или специфични знания, необходими за дружествата със специална инвестиционна цел, например. Равнището на спестявания неизбежно ще се повишава с нарастването на реалните доходи. Важно е да се създадат стимули и необходимите познания у гражданите, които да насочат значителна част от спестяванията към пенсионната система. Понастоящем допълнителното пенсионно осигуряване, извън първия стълб на пенсионната система, който се обслужва от НОИ, се извършва чрез частните пенсионни фондове. Възприетата тристълбова осигурителна система е свързана с особения елемент на задължителното допълнително пенсионно осигуряване – втория стълб. Този елемент е комбинация между първия стълб, при който има задължително осигуряване и третия – при който вноските са на практика спестовни и се натрупват по индивидуална партида на осигуряващия се. Принципно може да се постави под съмнение съществуването на този хибриден стълб. Един либерален поглед би препоръчал допълнителното пенсионно осигуряване на бъде изцяло доброволно и в това има значителна логика, доколкото всеки сам може да преценява доколко и къде да се осигурява извън задължителния първи стълб. Въпреки това съществуващата тристълбова система е по-добра за българските условия и следва да се запази в дългосрочен план. Основните причини за това са необходимостта от натрупване на по-голям обем средства в частните пенсионни фондове, който да позволи по-ефективно управление, както и необходимостта от създаване на инвестиционна култура и дългосрочно планиране на личните доходи, което предполага трайна икономическа стабилност и желание за увеличаване на дългосрочните спестявания. Следователно и в бъдеще част от задължителното облагане ще се насочва към натрупване по индивидуални сметки. Обосновано е това да става единствено в частни пенсионни фондове, доколкото НОИ е монополист в първия стълб на осигуряването.
В края на 2004 г. във връзка с приемането на закона за бюджета на НОИ за 2005 се разгоря дискусия по въпроса доколко е обосновано да се поема предварителен ангажимент за няколко години напред за прехвърляне на част от задължителните вноски от първия към втория стълб. Този спор всъщност е свързан със степента на солидарност при пенсионните плащания. Балансът между текущото пенсионно облагане, което се изплаща незабавно като пенсии и субсидията от републиканския бюджет за НОИ е въпрос на обществен договор. Ако се приемат за константни факторите, за които става въпрос в началото и които могат да повишат разполагаемата сума за изплащане на пенсия на един пенсионер, то при непроменен брой на пенсионерите намаляването на вноските на практика означава увеличаване на бюджетната субсидия. Следователно прехвърлянето на вноски от първия към втория стълб, за данъкоплатеца означава увеличаване на плащанията днес, за сметка на увеличаване на спестяванията по личната пенсионна партида.
Ако продължим анализа на структурата на пенсионните спестявания с третия стълб, то следва да се подчертае, че той дава възможност за дългосрочни спестявания, които ще увеличат доходите в пенсионна възраст, като размерът на тези спестявания е изцяло индивидуално решение. Вече беше споменато, че пенсионните фондове не изчерпват възможностите за дългосрочни спестявания. Целта на държавната регулация на пенсионните фондове по-скоро е да
Развитие на пенсионноосигурителната система
140 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 се даде възможност за инвестиране при нисък риск и съответно по-ниска от други инвестиционни инструменти доходност.
Членството на България в ЕС ще изправи частните пенсионни фондове пред значителни предизвикателства Те са свързани със засилената конкуренция, увеличения избор на възможности за спестяване и достъпа до по-широк инвестиционен пазар. В ЕС не съществува работеща обща регулация за пенсионните дружества, с изключение на професионалните. Следователно България ще има относителна самостоятелност при определянето на нормативната рамка. Същевременно ще възникне друг проблем, който вече е актуален за новите страни-членки. Евростат не третира пенсионните фондове от т.нар. „чилийски“ тип като част от системата на социалното осигуряване, а като инвестиционни дружества. От това следва, че те не се считат за част от публичните финанси и евентуалните трансфери на средства към тях от републиканския бюджет се разглеждат като бюджетни разходи. От това следва, че всички евентуални бюджетни разходи, свързани с частните пенсионни дружества ще водят до нарастване на дефицита и ще застрашават изпълнението на изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Поради това се налага да продължи разделението между частните дружества и публичните финанси и съответно да се поддържа високия потенциал на НОИ, вместо да се прехвърлят част от неговите отговорности, заедно със съответните задължителни вноски към частните дружества.
При анализа на влиянието на членството в ЕС върху пенсионната система следва да се отчита и директивата на ЕС, свързана с трансфер на осигурителни права. Нейното прилагане ще става все по-важно, заедно с увеличаването на трудовата мобилност в рамките на съюза. Следователно в България следва да се изгради капацитет и ресурси за пълноценно участие в европейската система. На първо време основната тежест ще се поеме от НОИ, но частните пенсионни дружества също ще трябва да предвидят мерки за улесняване на трансфера на осигурителни права.
С наближаването на периода, в който частните пенсионни дружества ще започнат да изплащат активно суми за допълнителни пенсии, следва да се реши въпросът с вида на пенсионните плащания. Държавните институции и пенсионните дружества следва да намерят отговор на проблеми като този срочни или анюитетни плащания да се правят. Съществува мнение, че пенсионните дружества могат да осигурят срочни плащания на средствата, натрупани по партидата на съответното осигурено лице до момента на тяхното изчерпване, докато анюитетните пожизнени вноски са в компетенциите на животозастрахователните дружества. По този въпрос може да има различни мнения и е редно той да бъде решен. Следва да се създадат и нормативни предпоставки за обединяване на активи на пенсионните дружества в пул или пулове, които да осигурят изплащането на анюитетни пожизнени пенсионни суми.
По данни на Българската асоциация на дружествата за допълнително пенсионно осигуряване през 2004 г. в честни пенсионни дружества се осигуряват 2.7 милиона души, като активите на тези дружества са в размер на 787.5 млн. лева. Очаква се до 2010 г. осигурените да бъдат с малко повече – 2.9 милиона, като същевременно активите нараснат до близо 5 млрд. лева. Това поставя въпроса за надзора върху тези дружества, техните възможности за инвестиции и доходността, която осигуряват з своите вложители. Постигнатата номинална доходност през последните две години е над 10%, което е едно задоволително за инвеститорите равнище. В същото време пенсионните дружества настояват за увеличаване на възможностите за инвестиции, основно свързани със закупуването на инвестиционни имоти. Въпросът за разширяване на инвестиционните възможности следва да бъде обсъден, но разрешаването за разширяване на рисковите активи, включително инвестиционни имоти, които освен другото не могат да бъдат постоянно пазарно оценявани е опасна и засега необоснована стъпка. Евентуалното разширяване на инвестиционните възможности следва основно да се свързва с намирането на инструменти, които позволяват на пенсионните дружества да управляват инфлационния риск. При опасност от сравнително по-висока инфлация, каквито са условията в България във фазата на нейното конвергиране към ЕС, следва да се даде при управлението на активите, пенсионните дружества да постигат положителна реална доходност, която освен това се максимизира, за да може да не натрупват по-бързо сумите, които ще се изплащат на осигурените лица.
141
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
РЕФОРМА НА ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА
(приложение)
142 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
143
1. ПРОБЛЕМИ НА ОБЩЕСТВЕНОТО ЗДРАВЕ
България е „рекордьор“ сред европейските страни по отрицателен естествен прираст на населението. Налице е реална депопулация на нацията. В перспектива подобен отрицателен естествен прираст ще доведе до ускорено намаляване броя на населението в детска и активна възраст както и на това в репродуктивна възраст.
Напредналият процес на демографско стареене на населението има за резултат нарастващо хронифициране на заболяванията, изискващо повече ресурси за продължително лечение и рехабилитация. Анализът на смъртността установява висока обща смъртност на населението и нейното „подмладяване“ изразено в повишаването є сред възрастовите групи 20–39 години, както и нарастваща свръхсмъртност при мъжете. Детската смъртност у нас през последното десетилетие се стабилизира на ниво около 15–16 на хиляда, което представлява висока стойност от гледна точка на европейските стандарти.
Наблюдаваната многогодишна тенденция за нарастване смъртността от сърдечносъдови и злокачествени заболявания продължава и през последните години. На тях се дължат повече от 75% от всички умирания в страната.
Регистрираната заболеваемост в нашата страна показва постъпателно увеличение след 1995 г. В нейната структура по обращаемост първо място заемат болестите на дихателната система, следвани от болестите на нервната система и сетивните органи, сърдечносъдовите болести, психичните разстройства и др. Епидемиологични проучвания, осъществени през последните две десетилетия показаха, че относителният дял\ на скритата (нерегистрирана) заболеваемост съставлява около 55% от сумарната заболеваемост, което е доказателство за това, че обществеността и здравната администрация у нас не разполагат с пълната информация за състоянието на общественото здраве.
Сред неблагоприятните тенденции в здравното състояние особено впечатлява рязкото нарастване на първичната инвалидност, достигаща през 2001 г. до 9,4 на 1000 жители. Процентът на лицата с 90% загубена трудоспособност достига обезпокоително високи стойности – 38,9% за 2001 г.
Броят на регистрираните през 2003 година случаи на активна туберкулоза превишава със 75% този брой през 1990 г.
Бързо нарастващият брой на регистрираните психични разстройства превръща психичните заболявания във все по сериозен медико-социален проблем. Особено интензивно нараства честотата на депресивните неврози и специфичните за детската възраст неврози. Стръмна възходяща крива имат острият стрес, адаптационните реакции, шизофренията и наркотичната зависимост.
Показателите за заболеваемостта в детската и юношеската възраст (хипертония, неврози, гръбначни изкривявания, зрителни аномалии, наднормено тегло и др.) показват възходяща тенденция и най-често са подценени като приоритет на общественото здравеопазване.
В международен аспект сред развитите европейски държави и страните кандидати за членство в ЕС България има най-нисък естествен прираст и най-висока детска и обща смъртност.
Международните сравнения по отделни класове болести показват, че показателите за разпространението на сърдечносъдовите заболявания и исхемичната болест на сърцето у нас са два пъти по-високи от тези в страните от Европейския съюз. Смъртността от мозъчно съдова болест в България е между 5 и 6 пъти по-висока от страните в ЕС и 1,5 пъти по-висока от страните в Източна и Централна Европа. Смъртността от самоубийства е 1,5 пъти по-висока от ЕС и почти равна на другите страни от Източна и Централна Европа. Регистрираните нови случаи на туберкулоза са пет пъти повече от ЕС и надвишават тези в страните от Източна и Централна Европа.
Влошеното здраве на българското население е резултат и от въздействието на редица рискови фактори свързани с начина на живот, замърсяването на околната среда, стреса, тютюнопушенето, прекомерната употреба на алкохол, хиподинамията и др., въздействието на които е изключително вредно за децата и юношите. Подценяването на профилактичния подход и промоцията на здравето от здравната администрация допълнително потенцират влошаването на общественото здраве.
Реформа на здравноосигурителната система
144 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Анализът на показателите за състоянието на общественото здраве в България разкрива прояви на дълбока национална здравна криза. Съществуват научно аргументирани основания за преосмисляне и целенасочена промяна на здравната политика – приоритети, цели и механизми за реализация на здравната реформа в България.
2. ПРОБЛЕМИ НА ЗДРАВНОТО ОБСЛУЖВАНЕ
Бързата и едноактна реформа наруши стабилността, приемствеността и координацията между различните звена и доведе до дестабилизация на здравната система в нейната цялост. Влошените достъпност и качество на медицинска помощ, ниското заплащане на труда, хроничното недофинансиране на системата, непълноценната правна и нормативна регламентация на реформата възбудиха недоволството на пациенти, здравни специалисти и здравни мениджъри.
На практика се разви пазар на здравето, вместо пазар на здравните услуги. Това доведе до криза в достъпа на населението до качествени здравни услуги. Това предизвика разочарование на населението от официалната медицина и поява на „черен пазар“ на здравни услуги. Нерегламентираните плащания от пациентите обхванаха всички нива на системата.
Наруши се приемствеността между извънболнична и болнична медицинска помощ. Поради редица организационни и икономически причини остана нереализиран в пълния си обем декларирания свободен избор на личен лекар и болнично заведение. Затруднен е достъпът на пациентите до извънболнична специализирана и високо специализирана помощ.
Функциониращото в условия на здравно осигуряване стоматологично обслужване силно ограничи възможността за получаване на стоматологична помощ за децата, подрастващите и социално слабите слоеве от населението.
Неефективното функциониране на неотложната медицинска помощ в условията на общата практика сериозно претовари звената за спешната медицинска помощ, което рязко влоши качеството на функциониране на тази подсистема.
Задържа се реформата в болничния сектор, поради липса на работещ модел и хронично недофинансиране на дейността му при два основни източника на финансиране. Наложеният статут на болницата като търговско дружество коренно промени философията и подходите на болничен мениджмънт.
Възприетата система на заплащане на ОПЛ по брой регистрирани пациенти не стимулира подобряване на качеството и обема на тяхната дейност.
Ниското заплащане на персонала в болниците, както и дисбалансът в заплащането между специалистите от извънболничната и болничната медицинска помощ, от една страна, и общопрактикуващите лекари, от друга, предизвикаха влошаване на качеството, неудовлетвореност и нарушаване на връзките между отделните равнища в системата на здравеопазването.
3. ПРОБЛЕМИ НА ЗДРАВНАТА РЕФОРМА В БЪЛГАРИЯ
Съществуват значителни слабости и несъответствия в сега действуващия Закон за здравното осигуряване. Резултат от това е непълният осигурителен обхват на отделни лица и групи от населението. Числеността на неосигурените в страната вече надхвърля 1.5 милиона души.
Отсъствието на яснота относно подходите за решаване на проблема с нарастващия брой неосигурени лица има за резултат липсата на съгласие относно подходите, използвани за неговото решаване. Държавата следва да прецизира възможните варианти за пълно обхващане на здравно неосигурените лица. Това включва разработването на нови програми на национално и общинско ниво, финансирани от бюджета, от специализирани фондове и други източници (неправителствени, благотворителни и
145
други организации). В това отношение на работодателите следва да се дадат по-широки възможности за избора на фондове и пакети от здравни услуги за осигуряваните от тях лица.
Недобре регламентираните взаимоотношения между Националната здравноосигурителна каса, Министерството на здравеопазването, доброволните здравно-осигурителни фондове и осигурените от една страна, както и съществуващите ограничения и несъвършенства в ежегодното договаряне на Националния рамков договор блокират функционирането на системата. Съществуващото съотношение по квоти в управителните органи на НЗОК е неадекватно. Необходима е по-висока представеност в тях на организациите на работодателите и на здравноосигурените лица.
Неравнопоставеността при заплащането на дейностите в първичната медицинска и болничната помощ, както и почти липсващите между тях интегративни механизми имат за резултат дезорганизация и волунтаризъм в медицинското обслужване на населението.
Липсващата система за ефективен публичен контрол върху нецелесъобразното и приоритетно изразходване на средствата на задължителното здравно осигуряване и върху ежегодния процес на разработка и утвърждаване на Националния рамков договор, често водят до трудно преодолими и неуправляеми конфликти между партньорите в процеса на договаряне. Незначително е участието на здравноосигурените лица и предствляващите ги организации в този процес.
Несъвършената информационна система на здравното осигуряване води до вземането на субективни, корпоративно наложени или некомпетентни решения в системата на задължителното здравно осигуряване.
През последните години неадекватната лекарствена политика в българското здравеопазване доведе до двукратно нарастване на разходите за медикаменти при необосновано увеличение в броя на лекарствопотребителите. Необходим е внимателен и задълбочен анализ на ефективността от направените разходи и търсене на нови по форма и съдържание механизми за контрол в това направление.
Разходите за лекарства у нас надвишават 35% от общите здравни разходи, покривани от бюджета и осигурителните фондове. В страните от ЕС този процент не надхвърля 15%. Необходимо е да се преоцени практиката на монополно налагане на определени медикаменти от конкретни фирми. Да се установят механизми за увеличаване дела на НЗОК и доброволните здравноосигурителни фондове в реимбурсирането на предписаните лекарства.
Значим проблем е, че за малък брой скъпо струващи лекарства се изразходва много голям относителен дял от средствата за здравеопазване. Преобладаващата европейска практика дава предимство на генеричните медикаменти, предписването на които намалява общите разходи.
Нулев е процентът на приватизация в болничната помощ. Този процес е незавършен в областта на санаторно-курортната помощ. Отсъства стабилна регулаторна рамка (законова и нормативна), както и управленски капацитет за избор на работещ модел за приватизация в здравеопазването. Забавеният процес на приватизация е предизвикан от конюнктурни политически интереси и се стимулира и възпроизвежда от ниската здравно-политическа, административна и икономическа компетентност на често сменящата се здравна администрация.
4. НОВА ЗДРАВНА ПОЛИТИКА
4.1. ПРИНЦИПИ
Социално-либералният подход при решаване на проблемите в здравеопазването поставя акцент върху частната инициатива и личната отговорност, съобразени с обществения интерес.
В областта на здравеопазването този подход се реализира чрез:
• Свобода на избора и разширяване на достъпа до качествени здравни услуги.
• Въвеждане на плурализъм във формите на здравно обслужване и собствеността в здравеопазването.
Реформа на здравноосигурителната система
146 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Поддържане на конкурентна пазарна среда и защита от нелоялна конкуренция.
• Стимулиране на личната инициатива и засилване на личната отговорност за собственото здраве.
• Свобода на движение на пациенти, медицински специалисти, на здравни услуги и стоки.
• Свобода на инвестициите в здравеопазването и свободно движение на парите с пациента.
4.2. ЦЕЛИ НА НАЦИОНАЛНОТО ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ
Анализът на тенденциите в здравния статус на българските граждани и състоянието на здравната система очертава следните главни цели на реформиращото се здравеопазване:
• Преустановяване на негативните тенденции и подобряване на здравното състояние чрез активна промоция и профилактика.
• Национална здравна политика, насочена към повишаване ефективността на здравното обслужване чрез стимулиране на личната инициатива и отговорност.
• Демократизиране на здравната система чрез гарантиране на солидарност в достъпа до здравни услуги и стоки.
• Прилагане на съвременни модели на финансиране на здравеопазването, насочени към ефективна дейност и качествени резултати.
4.3. АКЦЕНТИ НА РЕФОРМАТА НА ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНАТА СИСТЕМА
4.3.1. Здравна промоция и профилактика
• Утвърждаване принципите на универсализма, демокрацията и либерализма в националната здравна политика, адекватни на регионалната стратегия на СЗО – „Здраве за всички през 21 век“;
• На национално и областно ниво да се внедри практика за разработване на програми за здравна промоция и профилактика, обхващащи рисковите групи от населението;
• Децентрализация на дейностите по здравна промоция и профилактика, при което общините да станат център за тяхната реализация;
• Разширяване участието на неправителствените организации в здравната промоция и опазване здравето на населението;
• Утвърждаване здравословния начин на живот, насочен към ограничаване на рисковете от тютюнопушене, прекомерната употреба на алкохол, лекарствената и наркотичната зависимости;
• Осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд и бит;
• Развитие на междусекторното сътрудничество с оглед участието на останалите сектори от националното стопанство в опазване и укрепване здравето на населението и споделяне на отговорностите за националното здравно развитие.
4.3.2. Подобряване на здравното обслужване
Подобряването на здравното обслужване изисква преди всичко разработване и внедряване на съвременни стандарти за качество и правила за добра медицинска практика в доболничната
147
и болничната помощ. За целта следва да се прецизират нормативно правата и отговорностите на Министерството на здравеопазването, НЗОК и съсловните организации в здравеопазването;
Подобряване ефективността на в първичната извънболнична медицинска помощ това може да се постигне чрез:
• Поставяне на основния акцент в здравната реформа върху пациента и неговите потребности;
• Гарантиране на безпрепятствен достъп за всеки гражданин до личния лекар;
• Лимитиране броя на записаните пациенти на един общопрактикуващ лекар с оглед подобряване качеството на извънболничната медицинска помощ;
• Развитие на групови практики от общо практикщуващи лекари за осигуряване на 24-часова неотложна помощ и създаване на условия за квалификация на лекарите в първичната медицинска помощ;
• Предоставяне на право на избор на пациента първичната извънболнична медицинска помощ да се извършва от общопрактикуващи лекари или групови практики;
• Регламентиране на система за публично-държавен контрол върху дейността на личния лекар. Активно включване на организациите на пациентите в тази дейност;
• Подобряване на координацията със спешната медицинска помощ, специализираната извънболнична и болничната помощ;
• Повишаване културата на работното място и на битовите условия за чакащите пациенти;
• Запазване регулиращата функция на потребителската такса в сегашния минимален размер;
• Усъвършенстване финансирането на системата за първична медицинска помощ на база брой записани пациенти и обем на дейност.
По-нататъшно усъвършенстване системата на специализираната извънболнична меди-цинска помощ чрез:
• Либерализиране достъпа на пациентите до диагностично-консултативни услуги и до специалист по медицински показания чрез премахване на ограничението в броя на талоните;
• Водещата роля на специалиста да бъде призната и стимулирана с въвеждане на адекватни механизми на заплащане;
• Държавата и общините да поемат отговорност за стоматологичната профилактика и лечението на децата и учениците.
По-нататъшно усъвършенстване системата на болничната медицинска помощ чрез:
• Промяна в статута на университетските, многопрофилните областни болници и специализираните диспансери като търговски дружества чрез промяна в закона за лечебните заведения;
• Подобряване достъпа на пациентите до всички нива на медицинската помощ чрез разработване на нова Национална здравна карта, отчитаща променените социално-икономически условия;
• Утвърждаване на социално-либерален модел на обществено-частната собственост (public-private mix) върху болничните лечебни заведения на социално-пазарна основа. В съответствие с европейските тенденции това съотношение да бъде 70% публични /държавни и общински/ и 30% частни болници;
• Подобряване на приемствеността между доболничната и болничната помощ при запазване на свободния избор на болнично лечебно заведение;
• Въвеждане на икономически механизми за саморегулация на броя на болниците на общинско равнище и на леглата в тях;
• Целенасочено внедряване на електроно здравеопазване – автоматизирани болнични информационни системи и електронно здравно досие на пациента, както и лична електронна
Реформа на здравноосигурителната система
148 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 идентификационна здравна карта за всеки гражданин като етапи от внедряването на национална система за електронно здравеопазване, финализиране разработката на интегрирана информационна система за мониторинг и контрол върху дейностите на НЗОК.
4.3.3. Финансиране на здравеопазването
Предвижда се въвеждане на минимален праг за осигурени финансови ресурси за здравеопазването в страната в размер на 5% от БВП през 2006 г. и съобразно развитието на страната към 2009 г. този минимален праг да се установи на 8% от БВП, като по този показател тя се доближи до страните от Европейската общност. Набирането на средства за това увеличение да се осигури от държавния и общинските бюджети, НЗОК, доброволните здравноосигурителни фондове и разходите на отделните домакинства. За периода 2005–2009 г. средствата, заделени от държавния и общинските бюджети и НЗОК да нараснат от 4,3% до 5,8% от БВП, средствата от доброволните здравноосигурителни фондове да достигнат 1,0% от БВП, а относителният дял на средствата, заделени за здравеопазване от отделните домакинства да се задържи и да не превишава нивото за 2004 г. – 1,2% от БВП на страната.
За стимулиране на пазарните механизми в здравеопазването се предвижда още:
• Ограничаване монопола на НЗОК чрез въвеждане на модел на здравно осигуряване, в който пациентът свободно да избира лицензиран здравносоигурителен фонд;
• Усъвършенствуване на системата за отчисляване на задължителните вноски за здравно осигуряване, като тези от работодателя /4.2% към момента/ продължават да се внасят в НОИ, съответно – в НЗОК, а дължимите от здравноосигурените /към момента 1.8%/ – да бъдат насочвани по желание в избран от лицето лицензиран здравноосигурителен фонд. Постепенно следва да се премине към изравняване на вноските от работодателя и работника;
• Въвежда се тристълбов модел на здравно осигуряване, който превръща здравноосигурителните фондове в един от основните източници на здравни услуги за населението чрез:
– Задължително здравно осигуряване, осъществявано чрез НЗОК на базата на пълна солидарност. По този начин всяко здравнооосигурено лице получава здравни услуги и стоки в рамките на основния здравноосигурителен пакет. Тук размерът на осигурителната вноска се определя от дохода на здравноосигуреното лице. Принципът на солидарност позволява всеки гражданин да ползва необходимите му здравни услуги и стоки в съответствие с основния здравноосигурителен пакет, утвърден от НЗОК;
– Задължително допълнително здравно осигуряване на базата на частична солидарност. В този случай всяко здравнооситурено лице се осигурява според доходите си и определена според индивидуалните възможности допълнителна премия, срещу което ползва здравни услуги и стоки над основния здравноосигурителен пакет, надстроен с избрани от лицето допълнителни здравни услуги и/или стоки в рамките на установен лимит.
– Доброволно здравно осигуряване на базата на ограничена солидарност. Тук всеки гражданин самостоятелно определя потребността от необходимите му пакети здравни услуги и стоки и заплаща за тях.
• Финансиран от държавата фонд поема разходите за скъпо лечение и трансплантации до определен лимит по специално разработени програми;
• Равнопоставяне на фондовете за задължително и доброволно здравно осигуряване и преразпределение на финансовите потоци от здравноосигурителните вноски;
• Подобряване контрола върху обхвата на задължителното здравно осигуряване и мониторинг върху броя на неосигурените лица.
149
4.3.4. Приватизация в здравеопазването
Приватизацията в здравеопазването следва да се осъществи въз основа на актуализирана правна уредба при спазване на следните социално-пазарни принципи:
• Приватизация без запазване предмета на дейност на здравни заведения, невключени в новата Националната здравна карта;
• Преобразуване чрез приватизация на лечебни заведения в съответствие с изискванията на Националната здравна карта;
• Привличане на наши и чужди капитали в изграждането на съвременна мрежа за рехабилитация и лечение.
4.3.5. Правна регулация в здравеопазването
• Хармонизиране на правно-нормативната регулация относно здравето, здравната промоция и профилактика и привеждането є в съответствие с европейските ценности и стандарти;
• Разработване и приемане на Закон за защита правата на пациента;
• Въвеждане на адекватни промени в Закона за здравето, Закона за здравното осигуряване и Закона за лечебните заведения;
• Либерализиране на правото на сдружаване на лекарите и стоматолозите чрез нормативно регламентиране възможността за създаване и участие в повече от един професионални съюзи.
4.3.6. Подобряване на организацията и управлението на здравната система
• Разработване на нова Национална и областни здравни карти, съобразно новите социално-икономически условия;
• Създаване на интегрирана национална информационна система за здравеопазването;
• Подобряване на институционалния контрол и изграждане на система за ефективен обществен контрол върху финансирането на здравноосигурителните дейности;
• Борба с корупцията на всички равнища на здравната система и НЗОК;
• Осъществяване на ефективен публичен контрол върху цялостния процес на здравното осигуряване на населението чрез разширяване участието на организациите, изразяващи интересите на пациентите, в управителните органи на здравноосигурителните фондове;
• Установяване на ефективно публично-частно партньорство в здравеопазването за преодоляване на изолираното функциониране на частния сектор, споделящ отговорността за общественото здраве;
• Утвърждаване на организационни технологии за интегрирано участие на всички здравни служби в опазване здравето на населението;
• Актуализация на нормативната база за контрол върху лекарствопотреблението и лекарствоснабдяването, ценообразуването и организацията на търговете.
4.3.7. Обучение и квалификация
• Внедряване на ефективна система за специализация и продължителна квалификация на медицинския персонал. Въвеждане на нови учебни форми (изнесено обучение, дистанционно обучение, ситуационни игри, регионални семинари);
• Усъвършенстване на учебните програми в медицинската образователна система за осигуряване на здравното обслужване с адекватно подготвени кадри чрез въвеждане европейските стандарти на МИНК (минимално изисквано ниво на компетентност) и на единна система за кредитна оценка;
Реформа на здравноосигурителната система
150 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Въвеждане на професионалния мениджмънт и маркетинг в здравеопазването за преодоляване на фрагментирането и кампанийното обучение чрез кратковременни курсове по здравен мениджмънт и здравна политика. Внедряване на програми за системно и продължаващо академично обучение по здравен мениджмънт въз основа на държавен стандарт по нива и длъжности. Налагане на нова генерация здравни мениджъри, съчетаващи в себе си логиката на медика с логиката на икономиста.
151
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ОБРАЗОВАНИЕТО – ИНВЕСТИЦИЯ В БЪДЕЩЕТО
(приложение)
152 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 1. ОБРАЗОВАТЕЛНАТА РЕФОРМА – НЕОБХОДИМОСТ И ПРИОРИТЕТИ
България е изправена пред сериозни предизвикателства в процеса на присъединяване към ЕС. На практика това означава, че от една от най-бедните страни – кандидат-членки трябва или в ускорени срокове да изгради икономиката и обществото си върху основата на най-новите знания, интелектуални и информационни технологии, или да изпадне в групата на изостаналите и бедни страни на третия свят. Централната роля на образованието за постигането целите ни изисква значителни промени в парадигмата на инвестиции – от държавни разходи към инвестиции в знанието. Това разбиране почива на убедителните доказателства, че образованието допринася за личното развитие, социалната справедливост и продуктивност, има измерим и значим ефект върху икономическото развитие и намалява социалната цена чрез превенция на социалната изолация, здравните проблеми и престъпността.
Модернизацията на българското образование се налага от необходимостта от фундаментална промяна на качествата на личността, с която тя да може да си осигури участието в обществения живот и личния си просперитет. Оттук следва нуждата от синхронизирана промяна в съдържанието, методиката на преподаване, начина на оценяване и начина на управление на образователните институции.
Необходимо е да се разглежда образователната реформа като предварително условие за решаване на най-тежките социални проблеми на българското общество – голяма безработица, социална несправедливост, липса на ресурси за издръжка на социалните дейности, безрезултатност на инвестициите в образованието и разхищение на оскъдните ресурси за образование, влошаване на капацитета за интеграция в световния икономически обмен и др.
Основният приоритет на реформата на образователния сектор в България е осигуряването на качествено образование за всички. По този въпрос са единодушни представителите на сектора, политическите сили и обществото. Причините за необичайния консенсус са видими:
• Задълбочават се пропастите между елитните и масовите училища, между училищата в градовете и тези в селата.
• Големи групи от деца отпадат от образователната система. 76 483 от общо 1,6 мил. деца никога не са прекрачвали прага на училището. 122 793 ученици са отпаднали от училище за две години.
• Качеството на българското образование е на път да се превърне в мит. Най-авторитетното международно сравнително изследване на представянето на учениците, TIMSS, очерта застрашителна тенденция. България, която участва за трети път в проучването /1995, 1999, 2003/ бележи най-големия спад в историята на изследванията – от 8 на 25-то място в тестовете по математика и от 5 на 24 по природни науки.
• Неравенствата започват рано в живота и децата, които получават лош старт, продължават да губят докато преминават през образователната система.
Като цяло, тези които се справят добре в училище в ранните си години, успяват дори още повече по-късно, докато тези, които не успяват като деца, почти със сигурност ще се справят по-трудно и в следващите периоди от живота си. И шансовете да се разкъса този порочен кръг намаляват с напредването на възрастта.
Изследванията сочат, че тези които се представя по-добре на 7 годишна възраст имат два пъти повече шансове да получат професионална квалификация на 25 години. Резултатите на TIMSS са още по-показателни – 85% от 11-годишните, които не постигат очакваните резултати за тяхната възраст, не успяват да ги постигнат и на 16. Във възрастта на средното образование, тази закономерност се увеличава – 95 % от тези, които не постигат очакваното ниво на 14 години,
153
не успяват да го направят и на 16. Тази схема упорито се запазва и при възрастните, при които високо квалифицираните служители получават повече обучение и инвестиции, отколкото ниско квалифицираните.
Това не е просто случай, в който системата разпознава и определя нивото на уменията на обучаващите се. Пропастта между най-добре и най-лошо представящите се разширява докато те преминават през образователната система и е тясно свързана със социално-икономическото им положение.
Ето защо гарантирането на качествена и справедлива система на образованието се превръща в първостепенна задача. Постигането є изисква последователни и целенасочени усилия в следните посоки:
• ранна намеса, за да бъдат подкрепени малките деца и семействата им и да се постави основата за бъдещия им успех – не само в образованието, но и като се подпомага цялостното благополучие на детето чрез по-добри социални услуги;
• непрекъснати усилия, които да гарантират, че всяко дете излиза от началното училище с основни умения в четенето, писането и математиката и с удоволствие от ученето, благодарение на програми, включващи изкуства, музика, спорт и чужд език;
• изграждане на средно и по-високо образование, което увеличава избора, развива талантливите, но ангажира и по-зле представящите се и подготвя младите хора за пазара на труда;
• Намаляване на дефицита на умения на възрастните и отваряне на образователната система към нуждите на работещите от нови умения;
• Развиване на висше образование, което предоставя обучение от високо качество, модерни научни изследвания и е отворено към нуждите на работодателите.
Главната стратегическа цел на развитието на образованието в България според нас е постигането на образователна система, която:
• задоволява и стимулира образователните нужди на децата, младежите и възрастните като разширява капацитета на училищата и другите образователни и културни институции, осигурява достъп до образование на всички нива и предоставя възможности за развитие на уменията на всички хора през целия им живот;
• подобрява качеството и адекватността на образованието чрез учебни програми, съобразени с изискванията на информационното общество, устойчивото развитие, заетостта;
• изгражда система за оценяване на дейността на образователните институции на всички нива, наблюдава резултатите от обучението, нивото на развитие на отделния ученик и професионалната му пригодност в резултат от обучението;
• развива автономията, иновативния потенциал и умения на училищата, тяхната отвореност към обществото и връзките им със социалната среда чрез програми за развитие и създаване на мрежи от училища;
• подпомага взаимодействието между висшите училища и научно-изследователските институти и включването им в регионалното развитие;
• предизвиква промяна в концепцията за обучението във всички образователни институции, да издигне социално-икономическия статус на учителите и преподавателите, да увеличи качеството на първоначалното и последващото им обучение, да създаде условия за кариерното им развитие и висока мотивация за самоусъвършенстване;
• въвежда децентрализирано управление в сферата на образованието с ефективно участие на социалните партньори и гражданското общество чрез планиране, организация и оценяване, основани на стратегически цели и въвеждане на индиректни инструменти на управление.
Образованието – инвестиция в бъдещето
154 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 2. УПРАВЛЕНИЕ НА ПРОМЯНАТА
2.1. ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ
Въпреки, че изминаха 15 години от началото на трансформацията на българското общество, основното и средното образование останаха една от най-силно централизираните и контролирани системи. Сегашната неефективност на системата може да се обясни с остарелите управленски практики, липсата на гъвкавост на нормативната уредба, регулираща назначаването на учителите и тяхното натоварване, остарелия учебен план и преподавателски методики.
Ако погледнем световната практика, ще установим, че са налице както централизирани, така и децентрализирани образователни системи с високо качество. Въпреки всичко практиката показва, че когато на местните власти и училищните ръководства се дават по-големи правомощия и свързаните с тях по-големи отговорности в управлението на персонала и училищния бюджет, се повишава и ефикасността при използването не ресурсите. Ефективното разпределение на отговорностите е процес на намиране на баланс между автономията на училищата и правомощията на държавата и общините. При децентрализацията на образованието голямо значение придобива външното оценяване и систематичното наблюдение на училищата. Това предполага прецизно дефинирани критерии за оценка и ясна концепция за качествено образование, за качествено и ефективно училище.
Много учители и образователни кадри гледат на реформата на публичната администрация и свързаната с нея децентрализация като на процес, който причинява политически, икономически и социални катаклизми. Това става причина за тяхната несигурност, съмнения и отхвърляне на реформата. Тази промяна крие, обаче, и сериозни преимущества:
• С прехвърлянето на правомощия и бюджетни функции от централната към местната власт и училищата за последните става възможно чрез своята автономия да вземат най-адекватните за местния контекст решения.
• Автономията и децентрализацията стимулира местните участници в образователния процес да подкрепят образователните реформи на местно ниво.
• Децентрализираните структури като правило са по-отговорни и по-ефикасно използват човешките, финансови и материални ресурси.
За да се гарантира ефективност на такава реформа, е необходим нов Закон за народната просвета, който ясно да регламентира отговорностите на държавата, общините и училищата. Промяната трябва да се реализира внимателно като се отчитат рисковете, които носи. Както сочи опитът на много страни, децентрализацията не е магическо хапче за решаване на проблемите. Всъщност при недостиг на ресурси и слаба подготвеност на училищата и общините съществува реална възможност да се предизвикат сериозни сътресения. Практиката показва, че около 20% от училищата не успяват да поддържат качествено обучение и да се самоуправляват. Ето защо, законодателят трябва да предвиди възможност за бърза и ефективна намеса на държавата при лошо управление на училищата, включително и чрез ограничаване на правомощията на местните власти и училищни ръководства
2.2. РОЛЯ НА ДЪРЖАВАТА
Ролята на държавата е най-вече да да дефинира правилата на играта:
• Да формулира стратегическите цели и посоката на развитие, да разпредели правомощията между участниците;
155
• Да създаде адекватни условия /предимно в икономическата сфера и съпътстващите системи;
• Да изгради механизми за индиректно управление /минимума образователно съдържание, оценяване, финансиране, подкрепа за училищата и учителите/;
• Да упражнява постоянен натиск за постигането на високо качество чрез индиректни инструменти като иновативно финансиранена кариерното развитие и заплащането на учителите.
Ролята на общинските власти е да защитят автентичните местни интереси, ефективността и функцинирането на училищната мрежа.
Ролята на най-ниското ниво на управление – училищата – е да носят и упражняват професионална отговорност за изпълнението на образователните цели, които си поставят в рамката, зададена от държавата.
Взаимодействието между държавни, местни власти и училища, както и участието на обществото като цяло и конкретно социалните партньори и родителите, е необходимо на всички нива на управление.
Вместо тежка система на задаване и изпълнение на директиви, този комплексен механизъм трябва да разграничава, свързва и балансира индивидуалните нива и форми на управление с цел да стимулира инициативността на всички партньори в най-голяма степен. Връзките между партньорите са решаващи за правилното функциониране на системата. По вертикала това означава определяне на ролите и отговорностите на трите нива, които да се допълват, а не взаимно да се ограничават и изискват взаимен диалог и близко взаимодействие. По хоризонтала, на ниво училище, това означава балансирани взаимоотношения между директор, персонал, отделните учители, училищно настоятелство.
Отделните функции и адекватни механизми са дискутирани в отделни точки на това изложение, но те са взаимообвързани и целят да доведат до създаването на обща, подкрепяща инфраструктура.
МОН, в качеството си на централен държавен ръководен и координиращ орган на реформата на образователната сиситема, следва да ограничи всеобхватните си оперативни дейности и да възприеме ключова роля на център в модерния смисъл на думата, особено по отношение на координацията, регулирането и разпределението в сектора. Основните функции на министерството могат да бъдат формулирани по следния начин:
• Изработване на средносрочни и дългосрочни концепции и стратегии за всички сектори на образователната система. Формулирането на основните документи относно мисията, целите и посоката на развитие;
• Политика на учебното съдържание и осигуряване на качеството на образованието: създаване и иновационно развитие на ДО стандарти за общообразователния минимум, наблюдение и информационно осигуряване, централно и регионално оценяване и самооценяване, годишни оценки на състоянието и ефективността на образователната система, експериментални проверки, подкрепящи механизми, проекти за развитие на училищата, изграждане на мрежа от педагогически центрове, осигуряване функционирането и насочване на дейността на регионалните инспекторати, осигуряване на научни изследвания за развитието на образованието, развитиване на човешките ресурси.
• Политическо въздействие:
– ефективна комуникация с експертите и обществеността;
– укрепване на връзките с държавните органи, местните администрации и неправителствения сектор;
– осигуряване на политическа подкрепа за образователните проекти;
– създаване на механизми и форми за участие на социалните партньори във формирането на образователните политики;
Образованието – инвестиция в бъдещето
156 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 – установяване на обществен диалог и балансиране на интересите при решаването на фундаментални въпроси;
– развиване на международни контакти, дейности и ангажименти;
– постоянни усилия за укрепване на елементите на образователната система, тяхната интеграция и мениджмънт.
• Управление, финансиране и нормотворчество.
– мениджмънт и въвеждане на стратегически промени и иновации;
– внимателно подбрани интервенции в критични области;
– осигуряване на адекватен дял на публични финанси за образованието;
– ефективни, прозрачни, справедливи и мотивиращи механизми на разпределение на ресурсите в публичните и частните сфери на образованието;
– всеобхватен и последователен контрол върху инвестирането на публичните средства и създаване на точна и обективна информационна система в тази област;
– обмислени законодателни инициативи.
По този начин ролята на центъра ще бъде преди всичко да формулира стратегическите цели и основни принципи, да установи правилата, да създава подходящи условия, да наблюдава процесите, да изгради ръководни принципи на индиректен контрол, да изгради всеобхватна система на оценяване на всички нива с цел да гарантира необходимото качество на образованието.
Национален консултативен орган – Национален съвет за образованието и човешките ресурси – е необходим като важна съставка на системата и коректив на дейността на министерството. Този орган ще бъде своеобразен консултантски борд, ще представлява гражданското общество, ще взаимодейства с МОН, МТСП и други сектори и ще бъде в голяма степен независим. Институционалната му основа, правомощията, правилата на функционирането му ще бъдат гарантирани с приемането на неговия статут и ще допринесат за по-добра координация на МОН с другите обществени сектори. Не на последно място създаването на подобен орган с възможности да въздейства в ключови области би могло да подобри приемствеността в образователната политика и да осигури стабилност при смяна на правителствата.
• Развитие на човешките ресурси в цялата образователна система.
Особено внимание трябва да бъде отделено на развитието на човешките ресурси. В администрацията в МОН липсва ясна и стабилна система на управление и развитие на човешките ресурси. Съществена слабост е липсата липсата на разбиране на значението на развитието на кадри за управленските позиции и систематичната работа със служителите.
Подобно на състоянието в държавната администрация като цяло, в МОН все още е недостатъчно стабилна и работеща институция. Необходимо е, преди всичко, последователно реструктуриране на министерството, съпътствано с оптимизация на числеността и качеството на състава.
МОН ще разполага със значителни властови правомощия за въздейстие върху цялата система и за напред. Реформата в образованието, обаче, ще изисква от центъра все повече да действа като комуникатор и посредник на различни групи и интереси. В този контекст, способността да се предлагата убедителни аргументи, мерки и решения ще придобие особена важност. Ще е необходима нова структура на комуникациите със социалните партньори и обществеността на всички нива на управление.
Друг инструмент от голямо значение е научното знание, което да се ползва както от управленските органи в областта на образованието, така и от училищата, и неговото разпространение чрез създаването на мрежи. Местните и международните проучвания сочат, че в образователната сфера липсват развити структури за научни изследвания, аналогично на такива в други обществени сфери и по тази причина образованието изостава в иновационното си развитие. Необходимо е реструктуриране и укрепване на секторните и университетски изследователски центрове и изграждане на разумна система на мениджмънт и финансиране в тази област от науката.
157
2.3. СРЕДНОТО НИВО НА УПРАВЛЕНИЕ – РОЛЯТА НА ОБЩИНИТЕ
Средното ниво на управление в образованието трябва да бъде пренесено в общините. Всички училища, включително и професионалните, трябва да станат общинска собственост. Регионалните неравенства и липсата на местен капацитет, обаче, могат да поставят на сериозно изпитание системата. Ето защо, МОН е отговорно за подобряване на професионалните стандарти и на тези нива. Необходими са обучителни програми, за да се подобри компетентността общинските образователни органи на управление по отношение на следните отговорности:
• Формулиране, осъществяване, оценка и управление на образователната политика на местно ниво, включително чрез ефективни вертикални и хоризонтални връзки.
• Изготвяне на доклади и други документи /напр. местни дългосрочни стратегии за развитие на образованието, годишни доклади, финансови очети и баланси/.
• Изработване и ефективно използване на необходимите анализи – капацитет и достъпност на образователните услуги, мрежата от училищни сгради и съоръжения, реализация на завършилите образованието си на пазара на труда, структура и качество на училищния персонал, оценка на качеството на училищата.
• Изработване и управление на проекти, финансирани от европейските структурни фондове и други финансиращи институции.
• Развитие на човешките ресурси в образователния сектор.
• Използване на формите и методите на децентрализирано, споделено и ефективно управление на образованието.
2.4. УПРАВЛЕНИЕ В УЧИЛИЩАТА
Голяма част от отговорностите в управлението на образованието ще се поемат от ръководствата на училищата. От директорите ще се очаква да имат ясно виждане какво искат и могат да постигнат и как да го направят в конкретните ситуации. Необходимо е да са наясно, че съществени промени в работата на училището са невъзможни без подкрепа на учителите и участието им във вземането на решения. Директорите, също така трябва да са подготвени за липса на разбиране и противопоставяне от страна на колегите им и и да способни да действат в такава ситуация. Ето защо, обучението на ръководния състав на училищата трябва да бъде приоритет на МОН в системата за продължаващо обучение на учителите.
Реформирането на училищата ще бъде дългосрочно и постепенно. То изисква систематична, комплексна и трайна подкрепа.
На първо място, трябва да се изгради система от инструменти за въвеждане на училищната автономия. Необходимо е да се разработи Дългосрочна програма за развитие на училищата като основен документ за управление на трансформацията на училищата. Програмата трябва изчерпателно да регламентира разработването на училищните учебни планове, оценяването от страна на регионалните инспекторати, методиката за вътрешна оценка, продължаващото образование на учителите, участието в програмите за иновативно финансиране на проектен принцип. Всяко училище трябва да разработи програма за своето развитие. Отговорен за това е директорът на училището, но разработването трябва да се превърне в колективна задача на целия състав и да послужи за сериозна самооценка. Програмата трябва да бъде в тясна връзка с процедури за вътрешна оценка на качеството и с годишни доклади, които да информират всички партньори на училището за постигнатите резултати. Тези задачи представляват сериозно предизвикателство за всяко едно училище, затова министерството ще трябва да оказва непрекъсната подкрепа като разработва методики за изготвяне на програми за училищно развитие, за процедурите на вътрешна оценка на качеството, да осигури подходящи обучения за училищните администратори.
Образованието – инвестиция в бъдещето
158 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 На второ място, предлагаме да се създаде специална програма за иновативно финансиране на развитието на училищата. Чрез нея системно ще се поощряват инициативи на отделните училища за повишаване качеството на образованието, разширяване на обема от образователни услуги, въвеждане на иновации и др. По този начин ще се изгражда трайно принципа за финансиране на резултати и ще бъдат постепенно подготвяни училищата за по-пълното му въвеждане.
На трето място, предлагаме да се изгради мрежа от педагогически центрове, която да включва педагогическите факултети на университетите, неправителствени организации и частни доставчици на образование за учителите като ги свързва с местните власти и регионалните инспекторати. По този начин ще се създаде основа за регионално коопериране. Мрежата ще служи като обща инфраструктура за подкрепа както на училищата, така и на отделните учители. Тази мрежа ще предлага обучения за преподаватели и администратори в образованието, консултации, методическа помощ и информационни услуги. Понастоящем с такива функции са натоварени регионалните инспекторати, но ограничените им възможности и липсата на бюджети за тази дейност ги превръщат в посредник за предлагане на курсове от университетите към учителите.
3. ПРИНЦИПИ НА ФИНАНСИРАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНАТА СИСТЕМА
• Разходите за образование в България все още са на незадоволителното ниво от около 4% от БВП. Необходимо е увеличение на относителния дял на финансовите средства за образованието в България на минимум 5% от БВП, какъвто е средният показател за ЕС;
• Създаване на преференциална данъчна, кредитна и инвестиционна политика към образователните институции. Необходимо е да се мобилизира подкрепата на широк кръг от обществени актьори чрез положителни стимули за по-голямо и устойчиво инвестиране от страна на предприятията (вкл.МСП) и физически лица и създаване на публично-частни партьорства в сектора. Компаниите могат да бъдат привлечени да финансират или съфинансират оборудване, катедри или факултети в университетите, изследователски звена, квалификационни курсове за студенти и служители в области, в които има недостиг на квалифицирана работна ръка;
• Предприсъединителните фондове на ЕС, донорски програми и особено предстоящото използване на Структурните фондове в България след 2007 поставят изискване решително и бързо да се повиши капацитета на образователните институции, местните власти и държавната администрация за планиране и програмиране в областта на образованието и за създаване и управление на образователни проекти. Финансовата рамка, предвидена за България за 2007–2009 ще открие възможности за финансиране на проекти за развитие на човешкия капитал в рамките на Европейския социален фонд и за намаляване на регионалните диспропорции по отношение на човешките ресурси. За България е от изключително значение да се възползва от тези финансови източници и да не повтори лошите примери от досегашния си опит и трудностите, с които някои от новите страни-членки на ЕС (Чехия) се сблъскаха поради неадекватно на нуждите планиране .
Увеличаването на средствата, инвестирани в образованието само по себе си не е в състояние да разреши натрупаните проблеми и е вероятно да породи нови.
Ефикасното инвестиране в образованието изисква обстоен анализ на сектора и вписването му в по-широката перспектива на развитието, в контекста на икономическото развитие, приоритетните сектори на икономиката, стратегиите за създаване на заетост, иновационната стратегия.
За да можем да усвояваме структурните фондове, е необходимо стратегията за развитие на образованието да се впише във всички нива на плановите документи в България – Националния
159
план за икономическо развитие, Регионалната оперативна програма и Секторната оперативната програма за развитие на човешките ресурси. Максималната ефективност изисква координирани действия между компетентните ведомства и по специално МОН, МТСП, МИ, ММС, МЗ.
От друга страна, инвестициите трябва да са обвързани с цялостна стратегия за реформа в съдържанието и управлението на образованието, оптимизиране на училищната мрежа и механизмите на разпределяне на финансирането. Реализацията на тази цел изисква МОН да прилага ефикасна национална система за планиране местата на училищата, в това число един последователен подход за оценяване на училищните възможности и редовно поставяне на задачата за премахване на излишните мощности. Общините играят активна роля при оптимизиране на системата. Нито една община ще трябва да следят за недопускането на повече от 20% излишни места в началните училища и 15% места в средните училища.
Основният дял от финансирането на образованието са средствата отделяни от държавата и в голямата си част администрирани от общините. Ефективността и справедливото разпределение на ресурсите изискват:
• Ясно дефиниране на отговорностите на всички нива на управление;
• Използване на единни и ясни, публично определени стандарти за издръжката на един ученик;
• Строга финансова дисциплина на местните власти и училищата;
• Постепенно въвеждане на принципа на делегираните бюджети във финансирането на училищата;
• Ефективна национална информационна система за контрол върху разходването на публичните средства;
• Стандартизирано външно оценяване на резултатите от образователния процес за всяко училище и община;
• Засилване на контрола от ползвателите на образователните услуги чрез включване на настоятелствата в публичен орган към всяко училище, чрез който съвместно с общинските власти да се контролира изразходаването на средства от училището и избора на директор.
Друг важен инструмент във финансирането на сектора може да бъде разпредяленето на съществена част от бюджета на сектора на проектен принцип чрез програми за иновации и развитие. Финансирането ще е насочено към подкрепа на автономността и стимулиране на инициативи на училищата, които кандидатстват за финансиране от програмите. По този начин ще се изгражда трайно принципа за финансиране на резултати и ще бъдат постепенно подготвяне училищата за по-пълното му въвеждане. Изработването на иновационни програми за развитие ще се превърнат в ключов инструмент за индиректен мениджмънт на сектора.
4. ПРИОРИТЕТНИ ОБЛАСТИ НА ИНВЕСТИЦИИ В ОБРАЗОВАНИЕТО
4.1. ИНВЕСТИРАНЕ В ОБУЧЕНИЕТО И РАЗВИТИЕТО НА ОБРАЗОВА-ТЕЛНИТЕ КАДРИ В СРЕДНОТО ОБРАЗОВАНИЕ
Повишаването на качеството на образованието поставя големи изисквания пред учителите и администраторите на училищата. Продължаващото обучение трябва да се превърне във важен компонент на личното им развитие и един от най-важните елементи в организационния живот на училищата. Една от главните задачи на МОН в управлението на реформата е системната подкрепа за повишаване квалификацията на учителите и директорите чрез планиране на необходимото финасиране
Образованието – инвестиция в бъдещето
160 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 за тази дейност, разработване на програми и осигуряване на съответната инфраструктура. Това изисква действия в следните посоки:
• Изграждане на система за развитие на човешките ресурси в образователния сектор;
• Диференциране на образователните дейности и въвеждане на ефективна система за кариерно развитие, обвързана с мотивиращо нарастване на заплатата;
• Постепенно увеличване на нивата на заплатите в образованието до средни нива от 30% над средната заплата за страната. Обвързване на увеличението с резултатите от труда и повишаване на качеството на образованието. Тази мярка ще послужи като икономическа основа за увеличаване на престижа на учителите в обществото. Подобна амбициозна задача изисква решително оптимизиране на мрежата от училища и числеността на преподавателите;
• Разработване и внедряване на инструменти за избор на подходящи кандидати за учители;
• Изработване на информационна система за мониторинг на данните за учителите и другите служители в сектора;
• Изграждане на система за предварителна селекция и дългосрочна подготовка на управленските кадри в сектора;
• Въвеждане на практиката за менторство на начинаещите учители;
• Изграждане на мрежа от педагогически центрове, която трябва да бъде достатъчно широка и гъвкава, за да свърже ползвателите и доставчите на образователни услуги;
• Обучение на преподавателите относно внедряване на отворени и гъвкави обучителни методи, е-образование, ИКТ, подновяване на учебните планове и работа с мултимедия;
• Обучение на ръководния и административен персонал с цел подготвяне на децентрализация в мениджмънта на образованието и учебните програми;
• Обучение и положителни стимули за привличане и задържане на млади преподаватели, млади изледователи и учени.
4.2. ИНВЕСТИРАНЕ В НОВИ ОСНОВНИ УМЕНИЯ
• Определяне на минималните образователни стандарти за цялото население и за качеството на работната сила, което следва да се осъществи с участието на Нациналния съвет по образование и човешки ресурси;
• Новите основни умения, включително ИКТ грамотност, социални умения, преприемачески умения, изучаване на чужди езици – достъпни за всички възрастови групи;
• Развиване на по-висока степен на умения, съответстващи на изискванията на пазара на труда и икономиката на знанието, както за младежите, така и за някои особено уязвими гупи – хора без квалификация, продължително безработни, възрастни работещи, неработещи жени;
• Използване на ИКТ и е-образованието за достъп на по-широк кръг ползватели и намаляване на разходите за обучение;
• Създаване на национална система за подбор на особено талантливи деца, изграждане на стимули за тяхното развитие и задържане в България.
4.3. ИНВЕСТИЦИИ В ИКТ
Основна цел на политиката за въвеждане на ИКТ в образованието е да се предоставят на образователните институции трайни решения за мобилизиране на необходимите технологии, умения и образователни ресурси, за подготвяне на учениците и техните преподаватели за влизане в „свързания“
161
свят. Един от най-съществените рискове е да се предоставят на училищата скъпо оборудване без необходимата професионална подготовка на учителите, без национална програма за използване на информационни технологии в училищата и без ангажиране на общността.
Подходът, който отчита рисковете, изисква координирано предприемане на действия в следните посоки:
• Оборудване на училищата със съвременен хардуеър и софтуеър;
• Осигуряване на високоскоростен интернет достъп във всички училища, като и безжичен интернет достъп в селските райони;
• Осигуряване на устойчива и надеждна система за техническа поддръжка, включително чрез допълнително обучение на техническия персонал и учителите по информатика, както и с прехвърляне на част от задълженията по поддръжката върху учениците, за да се минимизира риска от напускане на обучените специалисти /които често лесно могат да намерят по-доходоносна работа/;
• Създаване на възможности училищата да компенсират разходите си по поддръжката и интернет достъпа като предоставят ИКТ услуги на местната общност и по този начин осигуряват постоянно място за обучение и за възрастни;
• Сформиране на стратегически публично-частни партньорства между държавата и местните власти, от една страна, и частни фирми за компютърно обучение и телекомуникационните компании, от друга;
• Интегриране на ИКТ в учебните планове;
• Обучение и системно консултиране на преподавателите за използване на ИКТ в преподаването на различните дисциплини;
• Създаване на образователен софтуеър и мултимедийни учебни материали за различните учебни предмети;
• Свързване на училищата в образователни мрежи, изграждане на образователни портали;
• Ефективно използване на ИКТ в управлението и информационното осигуряване на образователния сектор.
4.4. ИНВЕСТИЦИИ В ПРОФЕСИОНАЛНОТО ОРИЕНТИРАНЕ И КАРИЕР-НОТО РАЗВИТИЕ
• Осигуряване на ранна превенция от несъответствия между образованието и нуждите на пазара на труда, предотвратяване на съсредоточаването на момичетата в отрасли с голяма конкуренция и ниско заплащане;
• Насочване и развитие на кадри в приоритетни отрасли на знанието като техническите науки, инженерните дисциплини, ИКТ;
• Разработване на мерки за подобряване на прехода от училище към работа в тясно взаимодействие със социалните партньори;
• Приемане на нормативна база, позволяваща участието на работодателите в разработването на учебните планове в професионалните училища и в изпитните комисии за получаване на професионална квалификация;
• Активно партньорство с работодателите за осигуряване на стажове и практика в реална трудова среда за всеки ученик от професионално училище;
• Изграждане на местни информационни мрежи на образователните институции с бизнеса;
• Разработване на устойчиви квалификационни програми за млади безработни без квалификация или с неподходяща за заетост квалификация като се изполват ресурсите на професионалните училища.
Образованието – инвестиция в бъдещето
162 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 4.5. ОГРАНИЧАВАНЕ НА ОТПАДАНЕТО НА ДЕЦА ОТ ОБРАЗОВАТЕЛ-НАТА СИСТЕМА
• Ранна намеса, за да бъдат подкрепени малките деца и семействата им и да се постави основата за бъдещия им успех – не само в образованието, но и като се подпомага цялостното благополучие на детето чрез по-добри социални услуги.
• Създаване на центрове в общините, на принципа „всички услуги на едно гише“, които да съберат на едно, удобно за родителите място, информация и лесен достъп до различните социални, здравни и образователни услуги за деца.
• Обвързване на социалните помощи с посещаемостта на децата в училище;
• Осигуряване на безплатни учебници за учениците до 8 клас;
• Гъвкаво предлагане на образователните услуги за застрашените групи – интернати, транспорт до средищните училища, изнесени паралелки;
• Кампании за привличане на родителите, разясняване на ползите от образованието, положителни стимули;
• Въвеждане на всеобхватна система за здравна профилактика на децата и младежите.
4.6. ВИСОКО КАЧЕСТВО НА ОБРАЗОВАТЕЛНИТЕ УСЛУГИ ВЪВ ВСИЧ-КИ УЧИЛИЩА
Постигането на качествено образование и училище от високо качество изисква да бъдат наблюдавани и оценявани няколко различни категории показатели:
• свързани с качеството на резултатите от образователната дейност – както измеримите чрез изпити и тестове знания и умения, така и дълготрайните като нагласи, ценности, интереси, способности за лично и социално развитие;
• условията /напр. материалната база на училището и преподавателския състав/;
• показатели относно качеството на процеса на обучение и функциониране на училището /управление, климат, качество на учебния процес/
Оценяването на тези индикатори изисква съвместно използване на няколко подхода:
• вътрешно оценяване на училищата въз основа на процедури за оценка на качеството и редовни доклади до всички партньори;
• външно оценяване на принципа на единни, провеждани от държавата, обективно измерими изпити за специализираните гимназии и висшите училища. Тази мярка ще разтовари финасовото и психологическо бреме, тежащо върху кандидатсващите и родителите им, ще изравни възможностите на децата, независимо от финансовото им положение и ще осигури справедлива оценка на качеството на обучението;
• външни независими оценки на различните нива на образованието, съвместими с международните стандарти.
Докато централизираната училищна система изисква и контролира предимно входящата информация в системата /учебен план, форма, съдържание/, децентрализираната система подчертано наблюдава резултатите от образованието. В образователна система с училища, ползващи се с автономия, важността на външната оценка, системното наблюдение и оценяване на дейността им е от съществено значение. Това изисква създаването на ефективни критерии и инструменти за оценка.
Българската образователна система и в частност средното образование остро се нуждаят от система за външно оценяване на постиженията на учениците както в края на всеки етап и образователна степен, така и при завършване на средното образование. С една такава система ще се
163
преодолее субективизмът в оценката на индивидуалните постижения на учениците и ще се създаде възможност за тяхното повишаване. От друга страна, ще осигури на образователната администрация на всички равнища достоверна информация за съответствието между реалните знания и умения на българските ученици и знанията и уменията, които те трябва да са придобили след завършването на определен етап или образователна степен според държавните образователни изисквания.
Въвеждането на системата за външно оценяване поставя следните въпроси на дневен ред:
• Обществото трябва да е информирано какво ще се преподава в училище и какви знания трябва да владеят учениците, обучаващи се в различни образователни степени;
• Обучаваните и техните родители трябва да са наясно с методите за оценяване на успеха от обучението, за да могат да се подготвят;
• Консуматорите на получените резултати (работодатели, университети и др.) трябва да са наясно как да интерпретират тези резултати;
• Преподавателите и обучаваните трябва да разполагат с изключително подробна информация относно учебното съдържание, стандартите и методиката на оценяване;
• Нужни са условия за съпоставимост на качеството на българското образование с това на останалите европейски страни.
Съдържанието и форматите на външните национални измервания, както и информацията съдържаща се в резултатите от тях:
• ще позволи да се идентифицират проблемните области в образователната система, както и да се анализират причините за тяхното възникване;
• ще могат да се използват като един от показателите за ефективна работа на системата;
• ще могат да се използват разумно като средство за промяна на самото;
• преподаване, като се поставят акценти върху определени знания и умения, които ще бъдат оценявани.
Приоритетните области в стратегията за оценяване са:
• Разработване на Държавни изисквания за оценяване в средното образование;
• Ефективно стартиране на независим национален център за измерване и оценяване в образованието;
• Конструиране на качествен измерителен инструментариум, който да се използва не само за нуждите на външното оценяване, но впоследствие и от учителите за надеждна и валидна оценка на знанията и уменията на учениците.
5. МОДЕРНИЗАЦИЯ НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ
5.1. ОСНОВНИ ЦЕЛИ
Основните цели на политиката в областта на висшето образование са:
• Високо качеството на висшето образование, гарантирано с ефективни системи за управление и оценка, измерими не само на национално, но и на международно ниво;
• Ефективно управление и финансиране на сектора;
• Интегриране на висшето образование и научните изследвания;
• Обвързаност на висшето образование с изискванията на пазара на труда. Действена система за образование за възрастни през целия живот;
• Развитие на човешките ресурси във висшите училища. Подкрепа за учените и преподавателите.
Образованието – инвестиция в бъдещето
164 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 5.2. ВИСОКО КАЧЕСТВО НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ
Гарантирането на висше образование с високо качество е основна цел на образователните политики както в национален, така и в евопейски и международен мащаб. В България тази задача изисква своевременна реакция и поради нарастналата за относително кратък период мрежа на висшите учебни заведения. Образователните институции варират значително по отношение на качество, престиж, специалности и обучаващи се студенти. В последните няколко години бяха предприети редица стъпки за изграждане на механизми за оценка на качеството: изградена е и работи Национална агенция за оценяване и акредитация, предвиден е следакредитационен контрол, системи за вътрешно управление на качеството във висшите училища. Съществува риск, обаче, предвидените мерки да продължат да се прилагат като формално изпълнение на държавни изисквания, а не като инструмент за управление и развитие на университетите.
Ефективната политика за високо качесвото на образованието изисква система от три вида мерки включваща:
(а) вътрешни оценки на образователните институции,
(б) държавен контрол за спазване на изискванията чрез НАОА и
(в) независими външни оценки с участието на международни експерти при спазването на следните принципи:
• тясно сътрудничество между държавата, академичната общност и работодателите при създаване на ефективни системи за управление и оценка на качеството;
• ефективно разпределението на ролите и отговорностите;
• включването на студентите в процеса на контрол и оценка на качеството с реални възможности за влияние върху развитието;
• ясно дефиниране на стратегическите цели от страна на висшите училища;
• реализацията на студентите на пазара на труда като критерий при оценяването на качеството на образованието;
• рейтингова система на висшите училища;
• осигуряване на информационни ресурси на български език по проблемите на качеството;
• постоянна методическа подкрепа за комисиите по качеството и за ръководствата на основните академични звена;
• стремежът на българските университети да получат международно признание изисква включването на международни експерти за независима външна оценка на качеството;
• международни консултантски комитети при разработването на бакалавърските и магистърски програми.
5.3. ЕФЕКТИВНО УПРАВЛЕНИЕ НА СИСТЕМАТА НА ВИСШЕТО ОБРА-ЗОВАНИЕ
• Реформиране на ролята на МОН по отношение на висшето образование като се намалят бюрократичните и администравни функции и се засили капацитетът за стратегическо планиране и формулиране на политиките в сектора и функциите по контрол на качеството на висшето образование;
• Използване на конкурентни финансови схеми като форма на индиректен мениджмънт за стимулиране на качеството на обучението и научните изследвания и оптимизиране на мрежата от висши училища;
• Осигуряване на точна, навременна и достоверна информация чрез изграждане на системи на национално и институционално равнище, в които да се отразават напредъка на висшите
165
училища в постигането на прозрачност на предоставяните образователни услуги, качество на предлаганите услуги и отчетност за извършените дейности. Резултатите от подобни проучвания и изследвания са важен източник на качествена информация за тенденциите и процесите в системата и надеждна основа за своевременно формиране на политика и стратегии на институционално, национално и регионални нива;
• Промяна в институционалната уредба на висшите училища с оглед създаване на условия за прозрачност в управлението им и въвеждане на стимули за поддържане и развитие на качеството на образованието. Изграждане на балансирани органи за управление, включващи представители на академичния състав, студенти и външни за университета лица от средите, отговорни за сектора и бизнеса;
• Утвърждаване на ректорите като професионални, подготвени мениджъри, които занапред ще играят още по-важна роля в насочването на ресурсите на своите висши училища към осигуряване и подобрение на качеството;
• Ускорена модернизация на университетските информационни компютърни системи. Те могат сериозно да подпомогнат работата на ръководителите с предоставяне на информация, основана на добре обмислена система от критерии и показатели.
5.4. ФИНАНСИРАНЕ НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ
• Увеличаване на финансирането на сектора със стремеж за достигане на средното ниво от 2% от БВП на страните от ЕС. В по-дългосрочна перспектива достигане до нива от 3%, каквато е целта в ЕС;
• Разпределяне на финансирането на висшето образование между държавата и ползвателите на образователните услуги чрез въвеждане на студентски такси, съобръзени със стойността на обучението, но като се гарантира, че нито един студент няма да бъде възпрепятстван поради социалното си положение. Ето защо, тази мярка е приложима единствено след въвеждането ефективна система за кредитиране на студентите;
• Кредитиране на студентите с подходящи финансови инструменти, предполагащи диференциран механизъм за погасяване при последващо напускане на страната с цел да се избегне опасността от превръщането на образователната система в евтин донор на висококвалифицирана работна сила за развитите страни;
• Оптимизиране на съотношението преподавател/студенти в специалностите, в които то е небалансирано;
• Увеличаване на дела от субсидиите за университетите, предоставяни като финансиране за резултати;
• Увеличаване на елемента на конкурентност във финансирането при едновременно прилагане на насърчителни мерки за по-добро представяне на неконкурнтните висши училища чрез реорганизация и оптимизиране на мрежата.
5.5. ИНТЕГРИРАНЕ НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ И НАУЧНИТЕ ИЗ-СЛЕДВАНИЯ
• Дефиниране на научните приоритети и конкурентното им финансиране при постепенно увеличаване на средствата за научно-изследователска и развойна дейност до 0.8–1% от БВП;
Образованието – инвестиция в бъдещето
166 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Укрепване на капацитета на изследователските звена за усвояване на средства от европейските фондове за научни изследвания и приоритетно осигуряване на съфинансирането от българска страна;
• Ефективни финансови стимули за инвестиране на бизнеса в научно-приложни изслед-вания;
• Развиване и поддръжка на износ на образование като се отчитат перспективните сектори на знание и се развиват съвместни учебни програми, международна мобилност на преподаватели и студенти;
• Публикуване на периодични доклади за оценка на приноса на българските научните изледвания в световната наука;
• Национална програма, която да финанасира на конкурентен принцип изграждането на университетски центрове за трансфер на знание и технологии.
5.6. ОБВЪРЗАНОСТ НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ С ИЗИСКВАНИЯТА НА ПАЗАРА НА ТРУДА. СИСТЕМА ЗА ОБРАЗОВАНИЕ ЗА ВЪЗРАСТНИ ПРЕЗ ЦЕЛИЯ ЖИВОТ
• Изграждане на информационна система на национално и регионално ниво за актуалното състояние на пазара на труда, което да позволи информиран избор на кандидатстудентите;
• Реформиране на механизмите за разпределяне на ресурсите и бройките, за да се откликне в по-висока степен на нуждите на пазара, приоритетно субсидиране на броя студенти в областта на техническите и естествените науки, информационните технологии;
• Създаване на ясна и прозрачна система от образователни и професионални квалификационни степени, съвместими със съответните на европейско ниво;
• Изграждане на регионални центрове, включващи висшите училища, бизнеса и местните власти, които да изработват съвместни проекти за развитие на местните човешки ресурси, кариерни центрове, програми за квалификация и иновативно развитие на малките и средни предприятия;
• Участие на представители на бизнеса в ръководството и различните дейности на университетите, във формирането на стратегия по отношение на качеството на образованието и изследванията;
• Създаване на мрежа от центрове за дистанционно обучение в рамките на висшите училища;
• Насърчаване на работодателитe за извършване на обучение на собствения персонал;
• Въвеждане на модулен принцип на обучение, който позволява включване в обучение във всеки един етап от трудовия живот и кариерното развитие.
5.7. РАЗВИТИЕ НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ. ПОДКРЕПА ЗА УЧЕНИТЕ И ПРЕПОДАВАТЕЛИТЕ
Един от най-острите поблеми на системата на висшето образование е феноменът на „изтичане на мозъци“, който ще продължи да оказва изключително негативно влияние върху бъдещето на висшето образование и качеството на човешките ресурси в перспектив. Трудностите, които срещат младите преподаватели и учени, тласкат много от тях извън академичната кариера. Ниското заплащане ги принуждава да търсят реализация в други сектори или в чуждестранни университети. Тези, които
167
избират научна кариера в България, са принудени да търсят допълнителна заетост и в резултат университетските преподаватели разполагат с малко време да разработват нови курсове, да провеждат научни изследвания, да публикуват, да консултират студентите, да взаимодействат с колегите си.
Освен това, много университети не разполагат с достатъчно ресурси и материали, необходими за ефективно обучение. Библиотеките са в хронична липса на финансиране и ресурсите за разпространение на учебни материали са неадекватни.
Други от проблемите са институционални. Университетските администрации са силно централизирани. Финансирането не е свързано с качеството или иновациите и поради това липсват стимули за промяна. Реформаторските групи в университетите не винаги имат възможност да влияят на развитието.
Възможност за въздействие на държавата върху посочените проблеми е разпределянето на част от публичните финанси за висше образование на конкурсно-проектен принцип в следните направления:
• Повишавне на заплащането на преподавателския състав в сектора с приоритетно увеличаване на заплатите на младите учени;
• Идентифициране на най-добрите студенти в последната година от обучението им и осигуряване на подкрепа и финансиране на докторантури в престижни чуждестранни университети с ангажимент да се завърнат и преподават от три до пет години в български учебни заведения;
• Осигуряване на достъп до академични интернет бази данни, уеб-базирани ресурси за разработване на учебни програми, сайтове на международни научни организации;
• Дългосрочна програма за подкрепа на университетските библиотеки и интензивната им електронизация;
• Програма за отпускане на стипендии на конкурсен принцип за преподаватели, постигащи високо качество в работата си, за да се елиминира нуждата да допълват доходите си чрез друга заетост;
• Програми за намаляване на натовареността на преподавателите като се стимулира промяна от традиционния стил на обучение с множество лекционни часове към прилагане на модерни, интерактивни методи на преподаване;
• Подкрепа за участие на български учени в международните академични мрежи, научни конференции, семинари, летни университети;
• Стимулиране на реформаторските групи в академичните среди като се покрепят инициативи за външно признание на постиженията – награди за високо качество на преподаването и изследванията. По този начин ще се повиши престижа им и възможността им да влияят вътре в университетите;
• Подкрепа за незвисими научни издания, които популяризират академичните ценности и професионалната етика.
Образованието – инвестиция в бъдещето
168 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
169
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ДИНАМИЧНА НАЦИОНАЛНА ИНОВАЦИОННА СИСТЕМА
(приложение)
170 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
171
1. ИНОВАЦИИТЕ – ПРИОРИТЕТНА ДЪРЖАВНА ПОЛИТИКА
От края на 20-ти век развитите страни започват израждането на т.нар. „икономики на знанието“ като проекция на осъзнатото значение на информацията като първостепенен ресурс и знанието като фактор за производство с нарастващо значение за производителността и конкурентоспособността на икономическите системи. Интегрирането на тези двигатели на икономически растеж в стратегическите документи на държавно и междудържавно равнище и предприемането на адекватни мерки за тяхното използване е своеобразен гарант за адаптивност на икономиките в условията на повишаваща се динамика и изменчивост на глобалните фактори и нарастване ефективността от тяхното функциониране.
Изграждането на основите на икономика на знанието в България може да се постигне само чрез ангажиране на всички институции, които пряко или косвено участват в процесите на създаване, трансфер и прилагане на знание. Това взаимодействие следва да се осъществява в рамките на общата национална иновационна система и да осигурява едновременно нейната стабилност и динамика при съобразяване с глобалните тенденции на развитие.
Понастоящем, в условията на разрушени структурни връзки, бавни реформи в икономическия живот и акумулирани проблеми в социален план, е необходимо провеждането на качествено нова държавна иновационна политика, основана на:
• комплексност по отношение мерките за реализация и обхвата;
• последователност на осъществяване;
• реална оценка на състоянието и потенциала за развитие на българската икономика;
• ориентация към прилагането на европейски модели и спазването на европейски принципи на държавно въздействие.
Издигането на иновационната политика в приоритет на държавно равнище ще гарантира ангажимента на институциите от най-висок ранг, ще осигури съгласуваност на усилията на законодателната и изпълнителната власт и ще създаде условия за формиране на позитивна обществена нагласа и получаване на обществено доверие в подкрепа на нейната реализация.
Националната иновационна система се определя като мрежа от взаимосвързани институции от частния и публичния сектор, които участват в процеса на създаване, разпространение и използване на нови технологии и формират рамката, по отношение на която правителствата реализират иновационната си политика.
Динамизирането на националната иновационна система означава запазване на относителна стабилност във взаимодействието между отделните елементи и достигнатите нива на ефективност в условията на качествено ново състояние и насоки на въздействие на факторите на средата.
Опитът на развитите страни показва, че ролята на съвременната държава при изграждането на динамични национални иновационни системи постоянно нараства под натиска на глобализиращите се пазари, агресивната международна конкуренция, усложняването и неопределеността на средата. Това е валидно в още по-голяма степен за страни като България, пред които стои необходимостта от преодоляване на изоставането и последиците от провежданата непоследователна политика в областта на иновациите.
Резултатите от функционирането на националните иновационни системи зависят както от взаимодействието между включените в тях институции, така и от специфични за всяка държава фактори на макросредата. Затова провеждането на комплексна иновационна политика в България за периода до 2009 г. следва да концентрира вниманието на държавните органи към по-долу изброените приоритетни сфери на въздействие.
Динамична национална иновационна система
172 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 2. ПРЕРАЗГЛЕЖДАНЕ НА ФИНАНСОВАТА РАМКА НА ИНОВАЦИОННАТА СТРАТЕГИЯ НА СТРАНАТА
При определяне финансовата рамка на иновационната политика съществени са въпросите за размера на финансовите средства, техния източник, насоките и принципите за тяхното разпределяне.
Изследвания върху изпълнението на целите на Лисабонската стратегия9 показват, че близо 40% от нарастването на производителността на труда се генерира в резултат на увеличение на разходите за НИРД, което е още едно доказателство за значението на този ресурс.
През 2002 г. изразходваните средства за научноизследователска и развойна дейност в България възлизат на 0.47% от БВП. В рамките на общата сума делът на публичните разходи е 71%, бизнесът е осигурил 20%, а останалите 9% се падат на други източници. Тази ситуация е незадоволителна както по отношение размера на направените инвестиции, така и от гледна точка на техния източник. За сравнение през същата година Швеция изразходва 3.78% от БВП за развитие на наука и технологии, в рамките на които делът на публичните и бизнес разходите е съответно 24.5% и 67.8%10.
За България достигането на определените като цел от Лисабонската стратегия 3% от БВП до 2010 г. за развитие на научни изследвания и развойна дейност изглежда твърде амбициозна задача. По-обосновано е да се очаква 15%-но годишно нарастване на средствата за научноизследователска и развойна дейност /НИРД/, независимо от нарастването на БВП, в резултат на което за 2009 г. техният относителен дял да достигне 1,25% от БВП. Стремежът е в рамките на тези средства делът на публичните разходи постепенно да остане 1/3 за сметка на увеличаване на бизнес разходите. Наред с това трябва да се създадат условия за:
• ефективно изразходване на европейските структурни фондове и рамкови програми;
• увеличаване на рисковия капитал, който е основен източник на финансиране в ранните идейните фази от осъществяването на изследователските проекти;
• увеличаване на чуждестранните инвестиции в НИРД.
Паралелно с осигуряването на финансови средства вниманието трябва да се насочи към не по-малко важния въпрос за тяхното ефективно използване. Приоритетни следва да бъдат високотехнологичните (носещи висока добавена стойност) и експортноориентираните икономически сектори. Необходимо е разпределението на средствата за изследователска и развойна дейност да се основава на следните принципи:
• съобразяване с изведените приоритети за научни изследвания;
• предимствено прилагане на проектния подход за сметка на институционалния подход на финансиране;
• насочване на публичното финансиране към базовите изследвания поради техния поливалентен характер и отдалеченост между влаганите средства и очаквания резултат, и ориентиране на инвестициите от страна на бизнеса към приложни изследвания и развойна дейност;
• обвързване на финансирането със система за контрол на получените резултати;
• информиране на обществото за насоките на разпределение на публичните средства с цел получаване на обществено доверие и нагласа за съдействие;
• отчитане специфичните нужди на МСП;
• изработване на ясни критерии и механизми за оценка и избор на проекти, съобразени с постиженията на българската наука и европейските приоритети.
Конкретните насоки, в които следва да се изразходват средства от държавния бюджет, са свързани със следното:
9 Wim Kok, Facing the Challenge, The Lisbon strategy for growth and employment, http://www.std.lt/uploads/1099663060_2004-1866-EN-complet.pdf
10 Reviews of National Policies for Education Bulgaria: Science, Research and Technology, http://puck.sourceoecd.org/vl=4447617/cl=59/nw=1/rpsv/ij/oecdthemes/99980134/v2004n14/s1/p1l
173
• осигуряване на основната част от средствата, разпределяни чрез Националния иновационен фонд към Министерството на икономиката и фонд „Научни изследвания“ към Министерството на образованието и науката. Тези механизми на финансиране следва постепенно да се използват със значителен приоритет пред прякото институционално финансиране;
• финансиране на изследователска дейност на БАН, Центъра за аграрни науки и учебните заведения, включително за подобряване на тяхната материална база и информационно осигуряване, чрез постепенно преминаване към проектни и пазарно-ориентирани механизми в рамките до 2010 г.;
• финансиране на проекти за технологично прогнозиране;
• подпомагане изграждането на технологични паркове и клъстери за развитие на иновационни мрежи на отраслов или регионален принцип;
• подпомагане участието на хора с ниски доходи във форми на продължаващо обучение;
• съфинансиране на приложни проекти на МСП, включително свързани с използването на ИКТ и трансфер на технологии;
• стимулиране експортната ориентация на икономически сектори от национален приоритет;
• стимулиране изграждането на регионални центрове по компетентност;
• субсидии за осъществяване на проекти с национална значимост – в областта на отбраната, здравеопазването, енергетиката, инфраструктурата, устойчивото развитие;
• ежегодна национално публично-частна инициатива за изследване на националната иновационна система и определяне на основните предизвикателства пред нейното развитие.
3. УСЪВЪРШЕНСТВАНЕ НА ПРАВНАТА СРЕДА
Най-голямо значение за развитието на научноизследователската дейност и използването на иновационния потенциал има правната среда, касаеща високотехнологичните дейности, защитата на интелектуалната собственост и изграждането на информационно общество. Поради своята специфика и обхват малките и средни предприятия също концентрират внимание върху свързаното с тях законодателство.
Създадената в страната законова рамка, третираща защитата на правата върху интелектуалната собственост, може да се определи като адекватна на законодателството в европейската общност. Проблемите у нас в тази област са свързани по-скоро със степента на информираност и познаване възможностите на патентното законодателство, както и с възможностите на българските предприятия да защитават своите нематериални активи и да поддържат тази защита на съответните пазари. Като необходими мерки за преодоляване на тези проблеми могат да се разглеждат:
• изграждане на информационни звена на регионален принцип самостоятелно или към структурите на Изпълнителната агенция за насърчаване на малки и средни предприятия;
• подпомагане подготовката на консултанти в областта на защитата на обекти на интелектуална собственост;
• подпомагане дейността на Патентно ведомство чрез разширяване възможностите за електронен достъп до предоставяните от него услуги;
• предвиждане на данъчни облекчения и подпомагане внедряването в практиката на нови продукти и процеси, резултат от защитени български изобретения;
• гарантиране възможностите за защита на обекти на интелектуалната собственост, резултат от научноизследователската дейност на учебните заведения и, наред с това, създаване на механизми за тяхната пазарна реализация (например развитие на собствени или съвместно с малки и средни предприятия производствени звена);
Динамична национална иновационна система
174 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • гарантиране възможностите за защита на обекти на интелектуалната собственост на чуждестранни фирми, резултат от провеждана от тях научноизследователската дейност на територията на страната;
• подобряване на законодателната рамка, която определя реда и противодействието спрямо нерегламентирания внос на стоки, носители на права върху интелектуалната собственост, или вноса, разпространението и продажбата на имитация на такива стоки, които нанасят щети и пропуснати ползи за български производители.
Практиката на развитите страни доказва тясната връзка между състоянието на високо-технологичния сектор и икономическия просперитет. Развитието на високите технологии се нуждае от специално и подкрепящо законодателство. При условие, че у нас такова на практика липсва, най-важни инициативи в това отношение трябва да бъдат:
• приемане на Закон за високотехнологичните паркове и високотехнологичните дейности, който да урежда ангажиментите на държавата за развитието на отрасли, определени като високо- и средновисоко-технологични, както и статута и функциите на съществуващите и новоформиращите се високотехнологични паркове. В това отношение трябва да се използва натрупания до момента значителен опит от няколко неуспели опита за подобни закони;
• подлагане на обществен дебат и актуализиране на приоритетните направления за развитие на високите технологии, включени в eдноименната стратегия от 1999 г. съобразно промените в иновационния потенциал на българската икономика и интеграционните процеси в Европа;
• анализ на опита за реализиране на проекти в тази област по програмите на европейската общност за изграждане на високотехнологични инкубатори.
През последните години изключителна актуалност придоби въпросът за публично-частните партньорства като общност на цели и интереси между публичния и частния сектор. Развитието на този тип отношения и необходимостта от поддържане на доверието между партньорите изискват създаването на нормативна основа, адекватна на европейското законодателство. Подходящи за целта могат да бъдат следните мерки:
• създаване на ясни правила и критерии за прилагане формите на публично-частните партньорства, с помощта на които да се гарантира ефективно изразходване на средствата, снижаване рисковете по изпълнението на проектите и защита интересите на държавата и потребителите;
• законово гарантиране прозрачността на публично-частните партньорства на основата на конкурсния принцип и постоянен мониторинг и контрол на изразходваните средства;
• увеличаване законовите правомощията на общините по отношение на приоритетни за регионите проекти с цел насърчаване инвестициите на местно ниво;
• създаване на централизиран регистър с описание на пилотни проекти, осъществявани съвместно от публични и частни фирми, и анализи на водещи европейски практики, стандарти и принципи, касаещи публично-частните партньорства;
• синхронизиране на законодателните актове, въз основа на които се регламентират отношенията на страните при сключване на договори за публично-частни партньорства.
4. ДАНЪЧНО-ФИНАНСОВА СФЕРА
Административната рамка, наред с прякото финансиране и нормативно-правната уредба, има не по-малко решаващо значене за развитието на иновационния потенциал и изграждането на икономики на знанието. В световната практика съществуват редица модели на данъчно-финансова среда, създаващи
175
афинитет към научните изследвания и подкрепящи иновационната активност на бизнеса. Намирането на работещи решения обаче не може да се осъществи на основата на копиране на готови рецепти и изисква внимателен подход на предприеманите мерки поради техния комплексен характер.
Най-важното условие за успеха на инициативите в тази насока е прилагането на устойчив механизъм за целенасочени промени, който да създава усещане за сигурност в бизнес средите и чуждите инвеститори и да гарантира техния интерес. На такава основа могат да се очакват положителни резултати от предприемането на конкретни мерки в следните области:
Данъчна тежест
• въвеждане на нулеви ставки на данък върху печалбата при нейното реинвестиране;
• намаляване на осигурителната тежест;
• намаляване на държавните такси, събирани от Патентно ведомство /последното е нетен донор в държавния бюджет/;
В условията на предстоящо интегриране на България към европейските структури и при сегашните оценки за готовността на българския бизнес да посрещне предизвикателствата на европейските пазари резонно е да се предвидят данъчни облекчения при инвестиране на средства за внедряване на Системи за управление на качеството, околната среда, безопасните и здравословни условия на труд, безопасното производство на хранителни продукти, както и за продуктова спецификация и внедряване на Добри производствени и други практики. Наличието на сертифицирани работещи системи е гаранция пред чуждите потребители за способността на българските фирми да поддържат постоянно високо качество на осъществяваните процеси и произвежданите продукти и дава възможност за разширяване на пазарното присъствие зад граница. Внедряването на посочените системи само по себе си може да се разглежда като иновация и, наред с това, изисква поддържането на висока иновационна активност и технологично обновяване. Подобно подпомагане е още по-необходимо за малките и средни предприятия, за голяма част от които инвестиции от такъв характер са непосилни.
Стимулиране на изследователската и развойна дейност
• ускорена амортизация на високотехнологични активи;
• данъчни облекчения при направени инвестиции в научни изследвания и развойна дейност;
• облекчен режим на инвестиции в производството на нови продукти или процеси, резултат от приложението на български патенти;
• либерализиране на имиграционния режим и повишаване гъвкавостта на пазара на труда, особено при наемане на чужди висококвалифицирани специалисти;
• данъчни стимули в следните случаи:
– назначаване на научен персонал;
– участие на персонала във формите на продължаващо обучение;
– успешно приключване на приложни разработки с висока за националната икономика значимост и степен на новост;
– за чужди инвеститори, които развиват изследователска и развойна дейност на територията на страната;
– при закупуването на продукти, които са резултат от иновационната дейност на български фирми с цел създаване и разширяване вътрешния пазара на български иновационни решения.
Регулативен режим
• премахване на неефективните регулации и излишна бюрократична намеса;
• усъвършенстване системата за централизирано събиране и обработка на информация и обвързване между базите данни на различните административни структури с цел облекчаване на бизнеса при подаване на информация;
Динамична национална иновационна система
176 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • облекчаване на административните процедури както при стартиране на нов бизнес, така и за ликвидиране на неефективни дейности.
Огромен потенциал за оптимизиране взаимодействието с централната и местна администрация и ограничаване на нерегламентирания разход на време и средства от страна на бизнеса притежават мерките за създаване на работещо електронно правителство. Поради това усилията за тяхната реализация следва да се ускорят.
Разработването на комплексна схема за данъчно-финансово подпомагане на бизнеса трябва да се основава на ясни правила за изпълнение ангажиментите от страна на структурите на централната и местната власт, съпътствано от синхронизация в действието на законодателните актове, които ги регламентират. Изпълнението на това условие ще увеличи обществената подкрепа на национално равнище и в частност доверието към провежданите реформи.
5. МЕРКИ НА ВЪНШНОТЪРГОВСКАТА ПОЛИТИКА
Българската икономика е зависима от състоянието на световните пазари и тенденциите на глобално развитие. От своя страна националната иновационна система също има отворен характер и функционира на основата на постоянно взаимодействие с фактори на външната среда. В условията на нарастващ конкурентен натиск външнотърговската политика, която влияе върху прилагането на разнообразието от форми за международен технологичен трансфер, трябва да бъде насочена към повишаване привлекателността на страната за чуждите инвеститори и да съдейства за засилване на присъствието на българските производители на чуждите пазари. Препоръчителни мерки, които да подкрепят приоритетите на общата иновационна политика, могат да бъдат следните:
• съдействие за координирано и съгласувано, публично-частно представяне на български производители зад граница;
• насърчаване на производството и увеличаването на дела на високотехнологични продукти в рамките на общия износ, който понастоящем е на незадоволителното равнище от едва 2%;
• намаляване на вносните мита на дълготрайни материални активи, използвани за осъществяване на научноизследователска и развойна дейност;
• данъчни облекчения при продажба на патенти или лицензи на чужди фирми.
6. МЕРКИ В ОБРАЗОВАТЕЛНАТА СИСТЕМА
Понастоящем ролята на човешкия фактор коренно се променя. Той става носител на знанието в неговите различни форми и условие за оптимално разпределение на потенциала, заложен в останалите ресурси – финансови, материални, информационни, системни. Наред с това нараства значението и на образованието като система, която осигурява човешки ресурс с адекватни на променящите се изисквания качествени характеристики.
Основна цел на мерките за развитие на образователната система следва да бъде подготовката на висококвалифицирани специалисти с изградена ценностна система и нагласа за бъдещо усъвършенстване, способни да участват пълноценно в изграждането на икономика, базирана на знанието, и да прилагат принципите на устойчивото развитие. За постигането на тази цел е необходимо предприемането на конкретни инициативи в следните направления:
Ориентация към изискванията на пазара на труда
Осъществяваното през последните години преструктуриране на българската икономика, както и особеностите в развитието на съвременните технологии, водят до качествени промени в структурата
177
на пазара на труда, които намират израз в появата на нови професии и специфично търсене по отношение професионалната подготовка и уменията на подготвяните специалисти. В отговор на тези промени институциите в образователния сектор трябва да бъдат мотивирани да формират проактивно поведение чрез:
• постоянен мониторинг на промените в търсенето на трудовия пазар;
• прилагане на съвременни интерактивни методи за преподаване, развиващи умения за вземане на решение в условията неопределеност и динамика на средата;
• развиване на нови форми за обучение, включително с използване възможностите на ИКТ (дистанционно обучение, е-обучение) с цел оптимално позициониране на образователната услуга спрямо нуждите и потенциала на целевите групи;
• изграждане на навици и създаване на възможности (достъп до материална база и програми) за обучение през целия живот.
Преодоляване на негативните последици от „изтичането на мозъци“
След 1990 година поради липсата на възможност за достойна реализация и професионално развитие редица специалисти напуснаха страната. Резултатът се измерва с все по-ясно очертаващи се несъответствия между търсене и предлагане на пазара на труда и задълбочаващи се диспропорции в рамките на заетия в страната човешки ресурс. За решаването на тези проблеми България трябва да предприеме мерки за задържане на младите хора, да създаде условия тези, които са напуснали, да се върнат обратно и да формира атрактивна среда за привличане на чужди специалисти. Необходими мерки:
• развитие на вътрешния пазар на ИКТ, така че българските специалисти в областта на информационните технологии да могат да намерят достатъчно широко поле за реализация;
• създаване на система от механизми, които да повишат ефективността на докторантурата, така че постъпилите в последната образователна степен успешно да завършват обучението си и да изберат професионална реализация в областта на научната и изследователска дейност;
Това ще позволи оптимизиране възрастовата структура на заетите с преподавателска и научноизследователска дейност. По данни за 2004 г. 73% от професорите са на възраст над 60 години.
• адаптиране на познатите в световната практика модели за успешно развитие на кариерата с цел мотивиране участието на младите хора на вътрешния пазар на труда.
Повишаване качеството и ефективността на предоставяните образователни услуги
Напоследък нееднократно се цитират факти, доказващи снижаване качеството на предоставяните образователни услуги – намаляване сравнителното ниво на постиженията на българските ученици в областта на математиката и природните науки, задълбочаващо се несъответствие между търсене и предлагане на пазара на труда, диспропорции във възрастовата структура и подготовката на преподавателския състав.
Констатира се намаляване броя на записаните студенти в инженерни и научно-технически специалности, което поставя под въпрос както пълноправното участие на страната в изграждащото се европейско изследователско пространство (European Research Area) и общо пространство в областта на висшето образование (European Higher Education Area), така и самото възпроизводство и развитие на науката и технологиите в България.
Необходими мерки в тази насока:
• мотивиране на учебните заведения да внедряват системи за управление на качеството, което ще допринесе за разграничаване правата и задълженията на персонала, разбиране на собствения принос при формиране качеството и имиджа на образователната услуга и оптимизиране дейността на образователната институция като цяло;
Динамична национална иновационна система
178 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • разработване на минимални стандарти по образователни равнища. Стандартите трябва да отчитат традициите в българското образование и актуалните цели, стоящи пред развитието на образователната система – подготовка на специалисти, които да са конкурентоспособни на отворените пазари на обединена Европа. В този смисъл стандартите следва да изискват покриването на определено ниво на знание по чужди езици и компютърна грамотност;
• създаване на механизми за оценяване качеството на предоставяните образователни услуги (учебни програми, форми на обучение, методи за преподаване);
• създаване на процедури за повишаване квалификацията на преподавателския състав с възможност за оценка на постигнатите резултати;
• въвеждане на конкурентен принцип при държавно финансиране на учебните заведения на основата на постигнатите резултати от прилаганите оценъчни процедури;
• регулярно провеждане на диагностичен и сравнителен анализ на състоянието на образователната система и оценка на влияещите фактори.
Важно условие за ефективно прилагане на стандартите и механизмите в образованието е недопускането на субективизъм чрез избора на ясна система от принципи, критерии и показатели за оценка.
Използване възможностите на ИКТ в образованието
Въвеждането на ИКТ в образователната система не трябва да се превръща в самоцел, а да отразява функциите на учебните заведения (обучение и научноизследователска дейност) и тяхната специфична ориентация. Този процес може да се подпомогне чрез:
• компютризация на училищата с цел придобиване на основна компютърна грамотност и способност за използване възможностите на компютърните технологии;
• разработване и прилагане на български софтуерни продукти в помощ на преподавания материал;
• безплатен абонамент на електронни издания в зависимост от нуждите на образователните институции като допълнение към техните библиотечни фондове;
• подпомагане компютризирането и достъпа до библиотечните фондове на учебните заведения, както и тяхното цялостно представяне в уеб-пространството;
• осигуряване на безплатен високоскоростен интернет;
• свързване на университетите в обща информационна научноизследователска мрежа с цел подпомагане трансфера на знание и съвместното участие в национални и международни проекти;
• стимулиране предлагането на е-обучение като подходяща основа на продължаващото през целия живот образование;
• прилагане на методи за уеб-базирано проучване потребностите и развитието на изискванията на пазара на труда.
Голяма част от предложените мерки по отделни приоритетни области са насочени към бизнеса и се реализират на фирмено равнище. За да могат да се постигнат преследваните с тяхното осъществяване цели, са необходими усилия и от страна на фирмите, свързани преди всичко с повишаване на тяхната иновационната култура и осмисляне значението на иновационната дейност като фактор за постигане на по-бърз растеж и висока конкурентоспособност. Изграждането на навици и възприемането на управленски принципи, ориентирани към създаването на нов тип взаимоотношения и инвестиране в знание, е продължителен процес, който следва да започне още от ученическата скамейка. Редица развити държави залагат в учебните програми дисциплини, възпитаващи предприемачески дух. В условията на професионална реализация този модел може да бъде продължен с прилагането на схеми за мотивиране участието на персонала в различни форми на продължаващо обучение и насърчаване на новаторските способности.
179
Наред с това, особено внимание в рамките на общата иновационна политика трябва да бъде насочено към факторите, улесняващи трансфера на информация и технологии с цел засилване взаимодействието между отделните центрове на националната иновационна система по релацията „наука-технологии-индустрия“. Във възможностите на държавата е да съдейства чрез:
• подкрепа при създаването на посреднически организации и центрове по компетентност на регионален принцип, предоставящи консултантски услуги по реализацията на иновационни проекти; техническа помощ; информационно осигуряване; търсене на финансиране, включително чрез участие в международни програми; защита на интелектуална собственост; анализ на пазарни възможности;
• изграждане на мрежа от технологични паркове и инкубатори в места с концентрация на подходяща комуникационна и транспортна инфраструктура и човешки ресурс, насочени към създаването на малки технологични фирми и реализацията на специфични иновационни проекти;
• повишаване осведомеността и подкрепа при създаването на клъстерни формирования на регионален или отраслов принцип;
• стимулиране мобилността на студенти и учени и участието на университетски структури в международен обмен на опит във връзка с усъвършенстване на тяхното управление, актуализация на учебни програми и прилагане на нови методи в обучението;
• създаване на условия за обвързване на базите данни на научноизследователските, университетските и трансферните организации в страната с цел улесняване достъпа до информация за технологични решения, възможно финансиране или желание за съвместна дейност.
Развитието на потенциала на националната иновационна система зависи от вътрешните системообразуващи връзки между отделните елементи – научноизследователски и университетски звена, които създават ново знание; трансферни организации, които улесняват процесите на разпространение на информация и технологии; предприятията, които реализират на практика иновационните проекти, и държавните органи, които чрез факторите на средата изпращат сигнали за подкрепящата си, респ. задържаща роля.
Динамичното и ефективно взаимодействие между тези центрове може да се развива само върху основата на тясно взаимодействие и съгласуваност между общата иновационна политика на правителството и стратегическите намерения за развитие на нейните отделните аспекти: високотехнологични дейности, защита на интелектуалната собственост, инвестиции в знание, информационни и комуникационни технологии. Също толкова важна е подкрепата на инициативите за създаване на регионални иновационни стратегии, насочени към развитие на местни сравнителни конкурентни предимства и засилване на иновационната активност на регионалните иновационни системи.
По примера на редица европейски страни управлението на иновационната политика на страната може да се възложи на Национален съвет за научна и технологична политика под ръководството на министър-председателя или негов заместник. Съветът следва да обединява действията на отделните министерства и държавни комисии в областта на научното и технологично развитие, да координира осъществяването на програми за технологично прогнозиране и формиране на национални приоритети в областта на науката и технологиите и да разработва националната иновационна политика, като я съобразява с приоритетите на европейско ниво и я представя пред европейските структури.
Динамична национална иновационна система
180 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
181
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
РАЗВИТИЕ НА ЕЛЕКТРОННО ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ В БЪЛГАРИЯ
(приложение)
182 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
183
1. ВЪВЕДЕНИЕ
Здравеопазването на една държава е един от най-важните критерии за социално-икономическото є състояние. Развитото здравеопазване дава необходимия човешки ресурс, който е в състояние да спомага за икономическото, социалното и културно развитие на държавата. От тази гледна точка цената на човешкото здраве може да бъде измерител и за потенциала на развитие на нацията.
Това съвсем не означава, че за управлението не е важна социално слабата прослойка на обществото – напротив това е още един решаващ критерий за нивото на развитие на една нация. Настоящата програма предвижда не само да се увеличи качеството на получаваните здравни услуги от цялото население, но и също така тези услуги да станат достъпни за всеки един член на нашето общество. По този начин ще сме в състояние да изградим една съвременна, „здрава“ държава, която ще бъде достоен и равнопоставен член на Европейската общност.
2. ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИЕТО НА ЕЛЕКТРОННО ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ В ЕВРОПА
Електронно здравеопазване е обвързано с всички приоритетни области на Плана за действие eEurope 2005 – широколентова инфраструктура, сигурност и защита на личната информация и индивидуален подход при предоставянето на услугите. Електронното здравеопазване заема централно място в здравната политика на регионално, национално и европейско равнище.
В повечето страни-членки са разработени национали планове за развитие на електронното здравеопазване, за изпълнението, на които са предвидени повече от 3% от общия бюджет за здравеопазване в тези страни. На европейско равнище рамковата програма за научни изследвания и програмата за обществено здравеопазване също подкрепят разработването на eHealth-инструменти и приложения.
Междинният преглед на eEurope 2005 потвърди необходимостта от продължаване на усилията по изпълнението на трите приоритета на Плана за действие в областта на електронното здравеопазване:
• разработване на електронни здравни карти;
• предоставяне на онлайн здравни услуги;
• изграждане на европейски информационни мрежи в областта на здравеопазването.
В допълнение на тези приоритети, на Европейската министерска конференция през 2003 г., бяха направени препоръки за повишаване на политическата подкрепа за изграждане на електронното здравеопазване на принципа на interoperability на европейско равнище, което да гарантира предоставянето на висококачествени е-услуги и възможността за мобилност на пациентите в рамките на Европа.
Предизвикателствата пред електронното здравеопазване включват разработването на общи стандарти и interoperability за здравните продукти, системи и услуги; разрешаването на проблемите с безопасността и сигурността на ниво технологии и човешки ресурси; законодателно уреждане на електронното здравеопазване и защитата на личната информация; осигуряване на мобилност на пациентите; провеждане на бенчмаркинг и анализ на ефективността на e-health решенията и разпространение на добрите практики.
Развитие на електронно здравеопазване в България
184 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 3. ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО В БЪЛГАРИЯ ДНЕС
Понастоящем в България няма ефективно и модерно здравеопазване. Независимо от наличието на добри професионалисти в тази сфера, продължава недоволството и неудовлетворението на населението от качеството на оказваните услуги.
Причините за това са много:
• липсата на ефективна система за комуникация между участниците в здравеопазването, както и на централизиран достъп до здравната информация;
• липса на информираност на населението за здравния му статус;
• бавна модернизация на съвременното здравеопазване;
• липса на здравна профилактика;
• липса на приемственост в изграждането на здравни кадр;
• недостатъчно използване на заетите в здравеопазването.
Освен споменатите по-горе проблеми, трябва да се вземе в предвид, че здравната система трудно би издържала още една генерална реформа. Поради тази причина реформите трябва да са фокусирани върху подобряване на ефективността на процесите чрез внедряване на информационни технологии, което ще:
• снижи разходите за здравеопазването – като се подобри планирането, отчетността и увеличи контрола при заплащане на дейностите на заетите в здравния сектор;
• подобри качеството на оказваните услуги – като увеличава информацията, с която разполагат специалистите и пациентите, в това число здравна профилактика, повишаване на квалификацията и др.
4. ЕЛЕКТРОННОТО ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ – ЕДИННА КОНЦЕПЦИЯ ЗА ИЗПОЛЗВАНЕ НА ИНФОРМАЦИОННИТЕ ТЕХНОЛОГИИ
Електронното здравеопазване може да бъде изградено единствено на базата на единна стратегия състояща се от:
• бизнес модел;
• правно-нормативна уредба;
• рамка от Информационни Технологии (ИТ).
Бизнес моделът трябва отразява съществуващото състояние в здравеопазването, както и да отговори на промените, настъпващи в здравния пазар, обусловени от увеличаващите се възможности на потребителя за избор на доставчик на здравната услуга. Моделът трябва да дефинира участниците в здравния пазар – потребители (пациенти), клиенти (застрахователни компании, правителство и работодатели) и доставчици (общопрактикуващи лекари, болници, фармацевти, специалисти), техните сфери на действие и принципните отношения по между тях.
ИТ-рамката трябва да покрива и следва нуждите на бизнес-модела. За тази цел е необходимо да се дефинират параметрите на информационните системи, както и количеството и типа информация, която ще се обработва и съхранява. На базата на тези параметри трябва да се изгради нужната комуникационна инфраструктура, (осигуряваща обмена на информация между участниците), централизирана компютърна система (осигуряваща достъп на участниците до необходимата информация) и приложен софтуер (управляващ достъпа до ресурсите на системата).
Правно-нормативната уредба трябва да регламентира задълженията на всеки дефиниран от бизнес модела участник в здравната система. Необходимо е да се регламентира законово – не само
185
задължителното и доброволното здравно осигуряване, но и обема и правата на достъп до лична здравна информация, а също така и всички задължения по нейното предоставяне. Всичко това следва да се взаимства от водещите практики в европейското законодателство.
В този материал ще се спрем по-подробно на необходимия бизнес модел както и на ИТ рамката като основни фактори за изграждане на електронно здравеопазване.
4.1. ДЕФИНИРАНЕ НА БИЗНЕС МОДЕЛА НА ЗДРАВНАТА СИСТЕМА
Съгласно съществуващите закони и правни разпоредби в Република България – здравеопазването е основно човешко право на всеки гражданин. След приемането на страната ни в Европейския съюз – право на достъп до здравните услуги ще бъде официално регламентиран за всеки член на Обединена Европа.
Първата стъпка при разработването на бизнес модела на здравната система е да се определят кои са участниците в нея. С оглед на това приемаме следните основни структури, които ще ползват електронното здравеопазване:
• Министерство на Здравеопазването;
• НЗОК и частни ЗОФ (в това число и международни такива);
• Съсловните организации заети в здравеопазването (БЛС, ССБ, СФБ и др);
• Изпълнители на медицинска помощ – лекари, стоматолози, болници и извънболнични медицински заведения;
• Производители, дистрибутори на лекарства и медицински консумативи и апаратура
• Аптеки и санитарни магазини;
• Външни за системата организации – НОИ, НСИ, Полиция, НЦЗИ, медицински,стоматологични и фармацевтични факултети, правителствени и неправителствени организации, фондации и др.;
• Пациенти.
Внедряването на електронното здравеопазване като стандарт за работа в здравната система, ще има отражение върху всеки един участник. За целите на бизнес модела описаните по-горе участници могат да бъдат разделени на следните основни групи:
• правителството;
• здравно осигурителните фондове (ЗОФ);
• доставчиците на здравни услуги;
• доставчици на медицински и фармацефтични материали; и
• нови участници – свързани по един или друг начин с новата конюнктура на пазара на здравни услуги.
Прехода към електронно здравеопазване ще се отрази на дейността и връзките на всеки от изброените по-горе участници. Всеки от тях ще трябва да предприеме различни стратегически действия.
4.1.1. Правителството
Ролята на правителството в процесите по внедряване и работа с електронизираната здравна система ще бъде да менажира целия процес, като определя основните политики, предоставя финансови поощрения и контролира качеството, достъпността (пряка и финансова) на услугите
Развитие на електронно здравеопазване в България
186 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 предлагани в здравната система. Правителството трябва да организира, подкрепи и впоследствие внедри цялостната стратегия за електронно здравеопазване и да дефинира националните насоки и указания които да следва здравеопазването в България и съответно всички участници в системата. Стратегията трябва да е рамката, гарантираща прозрачност и правилен обмен на информация между участниците в здравната система.
Основна задача на правителството е да дефинира „основните здравни услуги“, за които осигуряването ще е задължително.
И на последно място, правителството и държава трябва да решат върпосите свързани със степента на поверителност и достъпа до информацията, които ще се породят от свободното движение на здравната информация през електронизиращата се здравна система. Преминаването към уеб-базирани електронни медицински досиета и портали за пациенти ще доведат до много въпроси свързани с поверителността и защитата на информацията.
Самата същност на настоящия документ предполага фоусирането върху управленската стратегия в областта на здравеопазването. Поради тази причина няма да се впускаме в подробности за задълженията на останалите участници в прехода към електронно здравеопазване.
4.1.2. Здравно осигурителните фондове (ЗОФ)
В тази група се включват както държавния (Националната Здравно Осигурителна Каса (НЗОК)), така и частните фондове и застрахователни организации имащи правото да участват в здравната система. Всички те ще се сблъскат с няколко ключови предизвикателства:
• повишаване на ефективността на работа;
• задоволяване нуждите на клиентите с по-добър достъп до услугите, по-добра информираност и по-добро обслужване;
• по-добро управление на риска и
• внедряване на системи за избор на най-добрия доставчик на здравни услуги.
Тези предизвикателства могат да бъдат решени чрез намаляване на разходите, предефиниране на бизнес-процесите вътре в организациите, за да отговарят по-добре на нуждите на пазара (клиентите), внедряване на системи за статистически обработки на данни (Data Warehousing, Data Mining), които да предоставят информация за състоянието на пазара.
Всичко това трябва да бъде изградено на базата на компонентна архитектура, ориентирана към услугите които се предлагат, като това ще позволи на бизнеса да предлага все по-нови и конкурентни услуги за все по-кратко време.
4.1.3. Доставчиците на здравни услуги
Повечето от доставчиците на здравни услуги ще станат част от интегрираната здравна информационна мрежа. Първата задача за тях ще бъде да подобрят своите вътрешни информационни системи и да направят процесите си по ефективни. След това трябва да се стандартизират процесите и протоколите за връзка с външни системи което ще осигури възможността им да обменят информация с останалите участници в системата.
Възможно е да се създадат организации извършващи централизирано обслужване на различни части от системата за електронно здравеопазване и специализирани в информационните технологии. Към тях доставчиците на здравни услуги ще могат да прехвърлят изпълнението на „нетипичните“ информационни услуги, като се фокусират върху основния си бизнес, а именно предоставяне на здравни услуги.
187
4.1.4. Доставчиците на медицински и фармацевтични материали
В тази графа попадат всички производители и доставчици на фармацевтични и медицински материали. Новата система за електронно здравеопазване ще промени досегашния им начин на работа, като въведе електронизация и автоматизация в поръчването и закупуването на материали.
4.1.5. Новите участници
Това са участници извън здравния сектор, като финансови организации, телекомуникационни оператори, доставчици на комунални услуги или чисто технологични или е-бизнес организации, които ще заемат важни позиции между участниците в системата за електронно здравеопазване.
Бизнес-моделът на електроннaтa здравна система ще дефинира не само основните участници но и връзките между тях и бизнес процесите течaщи в здравеопазването, помежду и вътре в участниците. Бизнес-моделът ще положи рамката върху която трябва да се създаде необходимата нормативна база, позволяваща на бизнес-модела да работи. Най-накрая идват Информационните Технологии, които като неразделна част от бизнеса управляват участниците в здравната система, които са ползватели на/участници в бизнес процесите.
4.2. РАМКА НА ИНТЕГРИРАНАТА ИНФОРМАЦИОННА СИСТЕМА (ИИС) НА ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО И СТЪПКИ ЗА ИЗГРАЖДАНЕ
Информационните технологии навлизат все повече в битието и бизнеса, като здравеопазването не само не прави изключение, а е на едно от първите места по внедряването им. Все повече от участниците в здравната система не могат да изпълняват някои или повечето от функциите си без наличието на информационни технологии.
Използването на Интернет като все по-широко разпространена среда за комуникация ще стимулира включването на все повече участници в системата за електронно здравеопазване, както и рязко ще повиши предаваните обеми данни.
От друга страна, поради чувствителния характер на данните е необходимо да се поддържа нивото на сигурност на връзките между участниците, както и да се контролира достъпа до информацията.
Всичко това предполага че информационните системи и каналите за комуникация на всеки участник трябва да имат необходимите нива на сигурност. За да е сигурно обществото че данните са защитени трябва да има регулаторен механизъм за гарантиране на защитата на информацията. Вариантите за регулиране са няколко, от нормативни (лицензиране, одитиране), до ИТ (централизирана система към която участниците само имат достъп). Естествено най-обективният начин за регулиране е чрез информационните технологии (ИТ).
Друга тенденция в използването на Интернет като преносна среда е уеб-базираното предоставяне на услугите. Това ще означава, че всеки участник в здравната система, независимо от оборудването което притежава ще може да се свърже със системите и да обмени необходимата информация.
Достъпа на всеки участник (от лекар до пациент) до Интернет и съответно до необходимата му информация, ще повиши познанието на ползвателите на здравната система към възможностите които здравеопазването им предлага.
Централизираният подход, уеб-базираните приложения, сигурността на информацията и всеобхватността на инициативата „електронно здравеопазване“ са принципите, които следва да бъдат водещи при създаването на програмата си за електронно здравеопазване.
За да конкретизираме казаното ще посочим конкретни принципи и стъпки за развитие на електронно здравеопазване.
Развитие на електронно здравеопазване в България
188 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Както споменахме по-горе основните участници към сегашния момент, които ще се ползват от услугите на интегрираната информационна система на здравеопазването са:
• Министерство на Здравеопазването;
• НЗОК и частни ЗОФ;
• Съсловните организации медици, стоматолози и фармацефти (БЛС, ССБ, СФБ и др);
• Изпълнители на медицинска помощ – лекари, стоматолози, болници и извънболнични медицински заведения;
• Производители, дистрибутори на лекарства и медицински консумативи и апаратура;
• Аптеки и санитарни магазини;
• Външни за системата организации – НОИ, НСИ, Полиция, НЦЗИ, медицински,стоматологични и фармацевтични факултети, правителствени и неправителствени организации, фондации и др.;
• Пациенти.
Всички изброени по-горе звена е необходимо да бъдат свързани в концепцията за електронно здравеопазване. Необходимо е изграждането на информационна система за всяка от посочените организации, интегриране на отделните части на тази система и изграждане на необходимата комуникационна среда, която да опосредствува връзката помежду им и най-вече ефективното използване на системата от крайния потребител – пациента.
Информационните системи за всеки от участниците в системата на здравеопазването може да са различни, да решават различните вътрешно-ведомствени задачи на организацията и да покриват различна функционалност, но всяка от тях трябва да обменя данни с централизираните системи и системите на другите участници. Стандартизацията на интерфейсите с централизираните системи и унифицираните протоколи за обмен на данни ще бъдат задължителни за всеки участник.
Нарастващите изисквания към информационните системи на участниците в здравния процес водят до нарастване и на ИТ-персонала и повишаване на неговата квалификация. Настоящата програма предвижда и включването на нови участници – ИТ компаниите в системата за електронно здравеопазване, но този път не само като доставчици и интегратори на информационни услуги, а за да поемат обслужването на ИТ системите на основните участници в здравната система. Ясно е че за организации като болници и здравно-осигурителни фондове обслужването на ИТ не е техния основен бизнес и прехвърлянето му (outsourcing) на специализирани в тази дейност компании освобождава много ресурси (човешки и финансови), които могат да се пренасочат в основния бизнес на организацията.
5. ПЪТНА КАРТА
Пътят за изграждане на развито и съвременно електронно здравеопазване в така посочения му вид е много трудна задача. За целта е необходимо да се премине през последователност от процеси (проекти) – както бе посочено и в Европейския план за действие – принципа interoperability, които да дадат възможност за изграждане на единна информационна система на здравеопазването, към която отделните участници да могат да се включват и с която да обменят данни.
В тази връзка нашата дългосрочна програма включва следните стъпки и проекти, поставящи началото на прехода към електронно здравеопазване:
189
5.1. ИЗГОТВЯНЕ НА ЦЯЛОСТНА СТРАТЕГИЯ ЗА ЕЛЕКТРОННО ЗДРАВЕ-ОПАЗВАНЕ В БЪЛГАРИЯ
Първата и най-важна стъпка е да се иницира проект за разработка на стратегия за електронно здравеопазване в България, която не само да е подкрепена от правителството, но и да бъде приложена в дългосрочен план.
Проектът може да е финансиран както от държавата, така и от фондовете на Европейския Съюз, но е необходимо в последствие разработената стратегия да бъде приложена на практика и ИТ проектите в здравния сектор да следват тази стратегия.
Освен бизнес план, ИТ рамка и правно-нормативна уредба, стратегията трябва да отразява и основните тенденции в електронното здравеопазване;
• непрекъсваемо лечение чрез предаване на информацията за пациента между доставчиците на здравни услуги, като в този случай се фокусира повече върху пълнотата и достоверността на данните отколкото върху тяхната сигурност;
• непрекъснато наблюдение на здравния статус на гражданите (индивидуално и по групи и профили);
• непрекъснато наблюдение на здравния статус и непрекъсваемо лечение на пациенти с хронични заболявания;
• достъп до информация (библиотеки, публикации, интернет, предаване информация между лекари);
• непрекъснато следене на медицинските дейности;
• отчитане на резултатите на участниците в системата на здравеопазването;
• електронизирани поръчки и доставки на материали и услуги (е-business);
• обучение на пациентите и гражданите.
При разработката на стратегията трябва да се вземат предвид и специфичните за страната ограничения:
• недостига на средства – необходимо е да се ползват структурните и предприсъединителните фондове на Европейския Съюз, както и програмите за финансиране на САЩ;
• структурата и персонала на съществуващите национални здравни органи и институции;
• липсата на модерна инфраструктура в голяма част от участниците в здравната система.
Всичко това показва сложността на задачата за създаване на стратегия за електронно здравеопазване. Освен това самото разработване на стратегията не е достатъчно. Трябва тя да бъде приета от управляващите и не на последно място да бъде приложена на практика.
5.2. ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНФОРМАЦИОННА СИСТЕМА НА ИЗПЪЛНИТЕ-ЛИТЕ НА МЕДИЦИНСКА ПОМОЩ
Към момента нито един от изпълнителите на медицинска помощ (лекари, стоматолози, болници, извънболнични здравни заведения – в това число и спешни медицински центрове), а също така и от производителите, дистрибуторите на лекарства и медицински консумативи и апаратура, аптеките и санитарните магазини не притежава никакъв софтуер за електронно здравеопазване или притежава продукт, който изпълнява само част от необходимата функционалност и на практика не е свързан с други системи.
Основни принципи на функциониране на информационната система са:
Развитие на електронно здравеопазване в България
190 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • отворена платформа
• унификация и стандартизация
• йерархично групиране на информацията
• модулен принцип на конструкция
• еднаквост
• възможности за контрол
• наличие на различни входящи проверки
• наличие на стандартни интерфейси
• обработка не само на административни, но и на медицински данни
• да има възможност за работа с електронен медицински запис и медицинско досие
Следва да се сложи началото и на проекти, които да дадат възможности за внедряване на телемедицина в здравните ни заведения – т.е. отдалечено разчитане от водещи специалисти на изследвания, направени в други градове или дори страни. Това ще даде възможност за по-рационално използване на високо специализираните ресурси в сектора.
5.3. ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНФОРМАЦИОННА СИСТЕМА НА НЗОК, ЧАСТНИ ЗОФ
Към момента НЗОК притежава софтуер, който обработва само частта от информацията, която постъпва от аптеките, дистрибуторите и производителите на лекарства. Стартираха и две тръжни процедури, които имат за цел да въведат системи, с които НЗОК да получава и обработва данните на болниците (в отчетната им част), както и от останалите изпълнители на медицинска помощ – финансова и отчасти медицинска информация.
Това, което може да бъде отбелязано в този начален етап от развитието на процедурите е, че до голяма степен не са заложени (и в двете системи) някои от основните изисквания на Европейската комисия – а именно за разработване на електронни здравни карти, предоставяне на онлайн здравни услуги, както и не е ясно показана възможността за интеграция с международни здравни институции.
По отношение на частните здравно-осигурителни фондове в България може да се каже, че те също не притежават информационни системи, с възможности да обработват информацията, постъпваща във връзка с предлаганите богат набор от здравни услуги.
Основни принципи на функциониране на информационната система, както на НЗОК, така и на частните ЗОФ са:
• отворена платформа, върху която се базира системата и която дава възможност за периодична промяна и обновяване на необходимите данни;
• унификация и стандартизация на регистрационните медицински и финансови документи в системата, също така ползване на унифицирани за страната кодове и номенклатури за обозначаване на дейностите, извършени в сферата на здравеопазването, (необходимо е също така да се предвиди въвеждането на кодове и номенклатури, свързани с дейността на чужди ЗОФ, за да се даде възможност за обработка и на този тип информация, възможност за бъдеща кооперация между българските и международни системи);
• йерархично групиране на информацията, позволяващо нейното агрегиране, анализи, предвиждания (планиране) и вземане на решение на високите управленски нива;
• модулен принцип на конструкция, при който отделните модули са подредени в субсистеми, интегрирани и логически свързани помежду си, като всеки отделен модул е носител на обособена част от цялата функционалност;
• еднаквост, унифициран подход на формиране на информационните потоци;
191
• унифицирани подходи и при начините за обработка на данните;
• възможности за контрол на качеството на получената информация;
• наличие на различни входящи проверки, осигуряващи голяма достоверност на данните;
• Наличие на стандартни интерфейси (XML и др.), които позволяват както обмен на данни със системи от същото ниво (Напр. НЗОК, други ЗОФ), така и на двустранна връзка със системите на изпълнителите на медицинска помощ, със системите на БЛС, НОИ, НСИ и др.;
• Регистриране, обработка, съхраняване и отчитане не само на административните данни, но и на медицински данни – включващи всички прегледи, процедури, манипулации, медикации, операции – на пациентите – при преминаване през различните етапи от престоя им в здравните заведения или изпълнителите на медицинска помощ;
• Възможност за създаване и администриране на електронен пациентски запис и на електронно пациентско досие, които ще бъдат в основата на въвеждането на електронни здравни карти – съгласно приоритетите и на Плана на европейската комисия за изграждане на Е-health;
• Възможности за кръстосани проверки на истинността на данните, като се съпоставят всички издадени на по-долните нива документи. Напр. към момента е заложено да се съпоставят само направленията, които са използвани, а не както е правилно всички направления, които са издадени, независимо дали са използвани или не. По този начин в Здравно-осигурителните фондове ще постъпва цялата необходима информация, което ще даде възможност за по-ефективно заплащане (от тях и съответно от Министерство на Здравеопазването), което пък ще намали разходите в здравния сектор;
• Възможност за он-лайн постъпване (регистриране) и обработка на информацията. Този важен принцип на работа ще доведе до още по-драстично намаление на разходите в здравеопазването, тъй като на практика ще бъде спряна порочната практика да се заплаща два пъти за една осъществена услуга.
5.4. ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНФОРМАЦИОННА СИСТЕМА НА МЗ И DATA WAREHOUSE, ОБОБЩАВАЩ И ОБРАБОТВАЩ ПОСТЪПИЛИТЕ ДАННИ ОТ ВСИЧКИ ИЗБРОЕНИ ПО-ГОРЕ НИВА НА СИСТЕМАТА
Към момента МЗ притежава няколко софтуерни продукта, които обработват само частта от информацията, постъпваща от подопечните му организации – в това число НЦЗИ, НЗОК (въпреки че не е директно подчинена на МЗ), ХЕИ и др. На този етап няма изградена система за реализиране на необходимите за целите на министерството анализи, отчети, планирания, управленски доклади. Няма и предвидена система Data Warehouse, която да обработва данните, постъпили от изброените в точка 1 и точка 2 документи. Към момента е стартирана процедура за създаване на Data Warehouse на НЗОК, която да обработва данните само на системата на НЗОК. Проблемът е, че проекта е в ход и ще завърши преди информационната система на НЗОК да е изградена, което означава че създаденият Data Warehouse ще покрива само част от данните в системата на НЗОК, и в никакъв случай данните налични в системата на здравеопазване.
Основни принципи на функциониране на информационната система на МЗ:
• отворена платформа, върху която се базира системата и която дава възможност за периодична промяна и обновяване на необходимите данни;
• йерархично групиране на информацията, позволяващо нейното агрегиране, анализи, предвиждания (планиране) и вземане на решение на високите управленски нива;
• модулен принцип на конструкция, при който отделните модули са подредени в субсистеми, интегрирани и логически свързани помежду си, като всеки отделен модул е носител на обособена част от цялата функционалност;
Развитие на електронно здравеопазване в България
192 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • еднаквост, унифициран подход на формиране на информационните потоци;
• използване на OLAP-базирани технологии за целите на съпоставяне (benchmarking), анализи и изграждане на отчетите;
• Възможности за регистриране и администриране на данните, получени от всички свързани с министерството организации, както и за генериране на отчети към по висшестоящи организации (в това число Парламент, Мин. Съвет);
• Възможности за регистриране и администриране на данните, получени във връзка с дейности и специализирани програми на министерството, свързани с Европейски програми за развитие на здравеопазването и Европейска интеграция.
Основни принципи на функциониране на Data Warehouse:
• Изграждане на база данни за всички обекти и субекти в системата на здравеопазване;
• Постоянно обновяване на данните от различните операционни системи;
• Разработка на модули за анализи, планиране и поддържане на история на инфор-мацията;
• Изграждане на система за изготвяне на статистически отчети;
• Изграждане на модули за стандартни и нестандартни отчети;
• Изграждане на интерфейси към външни институции – НОИ, НСИ и др.;
• Изграждане на модули за извличане на данни от OLTP системи;
• Изграждане на модули за транспорт, трансформация, филтриране и зареждане на налични данни към новоизградената система;
• Изграждане на модули за надеждно архивиране и възстановяване на данните;
• Възможности за управленско използване на постъпилата информация – в това чис-ло – отчетност, анализи, предварително планиране, финансиране и вземане на управленски решения;
• Възможности за получаване на седмични, месечни, годишни финансови и др. отчети, съгласно националните и интернационални стандарти;
• Финансови анализи, базирани на ретроспективен преглед на данните;
• Възможности за мултидеменционални анализи, базирани на субекти, единици, продукти и услуги, от различните нива на здравеопазването;
• Подпомагане на бюджетното планиране в сферата на здравеопазването.
5.5. ИЗГРАЖДАНЕ НА КОМУНИКАЦИОННА СИСТЕМА – ОБЕДИНЯВАЩА ИНФОРМАЦИОННИТЕ СИСТЕМИ НА ВСИЧКИ УЧАСТНИЦИ В СЕКТОР „ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ“
Към момента описаните участници в системата на здравеопазването имат частично изградена комуникационна инфраструктура. Съществува изграден оптичен пръстен на държавната администрация, свързващ МЗ, НОИ, НЗОК ЦУ и Мин. Съвет. Частните ЗОФ и изпълнителите на медицинска помощ разполагат с епизодичен достъп до интернет и на практика не са свързани помежду си и с останалите части на системата.
В настоящата програма е заложено поетапното изграждане на комуникационна инфраструктура, обхващаща всеки от изброените участници в системата, като в съответствие с модерните тенденции в комуникациите всеки (в това число и пациентите) ще има достъп до системата чрез интернет, а локално подсистемите на всяка от посочените организации ще ползва интранет базирани решения за комуникация – VPN, MPLS и др.
193
Въвеждането на информационно-комуникационна среда в електронното здравеопазване трябва да бъде подчинено на следните принципи:
• Глобалните информационни дейности, свързани с решаването на проблеми от световен, национален или регионален мащаб: управление на здравеопазването; изследователски дейности; образование и преподготовка на медицинския персонал; следене на развитието на епидемиите и мерките за противодействието им. За тези дейности се събира, обработва, съхранява и разпространява значителен обем медицинска и друга информация, правят се статистически изследвания, създават се информационни системи, осигуряват се ефективни комуникационни връзки;
• Информационни дейности, свързани с обслужването на пациенти. При тях се ползват разнообразни компютъризирани медицински апаратури, предоставящи точна и бързодостъпна информация за всеки пациент.
Приоритетите, произтичащи от двете групи дейности, са:
Създаване на национална информационна здравна мрежа. Тя трябва да е основана на национална информационна и комуникационна инфраструктура и да позволява лесно интегриране с европейските системи. Това ще даде възможност за обмен на информация между лекари, болници, аптеки, лаборатории и фармацевтични предприятия и различните здравни ведомства и организации. Освен това пациентите, особено лицата с увреждания или хората от отдалечени райони, ще получат възможност за двустранна връзка със здравните пунктове. Препоръчително е да се спазят следните етапи при изграждането и експлоатацията на тази мрежа:
• изграждане на комуникационна инфраструктура на националната информационна здравна мрежа;
• ползване на информация и обмен на данни в областта на здравеопазването между лечебни, учебни, научни и административни звена;
• достъп на специалистите до мрежата;
• изграждане на здравни информационни центрове, чрез които всички граждани да ползват мрежата.
Целта е да се създаде единна информационна комуникационна среда, която да се подчини на следните принципи:
• разработване на приоритетите за развитие на информационно-управленски технологии за нуждите на администрацията и на отделния потребител на системата – пациента;
• изграждане на информационна и системна среда за функциониране на съществуващите и новосъздадените информационно-управленски технологии в здравеопазването;
• решаване на въпросите за надеждността и защитата на информацията в информационно-управленски технологии;
• определяне на начина на взаимодействия между различните автоматизирани информационни системи и комуникационни мрежи в здравеопазването, регламентиране на възможностите за достъп до информацията и за предоставяне на обществени услуги;
• създаване на условия за свързване с автоматизираните информационни системи и комуникационни мрежи на административните структури на европейските страни.
Предимствата, които се очакват от внедряването на информационната комуникационна среда в здравеопазването и обслужването на целия здравноосигурителен процес, са следните:
• увеличаване на информационната обезпеченост и възможността за взимане на по-ефикасни управленски решения;
• подобряване на качеството и увеличаване на спектъра на предоставяните здравни услуги на пациентите;
• въвличане в диалог по електронен път на пациентите, заинтересуваните общности и обществото като цяло и получаване на ефективна обратна връзка.
Развитие на електронно здравеопазване в България
194 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 На един по-късен етап от развитието си, Информационно – комуникационната част на системата трябва да премине към безхартиен информационен обмен, при използването на новите информационни комуникационни технологии, при което е необходимо:
• здравеопазването да предостави възможности за телекомуникационна връзка с пациентите и институциите, по която те да обменят информация от работните места или домовете;
• законодателно да се уреди правната сила на електронния документ и на електронния подпис и да се премахнат правните бариери пред електронния обмен на документи с официален характер;
• органите на здравеопазването да организират електронни справочници за структурата, правомощията и адресите на отделните звена, за предлаганите от тях услуги, календар на задълженията на лекар – пациент и др.;
• да се създаде система за архивиране и достъп в електронен вид на хартиените документи циркулиращи в сиситемата на здравеопазването.
Още веднъж следва да се подчертае, че изграждането на здравна телекомуникационна инфраструктура ще предостави възможност гореизброените ЗОФ и изпълнителите на медицинска помощ да могат да осъществяват необходимия обмен на данни помежду си, МЗ и всички участници в здравния сектор, така че значително да се подобри качеството на оказваните в здравеопазването медицински услуги.
5.6. ВЪВЕЖДАНЕ НА ЕЛЕКТРОННИ КАРТИ В ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО
Основен и много важен фактор за завършване на реформата в здравеопазването е въвеждането на електронни здравни карти за пациентите и лекарите – които да съдържат административна и медицинска информация, дефинирането на която да е съобразено с европейския опит.
Съвсем реални са примерите в развитите страни със смарт картите и електронните карти на пациентите. Посредством подобна технология всеки пациент с такава карта носи със себе си своята хронология на здравни услуги и интервенции, което практически му позволява да получи здравно обслужване на всяко място, свързано към здравната мрежа. Наличието на пълна и конкретна информация за съответния пациент изключително много повишава степента на точност и оценка на състоянието, намалява евентуалните грешки и позволява превантивното здравеопазване.
Тези карти притежават памет която позволява в тях може да се съхраняват данни за здравословното състояние на пациента, провеждано лечение, медицински изображения, графики и снимки, резултати от анализи и др., като се използват и възможностите на мултимедията. Картите и процедурите за достъп до тях трябва да съответстват на възприетите в ЕС стандарти. Необходимо е да се създадат гаранции за конфиденциалност на информацията, да се уточни степента на детайлност на данните в картите, както и да се уреди начинът на въвеждане, актуализиране и ползване на информацията в електронните карти. Установено е, че сигурността на тези карти е достатъчно висока /те имат вграден криптопроцесор/ който прави на практика невъзможно получаването на достъп и декодиране на записаната информация.
Картата е многофункционални /тя може да се използва като карта на пациента и карта на лекуващия лекар/ и е за многократно използване – този тип карта позволява над 1,000,000 цикъла на четене. Трябва да се уреди въпросът за интегрираното ползване на данните за статистически, управленски и научни цели. Въвеждането на електронни карти трябва да стане в последователни етапи за различните категории потребители. Също така сме планирали при въвеждането на електронни карти да се разработят конкретни проекти, които да осигурят необходимите хардуерни и софтуерни компоненти за четящите устройства.
195
5.7. ИЗГРАЖДАНЕ НА ЦЕНТЪР ЗА СЪБИРАНЕ И СЪХРАНЯВАНЕ НА ЗДРАВНА ИНФОРМАЦИЯ (ЕЛЕКТРОННО ЗДРАВНО ДОСИЕ)
Към настоящия момент не са създадени центрове, които да съдържат обобщена медицинска информация за пациентите. Тези данни е необходимо да постъпват от всички възможни нива на системата, достъпът до тях трябва да бъде регламентиран съгласно европейските конвенции за достъп до класифицираната (в случая здравна) информация и националния закон за достъп до класифицирана (лична) информация.
За изграждането на такива центрове е необходимо първо да бъде уточнен източника на здравна информация. Нашето предложение е такъв център или центрове да бъдат изградени като междинни пунктове за събиране на данни, като данните които постъпват в центъра биха могли да бъдат изпращани от всеки един от изброените основни структури, които ще осъществяват електронното здравеопазване: Министерство на Здравеопазването, НЗОК и частни ЗОФ (в това число и международни такива), съсловните организации заети в здравеопазването (БЛС, ССБ, СФБ и др), изпълнители на медицинска помощ – лекари, стоматолози, болници и извънболнични медицински заведения, производители, дистрибутори на лекарства и медицински консумативи и апаратура, аптеки и санитарни магазини, външни за системата организации – НОИ, НСИ, НЦЗИ, медицински,стоматологични и фармацевтични факултети, правителствени и неправителствени организации, фондации и др., пациенти.
Натрупваната информация е необходимо да бъде структурирана и организирана по такъв начин в базата данни, че отделните части на информацията – административна, паспортна, медицинска, финансова да бъдат логически разделени и по този начин да не може да се получи свободен достъп от всеки към личните данни съхранявани в центъра.
Предвижда се също така да се съхранява информация, която касае спешни и животозастрашаващи състояния на пациентите. Тази информация ще включва медицинска част: хронични и хронични обострени заболявания (диабет, аневризми, хипертония и много др.), алергии, медикации, имунизации, кръвно-групова принадлежност и кръвопреливания, операции, наследствени обременености и др. Административната част е също много важна и съдържа контакти с лекуващи лекари, специалисти – т.е. ангажирани с конкретния пациент здравни служители. Достъп до тази информация биха могли да имат не само спешните медицински звена, но също и други организации, като проверката за достъп до данните се осъществява по специални процедури, които проверяват съответните права.
Структуриране на информацията:
Данните, които ще се администрират в описаните центрове ще бъдат организирани в съответствие с принципите за създаване на електронно медицинско досие, като основа за изграждането на базата данни ще бъде електронния пациентски запис.
Достъп до данните:
Данните в центровете ще могат да бъдат достигани (включително от пациентите) през съответен портал (вж. по-долу изграждане на портали) или копия от оригиналните данни ще могат да бъдат предоставяни чрез специални устройства – конектори, които ще осигуряват само възможната за достъп от даденото ниво информация, като използват специални механизми за защита на предоставяната информация.
Предимства от създаването на междинни центрове за събиране и съхраняване на здравна информация:
• Наличие на подробна, изчерпателна здравна информация за всеки пациент (гражданин на РБ). Подобна информация е невъзможно да постъпи например от НЗОК и останалите здравно-осигурителни фондове – защото те съхраняват по-малък обем медицинска информация при това само за здравно осигурените или преминалите през фондовете пациенти;
• Наличие на достъпна информация, касаеща спешните медицински състояния;
Развитие на електронно здравеопазване в България
196 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Възможности за директно използване и внедряване на електронни здравни карти – поради използване на едни и същи протоколи за пренос и достъп до данните, както и аналогична структура на информацията – тип пациентско досие;
• Наличие на достъпна здравна информация 24 часа в денонощието, която едновременно с това е недостъпна и надеждно защитена от неправомерен достъп.
5.8. ИЗГРАЖДАНЕ НА ПОРТАЛИ ЗА ДОСТЪП ДО РАЗЛИЧНИТЕ ИНФОРМА-ЦИОННИ СИСТЕМИ И МЕЖДИННИ ЦЕНТРОВЕ
Към момента на здравеопазване има изградени локални портали само в Министерство на Здравеопазването, НЗОК, някои други частни ЗОФ, част от болниците, част от производителите и дистрибутори на лекарства. Информацията, която е достъпна на описаните портали е в състояние само частично да задоволи нуждите на населението и е от общ характер. Налице са само общи правила и процедури за работа на описаните институции, както и правни документи. На практика не е възможен достъп както на пациенти, така и на работещи в системата на здравеопазване до конкретни лични здравни данни, които се съхраняват в здравните институции. Това прави медицинското обслужване често неефективно.
В настоящата програма е залегнало разработването именно на такива здравни портали, които дават възможност за достъп и до конкретна здравна информация. За целта е необходимо пълно гарантиране на неприкосновеността на личната здравна информация от неоторизиран достъп. Това правило ще бъде решено в съответствие с европейските правни норми за сигурност и неприкосновеност, както и специални правила за достъп до личната информация (в това число и здравната). Местата в системата които ще осигуряват достъп до здравните данни (включително и на пациентите) се предвижда да бъдат – междинните центрове за събиране и съхраняване на здравна информация. Това означава, че за да могат да позволяват достъп до съответните данни тези центрове трябва с определена периодичност да получават и (предават) информация от всички останали звена на системата на здравеопазване.
Основни принципи на функциониране на посочените портали следва бъдат:
• Използвайки максимално наличните ресурси, да се осигурява бърза връзка на пациентите (или други потребители на системата) до необходимата им информация;
• Намаляване на разходите чрез непосредствено свързване на нуждите на потребителя с точно необходимата информация – благодарение на добрата вътрешна интеграция на данните в системата;
• Осигуряване на инфраструктура, която е гъвкава и бърза и позволява задоволяването и на най-необичайните потребности на потребителя и пазарните нужди;
• Защита на информацията в портала от неоторизиран достъп;
• Порталът представлява следваща генерация десктоп решение, което позволява достъп до е-бизнез приложения през WEB, независимо от наличните устройства на потребителя;
• Порталът позволява достъп от една точка на потребителя към много и различни приложения. Без значение какъв е формата на данните или къде пространствено се намира информацията – порталът я агрегира и предоставя на потребителя;
• Порталната технология предоставя възможност за избор на езика, на който да бъде представена търсената информация и съдейства със специални средства за по-организиран, бърз и ефективен достъп до търсената информация.
197
5.9. ОБУЧЕНИЕ НА ЗАЕТИТЕ В ЗДРАВНИЯ СЕКТОР
Много важно за функционирането на електронното здравеопазване е да се подготвят кадри, които да могат да проведат съответно обучение, за да са в състояние заетите в сектора да използват правилно и максимално възможностите и предимствата на изградените информационни системи.
Към момента работещите в сферата на здравеопазване притежават само някои най-общи компютърни знания, които правят невъзможна ефективната експлоатация на наличните информационни решения.
В настоящата програма се залага специализирано обучение по направления – за всички нива на системата, което представлява надграждане на базисните компютърни познания (как се включва и изключва компютъра, как да се свържем с интернет или да отворим документ, за да пишем в него) със специални такива, свързани с експлоатация на конкретния софтуер – там където работи конкретния специалист. Това не означава, че целта ни е да направим от всеки лекар, фармацевт или пациент – компютърен специалист, а по скоро ще осигури правилното експлоатиране на системите и верността на въведените данни. С други думи специализираното обучение на потребителите ще гарантира, че информационната система ще бъде използване пълноценно.
6. КЛЮЧОВ ФАКТОР ЗА УСПЕХ, ЗА РЕАЛИЗАЦИЯ НА ПЪТНАТА КАРТА
Процесът на провеждане на отделните проекти по изграждане на интегрирана информационна система на здравеопазването би могъл да бъде представен по следния начин:
6.1. НАЧАЛНА ФАЗА
• осъзнаване и дефиниране на нуждите в конкретика
• стартиране на обучение за всички участници в процеса – Компютърът и Интернет не са толкова страшни колкото изглеждат и могат да бъдат полезни – общо обучение
• избор на екип за проекта – професионалисти от всички области – Правителство, Университети, НЗОК, Застрахователни компании, ИТ компании, обществени организации и др.
• определяне на субекта, водещ процеса
6.2. ФАЗА – ТЕКУЩО СЪСТОЯНИЕ
• оценка на текущото състояние – независима и обективна – компютри, софтуерни приложения, мрежови възможности и свързаност към вътрешните ресурси и Интернет
• примери за успешни действия и проекти в България
• най-добри практики в Европа
• примерни успешни проекти по света
Развитие на електронно здравеопазване в България
198 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 6.3. ФАЗА – ДЕФИНИРАНЕ НА ЦЕЛИТЕ – СТРАТЕГИЯ
• дефиниране на визията
• дефиниране на портфолио от услуги които системата ще предоставя;
• определяне на участниците/потребителите
• определяне на задълженията на участниците
6.4. ФАЗА – ОЦЕНКА – ПЛАНИРАНЕ
• оценка на разликата между сегашното състояние и целта
• определяне на етапите за реализация и тяхното съдържание
• посочване на конкретни стъпки
• приоритизация по важност и значение
• определяне на стандарти в здравеопазването
• създаване на план за преминаване към новите системи
6.5. ФАЗА – ПРОЕКТИРАНЕ И ДЕФИНИРАНЕ
• клинични приложения
• услуги за пациентите
• досиета на пациента
• рецепти и лекарства
• оптимизация на работата
• споделяне на знанията
• обучения
• финансова и мениджърска информация
• сигурност и конфиденциалност на информацията
6.6. ФАЗА – ИЗПЪЛНЕНИЕ
• обучение
• изчистване на процеси и процедури
• създаване в крайния потребител на необходимост за преминаване към новата система
• въвеждане в експлоатация
• циклична систематична оценка на ползите и потреблението
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Бъдещето на Българското здравеопазване ще се характеризира с отворени пазари и силни стимули за работа във високо интегрирана потребителска верига, където прозрачността и свързаността са основата.
199
Електронното здравеопазване (e-health) ще се използва в най-висока степен за планиране, управление на потоците от пациенти и възлагане на задачи на външни изпълнители. Електронните пазари (където купувачите и продавачите на здравни продукти и услуги могат да се свържат по електронен път, за да правят бизнес) ще са създадени. Свързаността ще позволява на здравните услуги да бъдат доставяни по-бързо, по-евтино и в съответствие с изискванията на различните потребители. От решаващо значение ще е отварянето на пазара на здравната помощ към планираната или регулирана конкуренция. Индустрията има нужда от въвеждането на финансови стимули, както и да свикне с тях, за да се подобри работата по голям спектър от дейности. Играчите на пазара трябва да се ангажират с използването на системата за електронно здравеопазване в почти всеки аспект на своята работа.
Настоящата програмата за електронно здравеопазване ще включва увеличена автономия на болниците и по-малко йерархични и повече мрежово-ориентирани отношения между отделните участници, които ще бъдат улеснени от използването на Интернет.
Изграждането на единна интегрирана информационна система в сектора здравеопазване, която е сбор от всички информационни системи на всички заети в тази сфера институции и представители е една амбициозна и много сложна задача. Но тя е приоритет в настоящата програма, защото само по пътя на изграждане на такава работеща интегрирана система е възможно да се прекратят измамите и злоупотребите при усвояването и разпределянето на средствата в здравеопазването, което не само ще повиши рационалността в използването на средствата, но и ще повиши доверието на хората в здравната реформа.
Развитие на електронно здравеопазване в България
200 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
201
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
СТРАТЕГИЯ ЗА РАЗВИТИЕ НА СОФТУЕРНАТА ИНДУСТРИЯ В БЪЛГАРИЯ
(приложение)
202 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
203
Софтуерът – от най-простите изчислителни алгоритми до невронните мрежи; от операционните системи и езиците за програмиране до конкретните приложения за крайни клиенти; масов продукт или специализирана услуга; безплатен или скъпо-платен; легален или не – променя от дълги години начина, по който живеем, произвеждаме, добавяме стойност, продаваме, учим и се забавляваме. Откриваме софтуер навсякъде – от мобилните си телефони до трамвайните спирки, от таксиметровите апарати до електромерите, скрит е зад музиката, телевизията, банковите и данъчни услуги, дори в пускането на тото-фиш. Учениците сега създават софтуер, който преди 20 години се създаваше от екип от учени. Прогнозите са, че след още 20 години в развития свят практически всеки ще бъде софтуерен специалист.
Софтуерната индустрия, дефинирана като тази част от икономиката, която създава и реализира софтуера на пазара, е ключов фактор за растежа на производителността и брутния вътрешен продукт, а в комбинация с телекомуникационния хардуер и базираните на нея услуги – за конкурентоспособността на икономиката и трансформирането є в икономика на знанието. Тези изводи се налагат от опита на редица страни като САЩ, Финландия, Ирландия, Индия и т.н.
Софтуерната индустрия е силно динамична и мобилна и като такава съдържа както възможности, така и заплахи, които изискват адекватни управленски реакции. Ето защо, когато си поставяме задачата да повишим благосъстоянието на България чрез насърчаване на софтуерната индустрия, измерено в брутен вътрешен продукт, конкурентоспособност на икономиката и доходи на населението, и да гарантираме устойчивост на този растеж, е необходимо да имаме и следваме една холистична софтуерна стратегия, която отчита всички характеристики на софтуерната индустрия.
На първо място, имаме нужда от добре подготвен човешки капитал, който да създава, продава и внедрява софтуер в страната и на глобалния пазар. Това налага специфичен отговор от страна на образованието – средното, висшето и продължаващото образование да подготвят по 4–5 хиляди специалисти средно-годишно в следващите 4 години, с допълнителна цел над 50% от заетите в бранша да са сертифицирани в рамките на следващите 4 години. Трябва да отбележим, че в момента около 2 хиляди специалисти започват работа в този сектор. Получаващите сертификати (на големите фирми производители на среди за програмиране и специфичен хардуер) са около 1000–1500 годишно (ако изключим масовото сертифициране по Brainbench). Допълнително може да се очаква и следва да се насърчава имиграция на ИТ специалисти в България от други страни, в рамките на повишената привлекателност на България като бъдещ член на Европейския съюз.
Подготовката на тези специалисти ще отговори на потребността за увеличаване на капацитета на българския софтуерен бранш, както като общ размер, така и като среден размер на фирмите, което често се споменава като една от пречките за по-висока конкурентоспособност на сектора. В същото време ще служи като балансиращ инструмент за по-плавното повишаване на разходите за труд в бранша, които карат някои от по-големите фирми в бранша да се оглеждат за вторичен аутсорсинг от България.
Опитът на редица фирми в България за бърз растеж показва, че от ключово значение е не просто наличието на добре подготвени софтуерни инженери, но и на такива със специфична подготовка за управление на проекти. Ето защо специално внимание трябва да се насочи в подготовката на точно такива специалисти, ако искаме да реализираме ръст в заетостта в бранша от около два-три пъти за четири години. Това може да става в специални магистърски програми или след-дипломно обучение в партньорство на бизнес и ИТ факултети и катедри.
Създаването и развитието на човешкия капитал следва да става чрез публично-частни партньорства между държавата, университетите и частния бизнес, които да гарантират високо качество и икономическа ефективност, особено избягване на индиректно финансиране на развитите икономики чрез износ на субсидиран човешки капитал. Ето защо предлагаме комплекс от мерки, които ще гарантират качество, чрез привличане на местни и световни експерти в областта на новите технологии и софтуера по примера на Ирландия, финансирано от частния бизнес, държавата и
Стратегия за развитие на софтуерната индустрия в България
204 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 университетите чрез система от стипендии и кредити, които ще се изплащат при облекчени условия, ако студентите останат да работят в България. Част от системата за подпомагане трябва да бъде ориентирането на обучението към подготовката на студентите за сертификация, включително частичното є финансиране под формата на стипендии.
На второ място, трябва да се укрепи капацитета на фирмите да работят качествено и на коалиции от фирми да работят заедно. Подобно на редица ФАР-проекти в други отрасли, за подпомагане сертифицирането за качество и прилагане на определени стандарти на управление и в софтуерния бранш може да се подкрепи 50% от стойността на съответния сертификат, както и формирането на специфичен капацитет в институциите за извън-съдебно решаване на спорове. Целта е да имаме пълно сертфиицране на фирмите, които желаят това (между 250 и 300 фирми) в рамките до приемането ни в Европейския съюз. Укрепването на бранша минава и през засилване ролята на браншовите асоциации в само-регулацията и отношенията с държавата и правоохранителните органи. В тази връзка предвиждаме много по-голяма роля на браншовите организации в налагането на отворени стандарти, прозрачни и неутрални обществени поръчки. Условие за това е по-голямата представителност на асоциациите, работещи вътрешни механизми като етични кодекси, формиране на общи позиции, стратегии и действия.
Държавата, в лицето на централното и местните правителства, съдебната система и университетите и т.н. се явява не само регулатор, но и основен клиент на пазара на информационните технологии и услуги. Като клиент с монополно положение на този пазар и със стратегическо влияние върху пазара в бъдещето държавата има отговорността и с поведението си на клиент на този пазар да извършва определена регулираща и балансираща роля. Става дума, че децата в училищата трябва да получават определена ИТ-компетентност, която обаче в максимална степен да бъде платформено независима т.е. държавата чрез учебните програми и софтуера, който инсталира на компютрите ще осигурява равен достъп на учениците до операционни платформи и офис пакети.
Държавата чрез отворени стандарти ще направи достъпа до услугите на електронното си правителство еднакво достъпни за ползвателите на различни операционни системи и офис-пакети. Така България ще отговори не само на препоръките на Европейската комисия и Съвета на Европа, но и ще последва добрата практика на редица Европейски правителства, парламенти и столици в избирането на отворени стандарти и ползването на софтуер с отворен код.
На следващо място, държавата трябва да се освободи от несвойствените дейности да разработва собствен софтуер „вътре“ в държавните структури и да се стреми максимално да аутсорсва към софтуерния бранш, включително да приватизира някои все още държавни ИТ-дружества. Нещо повече, след обстоен преглед на административните услуги предлагани от страна на централната власт, а в някои случаи – и от общините, ще бъдат предложени комплекс от услуги за аутсорсинг по електронен път чрез публично-частни партньорства. Тези, които имат потенциал за възвращаемост в рамките на 3–4 години могат да бъдат изцяло частно финансирани, а другите ще бъдат финансирани от бюджета или програми за развитие на донорите, включително Европейски съюз. В определени случаи може да се въведе и конкурентен подход при предоставянето на електронни услуги. Това ще ускори внедряването на електронното правителство, ще намали цената за данъкоплатеца и потребителя на услуги и ще стимулира както софтуерния ни пазар, така и пазара на електронни услуги.
Недопустимо е сключването на договори за изграждане на информационни системи на държавната администрация, операционни системи на компютрите или офис-пакети за ползване от служителите без конкурс за обществена поръчка, каквито имаше доста случаи при последното правителство. Това е особено вредно, когато практически се „изнася национален капитал“, малка част от който, можеше да се инвестира в българския софтуерен бранш. Конкурсите за обществени поръчки за софтуер трябва се обявяват на базата на специална стратегия приета след широко обществено-частно обсъждане и приета от Министерски съвет, която да отразява следните принципни положения:
205
• Направен е анализ на потребностите от различен софтуер и услуги по поддържането му и ясно са разграничени случаите, в които се купува готов продукт/услуга от пазара или се поръчва разработката му;
• Когато се купува готов продукт да не се допуска в техническите спецификации изброяването на такива характеристики, които поставят в привилигировано положение един от съществуващите продукти на релевантния пазар. Това се постига чрез включване на представители на браншовите асоциации и следване на специално указание на комисията за защита на конкуренцията при изработването на условията за търговете;
• Изключителен фокус трябва да се поставя върху поддръжката на съответния софтуер, времето за реакция и пре-настройка, както и евентуалните неустойки и гаранции за изпълнение. Наличието на достатъчен персонал, който да може да обслужва при необходимост държавната администрация е както условие за качествено функциониране на съответните системи, а така също и индиректно подпомагане на родната индустрия;
• Когато се обявяват поръчки за усъвършенстване и поддръжка на съществуващ софтуер, да не се постулира използуването на предходната платформа, а да се изисква запазването на данните и функционалността, като по този начин се даде възможност за технологична миграция, ако общата стойност на използване е по-ниска;
• Нещо повече, държавната администрация следва да бъде задължена веднъж годишно да прави анализ-преоценка (ИТ-одит) на системите си, и ако се окаже, че в даден момент общата стойност на използване на сегашната система е по-висока от общата стойност (включително миграцията) на използване на друга система на пазара с повече от 20%, държавната администрация е задължена да обяви търг;
• Нито една ново-въведена информационна система не може да поставя в неизгодно положение потребители на системи с поне 10% пазарен дял, т.е. да ги заставя да мигрират към други информационни системи ако искат да ползват съответните услуги на държавната администрация;
• Възможно е да се обмисли въвеждането на офсет при големи поръчки, който да бъде обвързан с финансирането на образованието, наемането на български под-изпълнители и т.н. по подобие на класическите офсети в областта на отбраната.
Тези принципи, разбира се, подлежат на дискусия, но основното в тях е да гарантират справедлива цена на информационните системи и конкурентно поведение на софтуерния пазар. Те косвено биха подпомогнали и развитието на българската софтуерна индустрия. Редица понятия тук безусловно ще доведат до спорове между конкретни пазарни субекти. Тези спорове ще се решават от Комисията за защита на конкуренцията /КЗК/, която следва да получи и по-големи права и отговорности със съответни промени в законодателството. Съответните КЗК обикновено са ключови институции в пазарните икономики и ако искаме българската икономика да не е само политически и номинално обявена за пазарна, то промените, с които КЗК ще има по-големи възможности (вкл. превантивни) са наложителни.
Разбира се, не можем да говорим за информационно общество, електронни услуги и развитие на софтуерната индустрия в България – както от към търсене, така и от към предлагане, ако няма добре развита и постоянно усъвършенстваща се инфраструктура, която да свързва различните потребители на софтуер, мрежови информационни системи и електронни услуги.
На първо място, не можем да говорим за никакво качествено развитие на държавните информационни системи без цялостно интегриране на различните държавни мрежи. Широколентовият достъп до Интернет (поне за вътрешния трафик в България) между различните сгради на публичната власт (вкл. общини и съдилища) и гражданите и бизнес, поне в областните центрове е ключов за развитието на електронното правителство, в което няма да говорим за изпращане на документи, а за ползуването на географски информационни системи и свързаните с тях услуги – от разрешение за строителство до съгласуване с гражданите промени в градоустройствения план, делба и продажба на имот и много други.
Стратегия за развитие на софтуерната индустрия в България
206 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 До края на 2005 г. се предвижда да бъде обявен търг за интеграция на съществуващите държавни мрежи и целево изграждане на оптична инфраструктура в областните центрове, в партньорство с кметствата, телекомите, ютилити компаниите и кабелните телевизии, която да завърши до края на 2006 година. Изборът на механизъм за финансиране ще стане след широко обществено-частно обсъждане.
Несъмнено, един от основните пътища за насърчаване развитието и ръста на българския софтуерен пазар е подпомагане на неговата експортна ориентация. Разработената от ИТ бранша и приетата с голямо закъснение от правителството в края на 2004 година стратегия и план за действие за повишаване на конкурентоспособността на България на световните ИКТ пазари предлага система от мерки за това – сред които създаване на гаранционен експортен фонд за софтуерната индустрия, приемането на закон за високотехнологичните паркове и дейности, международен брандинг и позициониране на България като привлекателно място за аутсорсинг и ИТ инвестиции, подпомагане на българското участие в редица международни изложения и панаири. Систематично в този раздел бихме поставили и възможната подкрепа на държавата към българските софтуерни компании в процеса за защитата на техните интелектуални права в чуждите патентни ведомства.
В същото време е необходимо да отчитаме спецификата на глобалната релокация на производството на софтуер и съответните импликации върху бъдещата конкурентоспособност на приемащите страни. Някои поръчки могат да осигурят съществуването за няколко години на определени групи програмисти, но в същото време да забавят професионалното им развитие и в средносрочен план да се окажат неизгодни. В други случаи е възможно излагането на силни рискове от шокове породени от бизнес-цикъла или капиталовите пазари в аутсорсващите страни и т.н. Не на последно място, уроците от Унгария ни показват, че както идват аутсорсинг поръчките и големите инвестиции дори в производството на хардуер, така и могат да си отидат. Всичко това, заедно с анализа на случаи, в които предпочетена страна като локация за ИТ инвестиции беше Румъния показва, че за да се гарантира стабилен аутсорсинг-пазар, включително определено балансиране по текущата сметка от внос на чужд софтуер, е необходимо стратегическото развиване на местния пазар. В същото време този подход дава и един по-необичаен ъгъл за намирането на необходимото финансиране на растежа на софтуерния сектор. Хоризонталният подход при разглеждането на софтуерния сектор преодолява класическите проблеми на икономическата политика, фокусирана в подпомагане на определени вертикално-отделени сектори. Най-общо, той се характеризира с необходимостта да разглеждаме като част от софтуерния сектор и тези обособени звена в други предприятия, които се занимават със софтуерни дейности и проектно-програмно осигуряване, с възможността да се развиват нови дейности и предприятия на границата на софтуерния сектор и микроелектрониката, други информационни сектори или дори традиционни сектори (като селското стопанство или текстила), а така също и във възможността да се развие местно производство на софтуер (обикновено базиран на софтуер с отворен код), конкурент на вноса.
Ако искаме да развиваме конкурентоспособността на цялата икономика, а не само на тесен кръг от специалисти и фирми, трябва да направим така, че повече малки и средни предприятия, независимо в кой икономически сектор се намират, да имат възможност да внедрят и използуват ефективно новите технологии; да иновират и повишават конкуретноспособността, да достигат до нови клиенти на глобалния пазар, да трансформират продуктите си и икономическата организация на бизнеса си т.е. стратегията за подпомагане развитието на българската софтуерна индустрия безусловно трябва да работи за повишаване на вътрешното търсене на софтуер и да използува софтуерния сектор като мултипликатор на икономическото развитие. Това търсене може да бъде както по отношение на управленски и офис приложения, но така и на софтуер, който се интегрира в самия продукт (фотоапарат, DVD плеър, телефонни апарати, устройства за дистанционни управления, контролери и други устройства) или услуга (SMS-игри, интерактивна телевизия или дистанционно обучение).
207
Очакванията за приоритетните финансирания по линия на структурните фондове обикновено включват такива области като селско стопанство, инфраструктура, транспорт и екология. Тъй като всички виждат приоритетен сектор в туризма – се очаква да продължи финансирането на проекти във всичките разновидности на туризма. Считаме за задължително в рамките на съответните оперативни програми да се разработят детайлни приоритети, които да включват разработването на информационни и комуникационно-технологични компоненти в рамките на съответните проекти по оперативните програми, като по този начин се получи една по-достоверна картина на очакваните инвестиции в ИТ и софтуер. Например – да се гарантира, че при изграждането на туристическа инфраструктура няма да се пренебрегне телекомуникационната взаимо-свързаност и възможност за интегрирано планиране на почивката; налице са редица световно-признати добри практики в подкрепа на животновъдството с помощта на новите технологии и т.н. Когато пък се мисли в посока на социалното сближаване, правата на хората с увреждания и т.н. също новите технологии могат да бъдат изключително полезни – т. напр. може да се разработи визуализиращ софтуер, който да подпомогне на хората с увреден слух да говорят по телефона.
Разбира се, практически всички такива иновативни приложения на ИТ в други сфери изискват един дълъг цикъл на научно-изследователска и развойна дейност, изготвяне на прототипи и пилотни внедрявания докато се стигне до масовото внедряване и поддръжка, което ще осигури именно едно по-различно ниво на българския софтуерен и по-общо ИТ пазар. Този цикъл несъмнено изисква инвестиции, за които частния бизнес – и разработващите (софтуерния сектор), и приемащите (съответните традиционни сектори) нямат достатъчно ресурс да финансират. Ето защо българската държавата самостоятелно и в партньорство с Европейската комисия чрез нейните рамкови програми може да съ-финансира научно-изследователската дейност (напр. 70–80%) и фазата на прототипите (напр. 40–50%), а чрез Оперативните програми да осигури пилотното внедряване (в широки граници от 30 до 100%) и първоначално експлоатиране.
В този смисъл, подкрепата на софтуерната индустрия следва да залегне по подходящ начин и в Стратегията за развитие на научните изследвания в България, Иновационната стратегия както и в Националния план за развитие и вече споменатите Оперативни програми, които ще бъдат основните инструменти за финансиране за постигане на ключовите цели от Националния план за развитие. Така, косвено ще постигнем напредък и по отношение на ключови показатели в Лисабонската стратегия с хоризонт 2010, като увеличението на дела на разходите за НИРД в БВП.
За да бъдем верни докрай на хоризонталния принцип в подкрепата на българската софтуерна индустрия, ще отбележим една практически недискутирана досега тема – как външната политика на страната ни, и след като станем членки на Европейския съюз – политиката по отношение на общността, политиката, която българските депутати ще имат при формирането на европейските регламенти и директиви и т.н. може да бъде в помощ на българския софтуерен пазар. Пример за потенциална намеса беше дълго дискутираният европейски софтуерен патент, който наскоро Европейския парламент отхвърли – той например беше шумно дискутиран и отхвърлен от българския софтуерен бранш и специалисти – поне във форумите и пресата.
Накрая, несъмнено трябва да отбележим факта, че една част от българския софтуерен пазар, както и част от икономиката като цяло е сива, неформална, скрита – както по отношение на заетост, осигуровки и възнаграждения, така и по отношение на отчитането на обороти и ползуването на нелицензиран софтуер. Изваждането на икономиката на светло има своята цена, но един внимателен анализ може да предложи такава стратегия за легализацията на бизнеса, така че да бъде с минимални транзакционни разходи и негатвни последици. В същото време включването на по-голям дял на неотчетената информационна икономика в БВП може да доведе до така желания по-бърз растеж на икономиката. Смятаме, че информационния сектор (и други нововъзникващи услуги) може да бъде тази „въздушна възглавница“, която ще осигури бърз неинфлационен растеж.
Стратегия за развитие на софтуерната индустрия в България
208 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
209
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
БЪЛГАРСКОТО ЗЕМЕДЕЛИЕ В НАЧАЛОТО НА 21-И ВЕК
(приложение)
210 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
211
Динамиката в изменението на конкурентноспособността на българското земеделие в контекста на присъединяването на страната към Европейския съюз е сред най-важните икономически проблеми, поставени пред българската общественост в началото на 21-ия век. Значимостта на този проблем произтича от голямата роля на аграрния сектор в икономиката от гледна точка на създавания брутен вътрешен продукт и трудовата заетост.
БЪДЕЩИТЕ ПЕРСПЕКТИВИ ПРЕД БЪЛГАРСКОТО ЗЕМЕДЕЛИЕ
Перспективите за мястото и ролята, които ще заеме българското земеделие в условията на разширения ЕС, трудно могат да бъдат твърдо определени на настоящия етап поради факта, че в този отрасъл все още са налице редица изкуствени условия, които пречат да се изявят свободно естествените предимства на производителите в различните части на Европа. Най-съществени между тези условия са:
• Силното субсидиране на аграрния сектор в ЕС, което променя своите форми, но се запазва като обем;
• Неспазването на високите хигиенни, ветеринарни и фито-санитарни норми на ЕС от голям брой български производители;
• Предпазването с мита на вътрешните пазари както на ЕС, така и на България.
Наличието на толкова много бариери пред свободното движение на стоките ни дава основание да говорим по-скоро за фактическа конкурентнспособност, основаваща се не само и не толкова на естествените предимства, колкото и на редица други чисто административни мерки. Една част от тези мерки ще изчезнат след присъединяването на България към ЕС, но друга част ще останат и ще продължат да изкривяват пазарните сигнали. Ето защо е целесъобразно да бъде направено сравнение между стойностите на главните показатели на фактическата конкурентноспособност в настоящия момент, както и прогноза за това как би могла тя да се измени под въздействието на премахването на някои от бариерите и запазването на други административни мерки.
БАЛАНС НА ПРОИЗВОДСТВОТО И ПОТРЕБЛЕНИЕТО
Рецесията, която обхвана цялата икономика в началото на прехода и продължи през 90-те години, се отрази и на селското стопанство. Особено силно беше засегнато животновъдството, което до 1989 г. получаваше и най-много държавни субсидии.
Характерна особеност на селскостопанското производство след 1989 г. е неговата рецесия и неустойчивост. Подобно на ситуацията в развиващите се страни българското земеделско производство зависи изключително силно от климатичните фактори: когато те се благоприятни, обемът на зърнените храни, които заемат почти половината от обработваемите площи, расте и годината се обявява за успешна, след което обикновено следва спад. Климатичните условия влияят върху селското стопанство във всички страни, но превръщането им в основен конюнктуро-образуващ фактор е признак за изостаналост и ниска ефективност.
Структурните преобразования обикновено са свързани със значителни промени в баланса между производството и вътрешното потребление и износа след 1989 г. Рязкото съкращаване на платежо-способното търсене на населението доведе до намаляване на продажбите на вътрешния пазар, като при някои продукти това намаляване се измери с пъти. Намаля вътрешното потребление не само на крайни селскостопански продукти, но се съкрати значително и индустриалното търсене на аграрни суровини. Така например кризата в животновъдството предизвика рязкото намаляване на търсенето на зърно.
Българското земеделие в началото на 21-и век
212 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Всъщност изменението в баланса на основните селскостопански суровини е резултат от преплитането на множество и действащи в различна посока фактори. Намаленото вътрешно търсене и загубените пазари в бившите страни-членки на СИВ предизвикаха съкращаване на производството. Намаляването на неговите мащаби и хроничното неизползване на производствените мощности го правеше все по-неефективно, поради което в условията на либерализиран пазар някои вносни продукти увеличиха своя дял за сметка на местните. По този начин българските производители се оказаха в една твърде неизгодна позиция, при която вътрешното потребление на болшинството от селскостопанските стоки намаля и в същото време се съкрати относителният пазарен дял на местно произведените храни.
ВЪНШНОТЪРГОВСКО САЛДО
Загубването на завоюваните позиции от страна на местните производители както на вътрешния, така и на основните международни пазари, се отрази и на външнотърговското салдо със селскостопански продукти. Независимо че страната остана нетен износител, положителният търговски баланс силно намаля.
През 1989 г. стойността на селскостопанския износ възлезе на 1 343 млн. долара. Още през 1992 г. стойностният обем на износа намалява до 1018 млн. долара, а след 1997 г. той спадна под 700 млн. Най-ниското си равнище достигна през 2000 г. – 490 млн., когато отбеляза и минималната си стойност от 1989 г. насам. Подобно на износа общият аграрен внос през 2000 г. беше повече от 4 пъти по-малък от този в края на 80-те години. За разлика от износа обаче аграрният внос рязко на-маля още през 1992 г., след което се задържа почти на едно и също равнище. През 2000 г. например вносът е само с 8% по-малък от този през 1992 г. Най-високите си стойности той достигна през 1994 г. – 462 млн. долара, а най-ниските – през 1999 г. – 326 млн. долара. През периода 1992–98 г. вносът се колебаеше около 400 млн., но през 1999–2000 г. той спадна под 350 млн. долара.
Интересни изводи може да бъдат направени и от анализа на търговското салдо през 90-те години по 21-те най-важни тарифни групи, които формират общия аграрен внос и износ на страната. Агрегацията до втория знак на митническата тарифа позволява достатъчно силна детайлизация на анализа, без да се стига до излишно задълбочаване и невъзможност за обобщаване на резултатите. Положителното търговско салдо е налице през целия изследван период при 11 тарифни позиции. Това са живите животни, месото, млечните продукти и яйцата, зеленчуците, житните култури, брашната, растителните и животински мазнини, преработените животински продукти, преработените плодове и зеленчуци, напитките и тютюневите изделия. При 5 продуктови групи – тези на кафето, суровата захар, какаото и какаовите продукти и храните на зърнена основа и другите преработени храни, салдото и в началото, и в края на изследвания период е отрицателно. При 5 тарифни позиции салдото е различно в началото и в края на периода, като при 4 от тях – рибата и рибните продукти, цветята, плодовете и животинските и растителни мазнини салдото от положително става отрицателно, а само при една група – фуражите, салдото се променя в обратна посока и от отрицателно става положително.
Налице е влошаване на търговското салдо при почти всички изследвани позиции. При някои продуктови групи това влошаване се измерва с пъти. Така например положителното салдо при живите животни намалява през периода 1989–2000 г. 10 пъти, при млякото и млечните произведения – 5 пъти, при пресните зеленчуци – 9.5 пъти, при брашната – 13 пъти, при преработените плодове и зеленчуци – 8 пъти, при тютюневите изделия – 5,5 пъти.
Всъщност общото положително салдо на търговията с аграрни продукти в края на периода се запазва благодарение на силното намаляване на вноса на сурова захар, фуражни смески, както и на някои луксозни стоки като концентриран алкохол и цигари. Става ясно, че положителният баланс продължава да съществува поради рязкото намаляване на вътрешното производство на някои
213
продукти, които изискват вносни суровини, както и на ограничаване на покупателната способност на населението, ориентиращо се към местните по-евтини асортименти.
В структурата на българския аграрен износ преобладават суровините и полуфабрикатите. През благоприятни от климатична гледна точка години на вътрешния пазар се формират значителни излишъци (главно на зърнени храни), които се изнасят на международните пазари и общият аграрен експорт нараства, след което обикновено следва силен спад на производството, а оттам и на износа. Преобладаващият дял на суровините в експорта обуславя неустойчивостта на физическия и на стойностния обем на продажбите на световния пазар.
ДИНАМИКА И СТРУКТУРА НА ТЪРГОВИЯТА С ЕС
В контекста на бъдещото членство на България в ЕС особен интерес представлява развитието на взаимната търговия между тях. Структурата и географските направления на аграрния стокообмен на България през 90-те години отразяват както трудностите със структурното преустройство на отрасъла, така и ниската ефективност на преработвателната промишленост, създадена в условията на централно-плановата икономика.
Балансът в търговията на страната с ЕС през периода 1993–98 г. варира, като през първите три години е отрицателен, през вторите – положителен, а през последната година – почти уравновесен. В периода 1999–2003 г. балансът продължава да варира, но е по-често отрицателен за България.
Не е благоприятна и търговската структура на вноса и износа. В българския експорт към ЕС преобладават продуктите с ниска степен на преработка, докато оттам се внасят значително повече преработени продукти. Освен това вносът от ЕС е много по-разнообразен, отколкото износа, което доказва изчерпване на експортния потенциал на редица традиционни доскоро български отрасли.
Положението с търговския баланс щеше да бъде още по-неблагоприятно, ако не съществуваше сравнително висока тарифна защита на българската граница. За повечето преработени продукти митата достигат стойностите от около 40 %, а при чувствителните аграрни суровини (като например пилешко месо) достигат забранителни равнища от над 70 %. Допълнително предимство за българските производители на местния пазар са и по-ниските хигиенни и качествени стандарти, благодарение на които техните продукти са предпочитани от потребителите с по-ниски доходи. В предприсъединителния период сравнително ниското проникване на западноевропейските стоки на българския пазар се дължи следователно не на по-високата конкурентноспособност на българските производители, а на сравнително високата митническа защита и на възможността на пазара да се предлагат продукти с по-ниски стандарти по отношение както на качеството на продукта и на процеса.
В началото и в средата на 90-те години изкуствено се създаваха някои условия, които правят вноса на определени продукти по-неизгоден, отколкото местното производство. Така например до 1997 г. износът на зърно е или забранен, или ограничаван. Това задържа цените на фуражите и повишава ефективността на производството на птиче и свинско месо. Либерализирането на експорта на зърно довежда до неговото оскъпяване на вътрешния пазар и до повишаването на цените и на местните животински продукти, които намалиха по този начин своята конкурентноспособност.
При сключването на Европейското споразумение през 1993 г. ЕС упорито отказваше образуването на зона за свободна търговия в сектора селско стопанство под претекста, че източноевропейските производители са много конкурентноспособни и техните продукти ще завладеят голям пазарен дял за сметка на по-неконкурентноспособните западноевропейски фермери. Когато през 2000 г. Европейската комисия предложи започването на преговори по така нареченото споразумение на двойните нули (тоест взаимно премахване на митата в рамките на определени квоти за традиционно търгуваните аграрни стоки и при условие, че ЕС не отпуска за тях експортни премии), българската страна вече
Българското земеделие в началото на 21-и век
214 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 беше тази, която с неохота прие това споразумение. Причината за коренната промяна в позициите на двете страни е промененото съотношение в конкурентноспособността на техните аграрни сектори десет години след началото на прехода от централно-планова към пазарна икономика.
Изследване на Европейската комисия от 2000 г.11 доказва тенденцията на постепенното сближаване, а в някои случаи и превишаване на производствените цени у нас с тези в ЕС. Това е съществена промяна от периода до средата на 90-те години, когато цените на българските производители бяха значително по-ниски от тези в ЕС. Така например през 1994 г. цената на пшеницата в България е едва 40 % от тази в ЕС, на млякото – 36 %, на телешкото месо – 24 %, на свинското месо – 53 %, на пилешкото месо – 44 % и т.н. Тенденцията на изравняването на производствените цени в България и в ЕС се съпровожда и с постепенното изравняване на цените в Съюза със световните цени. Противодействащи фактори на увеличението на производствените цени на производител на основните селскостопански суровини у нас е невъзможността на държавния бюджет да отделя средства за интервенционно изкупуване и ниската покупателна сила на населението.
Когато се сравняват производствените цени в България и в ЕС, обикновено за база се взима качеството на преобладаващата част от търгуваните количества в двете страни. Следва да се има предвид обаче, че у нас то е по-ниско, отколкото в Съюза. Ако се направи бонификация за качеството т.е. ако се изчислят производствените разходи, които биха влагали българските производители, за да произведат продукти със същото качество или при същите хигиенни условия, конкурентноспособността на нашето селско стопанство би била още по-ниска/неценови елементи на ниската конкурентноспособност/.
РАЗЛИКА В СТАНДАРТИТЕ
По-нататъшното приложение на стандартите на ЕС ще окаже противоречиво влияние върху селскостопанското производство и върху равнището на цените.
От една страна, от пазара ще бъдат елиминирани множество дребни и средни производители, които предлагат понастоящем по-нискокачествени или неотговарящи на хигиенните стандарти продукти, купувани от потребителите с ограничени доходи. Намаляването на предлагането би предизвикало повишаването на цените и следователно по-нататъшно понижаване на конкурентноспособността.
От друга страна, елиминирането на значителна част от дребните производители, значителна част от които се намират в сектора на сивата икономика, би повишило възможностите пред останалите да увеличат мащаба на производството, за намалят постоянните разходи и по този начин да увеличат своята конкурентноспособност. Преобладаването на едната или на другата тенденция зависи от темпа на престуктуриране и обновяване не само на селскостопанските предприятия, но и на хранително-вкусовата промишленост, която е основен купувач и пазар на аграрните суровини.
НИСКА КОНЦЕНТРАЦИЯ И ЛОША ОРГАНИЗАЦИЯ НА ПРОИЗВОДСТВОТО
Високата конкурентноспособност на селскостопанското производство в развитите страни е функция от високата концентрация на производството. Тя позволява на фермерите не само да намалят производствените разходи, но и да изпълнят множество други важни изисквания на
11 Agricultural Prices in Candidate Countries, internal document, DG Agriculture, 2000.
215
маркетинговите звена, които стоят след тях, и на потребителите. Става въпрос за възможността да бъде проследено движението на продукта по цялата верига и по този начин да бъде осигурена сигурността при потреблението. Съвкупността от мерки във връзка с това проследяване води до повишаването на някои разходи, но се превръща все повече в необходимо условие за успешната реализация на продуктите.
Ниската концентрация на производството на почти всички аграрни суровини в България (с изключение на зърнените храни) в резултат на разпадането на централно-плановата икономика е една от основните причини за ниската конкурентноспособност на отрасъла. Ниската концентрация на производството е причина за високи производствени разходи не само в самия технологичен процес, но и при изкупуването, заготовката, уеднаквяването на партидите и транспорта, което обуславя ниската ефективност на цялата маркетингова верига.
МНОГО НИСКА ПЕЧАЛБА
Печалбата в селскостопанското производство в страната през целия преходен период е значително по-ниска от тази в ЕС и предизвиква непрекъснато декапитализиране на аграрния сектор. Ниската рентабилност е основният фактор, поради който производителите не могат да натрупат капитали за разширяване и обновяване на производството и не могат да вземат кредити от банките със същата цел. Тъй като селското стопанство не е печелившо, то не привлича вниманието и на потенциалните нови местни и чуждестранни инвеститори. Недостатъчният инвестиционен и оборотен капитал е пречка за увеличаването на мащаба на производство, обновяването на материално-техническата база и намаляването на разходите на единица продукция. В същото време фермерите в ЕС благодарение на щедрите държавни субсидии успяват да реализират добри печалби, да инвестират в по-производително оборудване и по този начин да поддържат по-висока конкурентноспособност в сравнение с източноевропейските производители, включително и тези в България.
ОТНОСИТЕЛНА СИЛА НА РАЗЛИЧНИТЕ ЗВЕНА В МАРКЕТИНГОВАТА ВЕРИГА
Друг важен показател за структурните изменения на един отрасъл е изменението на дела или т.нар. „маржини“ на отделните звена на маркетинговата верига в крайната цена на дребно. В резултат на ограничената покупателна способност на домакинствата в България през 90-те години се забелязва относително по-голямо намаляване на цените на дребно на хранителните продукти у нас, отколкото в ЕС. Ясно изразена обаче е тенденцията към много по-бързо намаляване на производствените цени на аграрните суровини в сравнение с производствените цени на преработвателите, което позволява получаването на по-високи маржини в хранително-вкусовата промишленост и в търговията. Същата тенденция се наблюдава и в развитите страни, където преработвателната индустрия и особено търговията на дребно имат много по-голяма конкурентна мощ от селскостопанското производство.
В България и в останалите източноевропейски страни процесът на намаляване на маржините на фермерите за сметка на звената, които стоят след тях в маркетинговата верига, не е толкова ясно изразен, но все пак съществува. Така например делът на производствената цена на фермера в цената на дребно е намаляла близо три пъти при телешкото месо, два пъти при свинското месо и две и половина пъти при пилешкото месо. Налице е намаляване на производствената цена и на преработвателя, само че то е много по-слабо изразено.
Българското земеделие в началото на 21-и век
216 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 България следователно следва общата тенденция в развитите страни за относително увеличаване на маржините на преработвателите и на търговците за сметка на фермерите, но тя не е така добре изразена поради изостаналостта на хранително-вкусовата промишленост, сравнително високите относителни производствени цени на аграрните суровини и невъзможността на потребителите да плащат по-високи цени за хранителните продукти.
НИСКА ПОДКРЕПА ОТ СТРАНА НА ДЪРЖАВАТА
В края на 80-те години на миналия век България е една от страните с най-голяма подкрепа на цените, изразена чрез показателя „оценка на поддръжката на производител“12. Стойностите му показват каква част от доходите на производителите на аграрни суровини се формира в резултат на държавната поддръжка на земеделието. Още в началото на преходния период обаче тази поддръжка напълно се преустановява. Нещо повече, с някои свои мерки държавата започва да изземва доходи от фермерите и да ги прехвърля към други социални групи. В края на 90-те години България продължава да бъде сред страните с най-ниска подкрепа на земеделските производители.
С присъединяването на България и на другите източноевропейски страни към ЕС трябва да се елиминира разликата в поддръжката на фермерите в двата региона, което се разглежда от някои анализатори като предпоставка за значително нарастване на печалбите на производителите у нас, за увеличаване на инвестициите и за обновяване на материално-техническата база. Това е възможно да стане обаче, само ако още преди присъединяването аграрният сектор се е преструктурирал така, че в него да са останали предимно пазарно ориентирани производители. В противен случай увеличаването на поддръжката на отрасъла допълнително ще забави неговото ефективно преустройство, тъй като за дълъг период от време ще закрепи и дребните неефективни стопанства.
НЯКОИ ОСНОВНИ ПОКАЗАТЕЛИ НА КОНКУРЕНТНОСПОСОБНОСТТА
Още през 1997–98 г. приключи възстановяването на поземлената собственост. Монополът върху производството и търговията беше елиминиран в основни линии в началото на 90-те години. Неспособността на българското селско стопанство да излезе от кризата в началото на 21-и век не може следователно повече да бъде обяснявана със забавянето в реституцията на земята или с наличието на някакви административни мерки от страна на държавата, които да пречат на свободната инициатива.
В условията на пазарната икономика всеки икономически субект би трябвало да действа рационално и да използва по оптимален начин производствените фактори. Обстоятелството, че въпреки това ефективността на селскостопанското производство остава ниска, доказва, че съществуват бариери, които не могат да бъдат преодолени от индивидуалните производители, въпреки техните усилия да подобрят организацията на работата.
НИСКИ ДОБИВИ НА ЕДИНИЦА ОБРАБОТВАЕМА ЗЕМЯ
В табл. 1 са представени данни за стойностния обем на произвежданата продукция на единица стопанисвана земя у нас, в ЕС и в някои източноевропейски страни, изразен в евро по номиналния
12 Или така наречения „Producer’ Support Estimate“
217
валутен курс. Както става ясно от таблицата, този обем у нас е сред най-ниските и представлява едва една четвърт от обема на произвежданата продукция на хектар в ЕС. Разликата в стойностния обем на произвежданата на единица площ продукция дава сравнително вярна представа за неефективното използване на земята като производствен фактор, тъй като както вече беше посочено, производствените цени у нас все повече се приближават до тези в Съюза, особено ако се вземат под внимание и различията в качеството.
Табл. 1
Стойностен обем на производството на единица стопанисвана земя*
Едната причина за ниските стойности на произвежданата продукция на единица площ е самата структура на производството. Така например с изключение на овцете броят на отглежданите животни на единица площ у нас е между три и пет пъти по-нисък, отколкото в ЕС. Значително по-малък е относителният дял на площите в България, върху които се отглеждат такива интензивни култури като захарното цвекло (30 пъти) и трайни насаждения (2.5 пъти). В същото време у нас делът на обработваемата земя в стопанисваната земя е по-висок, отколкото в ЕС. Така например в ЕС през 1997 г. 38 % от стопанисваната земя се оставя за пасища, докато у нас пасищата заемат през същата година едва 27 %.
Основната причина за значително по-ниския обем произвеждана продукция на единица площ в България обаче са по-ниските добиви и по-ниската продуктивност на животните. Както става ясно от данните в табл. 2, добивите у нас са от два до три пъти по-ниски от тези в ЕС в областта на растениевъдството. По-малка, но също значителна, е разликата в продуктивността на животните.
Табл. 2
Средни добиви в България, ЕС и някои източноевропейски страни*
*Данните са за 1998 г.
НИСКА ПРОИЗВОДИТЕЛНОСТ НА ТРУДА
Декапитализирането на селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост и липсата на инвестиции за обновяването на техниката през преходния период доведе до силно увеличаване на ръчния труд за сметка на механизирания. Световната практика обаче показва, че с изключение на ограничен брой култури и животни високата производителност на труда се постига само от тези
Българското земеделие в началото на 21-и век
218 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 производители, които разполагат с достатъчна и модерна техника и обработват средни и големи участъци от земя. Данните потвърждават неблагоприятните перспективи за конкурентноспособността на българските аграрни продукти от гледна точка на обстоятелството, че основният фактор за това – производителността на труда, има значително по-ниски стойности в сравнение на тези не само в ЕС, но и в повечето източноевропейски страни.
Селското ни стопанство е с ниска производителност и с висока плътност на заетите на единица стопанисвана площ. Средните величини скриват обаче дуалистичния характер на земевладението и на производството. Високо интензивните култури и продукти (животни и зеленчуци) се произвеждат главно в дребните стопанства, в които е ангажирана болшинството от работната сила, и заемат около една трета от обработваемата земя. В същото време едрите арендатори и кооперативните стопанства произвеждат главно зърнени култури с екстензивни методи. Ето защо те са много по-ниско производителни на единица площ от дребните стопанства. Може да бъде направен изводът, че през 90-те години задържането и дори нарастването на обема на някои производства се дължи главно на дребния сектор, а не на едрите стопанства, независимо че последните би трябвало да бъдат много по-производителни от гледна точка на притежаваните производствени фактори.
ФАКТОРИ, КОИТО ЩЕ ВЛИЯЯТ ВЪРХУ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТТА НА БЪЛГАРСКОТО ЗЕМЕДЕЛИЕ В РАЗШИРЕНИЯ СЪЮЗ
Посочените констатации са обезпокоителни, защото показват силно влошена кон-курентноспобност на българските аграрни продукти. В условията на фиксиран валутен курс и ниска концентрация на производството местните производители ще стават все по-непроизводителни и ще бъдат изтласквани от международните пазари. Възможно е да загубят значителен дял и от вътрешния пазар, ако покупателната сила на населението нарасне и то се ориентира към покупката на луксозни продукти или на такива с по-голяма степен на преработка.
Отговорът на въпроса кои отрасли на българския аграрен сектор ще бъдат конкурентноспособни в условията на разширения бъдещ ЕС е много сложен, тъй като върху него влияят множество външни фактори и особено бъдещото развитие на Общата селскостопанска политика на ЕС. Това развитие ще се определи в зависимост и от резултатите от преговорите в рамките на Световната търговска организация. Ако се постигне договореност за радикална либерализация на търговията, Общата селскостопанска политика още към края на настоящето десетилетие (когато България се очаква да стане член на ЕС) може да бъде много по-различна от сегашната по отношение на всички свои елементи – вътрешни и експортни субсидии, директни плащания и мита. Оставени все повече на естествените си предимства, редица западноевропейски производства вероятно ще изменят конкурентните си позиции по отношение на българските както на международните пазари, така и на единния вътрешен пазар.
Вторият по значимост фактор за конкурентноспособността е перспективата за развитието на българското земеделие. Това развитие зависи преди всичко от състоянието на националната икономика и по-специално от възможността на другите отрасли на икономиката да ангажират част от многобройното население, което понастоящем е заето в земеделието. Ето защо въпросът в кои области българското земеделие има сравнителни предимства може да се разглежда в краткосрочен и в дългосрочен план.
219
ОТРАСЛИ, КОИТО ИМАТ НАЙ-ДОБРИ ПЕРСПЕКТИВИ ЗА РАЗВИТИЕ
При дефинирането на кръга от конкурентни продукти в дългосрочна перспектива най-правилно би било да се изхожда изключително от така наречените естествени предимства. Този подход е най-целесъобразен, тъй като 1) е съобразен с тенденцията към либерализирането на световния стокообмен през последните години и десетилетия и 2)способства за най-ефективното разпределение на националните ресурси между различните отрасли на икономиката. В съвременния свят няма технически пречки за производството на който и да е продукт и на която и да е географска ширина, но техническата ефективност в повечето случаи няма нищо общо с икономическата. Естествените предимства са свързани с рационалното използване на основните фактори на производството – труд, земя (съответно климат) и капитал. От тази гледна точка може да се очаква в средносрочна и дългосрочна перспектива страната ни да се специализира и да бъде най-добра в производството главно на продуктите от така наречената средиземноморска зона и по-специално:
• плодове и зеленчуци за пряка консумация
• преработени плодове и зеленчуци
• грозде за прясна консумация и за преработка
• вина
• дребен рогат добитък и месо от него
• овче мляко и овчи млечни продукти
• етерично-маслени продукти и техните деривати, предназначени за хранително-вкусовата промишленост и за козметиката
За производството на изброените по-горе продукти страната ни има сравнителни предимства от гледна точка на почвите, климата и човешкия фактор (традиции и опит, по-ниско заплащане на труда както в селското стопанство, така и в цялата икономика). Анализът на горния списък от продукти изисква още две уточнения:
• тютюните са изключени умишлено от перспективните продукти не поради липсата на добри условия за производството им (и съответно възможността на бъдат произвеждани при приемливи производствени разходи), а поради обстоятелството, че тютюнопроизводството и производството на цигари е един отмиращ отрасъл в световен мащаб. Допълнително утежняващ фактор е променената от страна на мултинационалните компании рецептура на цигарите, в която ориенталските тютюни заемат все по-малък дял. Така че тютюнопроизводството може да изпълнява важна социална функция в българската икономика понастоящем, а дори и в перспектива (ако политическите съображения преобладават над икономическите), но поддържането на развитието му е в противоречие със стопанската логика и ще изисква значителни финансови средства от страна на държавата.
• съществуват още редица продукти, за които в страната ни има благоприятни условия за производство и които ще отиват за задоволяване главно на вътрешните потребности. Причината, поради която производството на тези продукти има главно локален характер е, че другите страни (и предимно тези в северната част на континента) имат по-добри сравнителни предимства от гледна точка както на климата (говедовъдство), така и на някои други производствени фактори и преди всичко наличието на капитали (производството на зърнени храни). В тази група могат да бъдат поставени също птицевъдството и свиневъдството, които според прогнозите на Европейската комисия ще запазят или незначително ще увеличат производствените си обеми в асоциираните страни след тяхното присъединяване.
Списъкът от стоки, които могат да намерят най-добър прием на международните пазари в периода до присъединяването на страната ни към ЕС, не се отличава съществено от горния с изключение на това, че:
Българското земеделие в началото на 21-и век
220 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • включва и ориенталските тютюни
• изключва пресните плодове и зеленчуци за прясна консумация, тъй като произвежданите понастоящем продукти не отговарят на западноевропейските стандарти за качество
В настоящия етап българските производители и преработватели имат сравнителни предимства в тези сектори, които изискват значителен ръчен труд или притежават друго специфично национално преимущество (например сравнително евтина стъклена опаковка). В същото време конкурентноспособността в капиталоемките сектори е значително по-ниска от тази в западноевропейските страни.
ПОЛИТИКАТА НА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ
Присъединяването на България към ЕС поставя специфични задачи в областта на националната регионална политика от гледна точка на ниските доходи и липсата на активни местни административни структури в селските райони. Твърде е вероятно местните структури да се окажат слаби, за да бъдат равностойни партньори на правителството и на Европейската комисия в съвместното планиране, финансиране и осъществяване на различните програми.
Основната цел на регионалната политика на ЕС е еднаквостта (кохеренетността) на стандарта на хората, независимо от това къде живеят. Статистическите данни и многобройните проучвания доказват, че в България съществуват значителни различия между условията на живот в градовете и в селата от гледна точка на размера на доходите, нивото на потребление, равнището на безработицата, инфраструктурата, образованието.
Докато при централно-плановата икономика регионалните различия не бяха толкова видими поради политиката на пренасочване на средства и субсидии от печелившите към губещите производства, отрасли и райони, те стават все по-големи в преходния период. Способността на регионите да се адаптират към новите условия зависи от наследената икономическа структура, от качеството на инфраструктурата и квалификацията на човешкия капитал, от степента на развитие през 80-те години, от териториалното им разположение спрямо големите градски центрове.
КАКВО ПОКАЗВА ОПИТЪТ НА ЕС
Опитът от прилагането на регионалната политика в ЕС има важно значение за България с оглед на елиминирането на някои трудности и по-ефективното използване на финансовите средства, отпускани по различните програми. Успешното насърчаване на неземеделските дейности в селските райони зависи от няколко основни фактора:
• Най-добър ефект се постига, когато средствата отиват главно за подобряване на техническата инфраструктура, която привлича частните инвеститори;
• Задължението на местните органи е да подобряват общите условия за бизнес и да стимулират развитието на особено перспективните за съответния район отрасли и дейности;
• Устойчивостта в заетостта и в стопанската дейност е най-висока обикновено в тези селски райони, които са разположени близо до големи урбанистични центрове. Тези центрове са източник на услуги, място на работа и едновременно пазар за продуктите на селските райони. Множество селски райони в България се намират в по-неблагоприятно положение, отколкото повечето изостанали райони в ЕС, включително и в новоприсъединилите се страни от централна Европа, тъй като представляват „двойна периферия“ – от гледна точка както
221
на големите градове в България, така и на общата отдалеченост на страната от основните консумативни центрове в Съюза;
• Независимо че още с първата реформа от 1989–99 г. Европейската комисия се стремеше да приближи решенията за регионалната политика до местата на изпълнението им, местните органи в някои страни-членки не се превърнаха в активни партньори на националните правителства и на Комисията. Често най-нуждаещите се от финансиране райони не бяха в състояние да провеждат регионалната политика на Съюза и загубиха отпуснатите им средства. Поради тази причина пропастта между развитите и изоставащите райони в началото на 90-те години не само че не намаля, но се и увеличи. Едва в края на миналия век разликата започна да намалява, след като централизираният подход постепенно беше заместен от по-активното участие на местните органи и институции в решаването на проблемите.
Устойчивото развитие на селските райони е невъзможно без установяването на тясно партньорство между правителството, бизнеса и неправителствените организации. За разлика от традиционния подход стратегията на устойчивото развитие на изостаналите райони изисква съпричастността към проектите на цялата общност и широкото участие на гражданите.
Политиката на развитие на селските райони в ЕС се формира в зависимост от структурата на селското население и от обществените цели. Така например след Втората световна война задачата е да се увеличи аграрното производство и да се постигне самозадоволяване с основни хранителни продукти. Тъй като стабилните и високи изкупни цени са най-силният стимул за производителите, до края на 80-те години на миналия век главния инструмент на аграрната политика са производствените субсидии. Чрез системата на гарантирани изкупни цени, високи импортни мита и такси, експортни премии и минимални вносни цени се осъществяват значителни финансови трансфери от данъкоплатците и потребителите към фермерите.
НОВИЯТ МОДЕЛ НА ЕВРОПЕЙСКО ЗЕМЕДЕЛИЕ
Постоянното нарастване на бюджета на Общата селскостопанска политика, натрупването на излишъци от храни, натискът на САЩ и на някои други страни в рамките на ГАТТ/СТО за намаляването на държавната намеса в земеделието са основните фактори за промяна на механизмите на подпомагане за западноевропейските фермери и за поредицата от реформи на земеделската и регионалната политика.
В началото на 21-ия век все повече се говори за т.нар. „нов модел“ на европейско земеделие. Става въпрос за промяна на задачата, която обществото поставя пред производителите, а именно да се премине от производство на храни и биологични продукти към поддържането на селските райони и защитата на околната среда. През периода 2000–2006 г. от общо около 40 млд. евро годишен бюджет на Общата селскостопанска политика на ЕС едва 4 млд. се изразходват за структурни мерки (така наречения Втори стълб), а останалата част приемат формата на производствени субсидии и директни плащания на производителите на аграрни продукти.
КАКВО ЩЕ СЕ СЛУЧИ В ПЪРВИТЕ ГОДИНИ СЛЕД ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО
Очаква се България да влоши търговски си баланс с останалите страни-членки след присъединяването. Свободното движение на стоки ще се осъществи още от първия ден на присъединяването, в резултат на което ще отпаднат митата върху вноса на множество
Българското земеделие в началото на 21-и век
222 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 чувствителни за българските производители продукти. С нарастването на покупателната сила на населението в средносрочен и дългосрочен план на вътрешния пазар ще се увеличат продажбите на високопреработените хранителни продукти на западноевропейската хранително-вкусова промишленост.
От друга страна, българските износители надали ще може да се възползват в същата степен от взаимното премахване на митата. Добре известно е, че за разширяването на продажбите на редица местни продукти на западноевропейските пазари и понастоящем основен проблем са не толкова високите мита, колкото нетарифните бариери. Влошаването на външнотърговския баланс в резултат на присъединяването се очаква да бъде компенсирано от увеличените финансови трансфери по структурните фондове на ЕС. Ето защо страната ни е жизнено заинтересована от пълното усвояване на тези средства с цел максимизирането на крайния ефект от членството в ЕС.
ОПИТЪТ С ПРОГРАМА САПАРД
Първите няколко години от действието на предприсъединителната програма Програма САПАРД се характеризира със следните особености:
• Независимо от острата нужда от финанси и ограничения размер на помощта степента на усвояването на средствата е ниска: така например през първите две години (към 1 юли 2003 г.) е усвоена едва половината от бюджета за първата година13;
• По-малко от 10 % от усвоените средства са отишли са стимулиране на дейности извън аграрния отрасъл;
• Налице е силна непропорционалност на харченето на средствата по отделните мерки. Значителни средства са отишли например за построяването на хотели в райони, които трудно може да бъдат характеризирани като „изостанали“ или за закупуването само на определен вид селскостопанска техника (зърнокомбайни).
Дали структурните фондове ще се използват ефективно е много по-важно за България, отколкото за редица други централно-европейски страни, тъй като у нас те са главен, а в редица случаи и единствен източник на финансиране, докато в страна като Унгария например представляват по-малко от 10 % от влаганите в аграрния сектор средства. Много важно значение за успеха на Програма САПАРД има контролът върху изпълнението на програмата от страна на производителите и гражданските организации. При оценката на програмата следва да се използват не токова формални показатели (като например броят на проектите, обемът на въведените мощности, засадените нови площи и т.н.), а такива, които показват реалното повишаване на конкурентноспособността на цели сектори и региони (динамика на печалбата, експортната насоченост, импортно проникване и т.н.).
Съпоставянето на реалните нужди на селските райони и възможностите на Програма САПАРД показва, че отпусканите предприсъединителни помощи имат по-скоро демострационен, отколкото структуроопределящ ефект. Ако средствата, макар и недостатъчни, се използват обаче не за създаването на условия селските райони да се превърнат в устойчиви места за развитие, а за неефективни и самоцелни инвестиции, вредата от подобни програми може да бъде по-голяма от ползите. Става въпрос за опасността да се насърчават неперспективни производства или производители, да се създават свръх производствени мощности, които не повишават конкурентноспособността на производителите, да се преразпределят по административен път ресурси между отделни отрасли и дейности. По този начин безвъзмездните помощи може вместо да стимулират, да забавят бъдещето устойчиво развитие на селските райони.
Не всички селски райони ще бъдат в състояние да се приспособят към съвременните условия. Причините за упадъка може да бъдат многобройни – избор на неперспективна стратегия
13 Вж. „Republic of Bulgaria: Mid-term Evaluation of SAPARD“, стр.43
223
за развитие, нежелание или невъзможност за промяна (обусловени както от ниска квалификация и слаба предприемчивост, така и от демографски фактори), специализация в област, където има силна конкуренция и шансовете за успех са ограничени и т.н. Ето защо не всички райони са обречени на успешно развитие.
От неправилни решения в процеса на адаптиране към променящите се условия не са застраховани дори и градските общини. За разлика от селските райони обаче те имат предимството да притежават много повече ресурси, а оттам и възможности за промяна на стратегията. Обратно, неправилно избраният подход за развитие на даден селски район, особено когато се материализира с помощта на безвъзмездни помощи, може да спомогне за неговия още по-бърз упадък.
ДЪРЖАВНАТА ПОЛИТИКА В ПЕРИОДА ДО ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО
Ако сравнителните предимства, основаващи се на естествените национални ресурси, лежат в основата на една бъдеща специализация на страната и съответно на държавната политика на стимулиране на земеделието, много важни са други два проблема, имащи непосредствено отношение към появата и успешната стопанска дейност на онзи кръг от производители, които са способни да устоят на конкурентния натиск на разширения ЕС:
Поради дуалистичната структура на българското земеделие много по-целесъобразно е да се дават не производствени, а инвестиционни субсидии. По този начин държавната помощ ще отива за закупуването на оборудване и обновяването на материално-техническата база на комерсиалните ферми, а не за увеличаването на консумацията на предмети за лично потребление. Другият положителен резултат от този подход е, че ще се ускори преструктурирането на стопанските единици и ще се намали делът на дребните ферми, които нямат бъдеще в условията на разширения Съюз. Необходимостта от инвестиционни субсидии е особено голяма в хранително-вкусовата промишленост, която е силно декапитализирана и не може да устои на натиска не само на западноевропейските преработватели, но и на този в някои други централноевропейски страни;
Ако държавата намери средства за отпускането на помощи на производителите, аналогични на тези в ЕС, те следва да бъдат под формата на експортни, а не на производствени субсидии. По този начин би се избягнало натрупването на стокови запаси и биха се разширили продажбите на международните пазари, които са много по-привлекателни от вътрешния. При отпускането на експортни субсидии държавата може да постави приоритети, а именно:
– при избора на секторите превес да имат продуктите, за които съществуват 1)най-добри природни и човешки условия в страната и 2)перспективно търсене на международните пазари;
– в един и същи отрасъл експортните субсидии да се концентрират почти изцяло върху преработените продукти, а не върху суровините. Цените на тези продукти отбелязват много по-малки колебания в сравнение с тези на суровините и следователно създават много по-добри условия за устойчиво развитие на производителите (това предимство е много важно и често се пропуска при обосноваването на твърдението защо е по-добре да се експортира преработен продукт, а не суровина).
– експортната субсидия да се печели на търг, при което да се присъжда на този износител, който е постигнал най-висока цена на реализация. По този начин се постига най-добър ефект с най-малко държавни средства, стимулират се индивидуалните усилия за постигането на по-високи цени и се избягва практиката на „подбиването“ на цените между българските фирми на международните пазари.
Българското земеделие в началото на 21-и век
224 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Внимание заслужава и един друг въпрос, по който е изграден мит в общественото пространство. Става въпрос за възможността източноевропейските страни, включително и България, да се специализират в производството на т.нар. органични продукти. Изхожда се от факта, че селското стопанство в тях през последните десетина години е екстензивно, поради което съществуват добри условия за органично земеделие. Всъщност перспективите за широкото развитие на подобно земеделие у нас са силно ограничени, тъй като:
• търсенето им на международните пазари, макар и да нараства, представлява много малък процент от общото потребление. Масовият пазарен сегмент не се очаква да консумира органични продукти както в краткосрочна, така и в дългосрочна перспектива. Следователно съществуващата пазарна ниша е твърда малка, а за нея се конкурират много страни, някои от които имат по-големи сравнителни предимства от източноевропейските (Аржентина, Канада, Австралия и т.н.);
• потребителите на органични храни предпочитат местно произведените продукти, тъй като последните се свързват с по-добър имидж от гледна точка на сигурността и качеството. Това поставя местните производители и тези, намиращи се близо до пазара, в по-добри позиции от техните конкуренти.
• Ниското платежоспособно търсене на българското население изключва вътрешния пазар като място на реализация на икономически значима част от органичните продукти.
Изводът е, че изоставането на българското земеделие едва ли може да бъде считано като голямо сравнително предимство от гледна точка на тази сравнително нова алтернатива на традиционното земеделие.
Независимо че ще стане скоро част от Общата селскостопанска политика, страната ни има възможност да използва богатия научно-технически потенциал, за да анализира и предвижда по-следствията от прилагането на различните инструменти на тази политика. Така например е нереалис-тично да се очаква, че директните плащания ще доведат до дългосрочни структурни преобразования в аграрния сектор: напротив, фермерите ще получават помощи и ще си осигурят някакви доходи, без да трябва да променят съществено начина на производство. нация да се специализира в производства и дейности, които да бъдат ефективни и без държавна намеса и подпомагане.
Ако трябва да систематизираме и обобщим предлаганите управленски решения /освен посочените по-горе/, то те са следните:
• Стимулиране на експортноориентираните селскостопански производители;
• Улесняване на преструктурирането на собствеността и ползването на земята;
• Подпомагане на дребните полу-пазарни стопанства, които да се адаптират към условията на разширения ЕС;
• Програмиране и управление на средствата по структурните фондове в интерес на преструктурирането на българското земеделие;
• Активно използване на научния потенциал и достижения за решаването на проблемите с преструктурирането и конкурентноспособността на българското земеделие;
• Децентрализиране на селскостопанската политика;
• Усъвършенстване на административното деление;
• Укрепване на капацитета на централната и местната администрация чрез: модерна информационна система за селскостопанска статистика; разплащателна агенция; интервенционна агенция; регистър на производителите; поземлен кадастър; агенции, които ще прилагат политиката на обща организация на пазарите по отделните продукти;
Необходимо е да се направят много неща, за да се развие селската икономика. Една от най-необходимите стъпки в тази насока е осъществяването на Национална програма на образование на младежи в селата, която ще позволи придобиването на нови знания, свързани с осъществяването на услуги и дейности по опазването на околната среда. Човешкият капитал отново се оказва основният фактор, който ще определи съдбата на селските райони през настоящия век.
225
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ЕНЕРГИЙНА ПОЛИТИКА:
СЪЗДАВАНЕ НА ФУНКЦИОНИРАЩ И НАДЕЖДЕН ВЪТРЕШЕН ЕНЕРГИЕН ПАЗАР КАТО НЕРАЗДЕЛНА ЧАСТ ОТ ЕВРОПЕЙСКИЯ
(приложение)
226 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
227
Ефективните и достъпни енергийни услуги поощряват икономическия растеж и съдействуват за социален просперитет. Конкретните мерки, които са необходими, за да бъде осъществено това, се определят в контекста на предстоящите промени в енергетиката, насочени към създаване на работещ и надежден национален енергиен пазар като част от европейския.
1. ПРОГРАМИРАНИ ПРОМЕНИ
Избраният пазарен модел на директни двустранни договори с балансиращ пазар и определените срокове за неговото развитие (Енергийна стратегия на Република България от 2002 г., Закон за енергетиката от 2003 г.), както и изискванията на Европейските директиви за вътрешен пазар на електрическа енергия и природен газ (Директивата/ите), на практика предполагат:
• Развитие на пазар на едро, представляващ мрежа от национални снабдители (търговци), които да имат свободен достъп до мрежата и да извършват покупки и продажби на електрическа енергия на постепенно разширяващия се вътрешен пазар;
• Пълно отваряне на националния пазар на електрическа енергия до 2007 г., което означава, че всеки български потребител на електрическа енергия ще получи правото на избор, съответно на смяна, на доставчика на електрическа енергия;
• След 2007 г. (или след датата на присъединяването на България към ЕС) да отпадне монопола на НЕК – ЕАД върху износа и вноса на електрическа енергия;
• Вътрешният енергиен пазар да се развива паралелно и координирано с енергийните пазари на страните от региона, в съответствие с постигнати договорености в подписания Атински меморандум през 2003 г.;
• Регионалният пазар да се изгради така, че да се превърне в неразделна част от европейския енергиен пазар, което означава и разширяване на правото на избор на доставчик на българските потребители на електрическа енергия извън националните рамки;
• Последващо въвеждане и на по-сложни пазарни опции (енергийни борси), които да засилят ликвидността и надеждността на пазара на едро.
Същият пазарен модел, но със значителни различия по отношение на мащабите и графиците на въвеждане, предизвикани съответно от ограничения брой потребители и ограничения брой доставчици, е избран и е в процес на въвеждане и в газоснабдителния сектор.
Основното правило, че конкурентен пазар може да се развие, където има достатъчен брой участници (както производители, така и снабдители), обяснява защо от особена важност e да се създаде един наистина интегриран европейски пазар с минимум физически ограничения, без изкуствени търговски бариери, с условия за достъп до мрежата и практики за смяна на доставчиците.
Казаното по-горе дава основание за заключението, че търговските взаимоотношения и структури в енергетиката през следващите четири години ще претърпят драматични промени, успеха на които зависи от тяхното целенасочено управление. Това изисква координирани действия в следните шест основни насоки:
2. ПРЕСТРУКТУРИРАНЕ
2.1. ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ НА ВЪЗМОЖНОСТИТЕ ЗА ЗЛОУПОТРЕБА С ПОЗИЦИИ НА СТРУКТУРИ – ЕСТЕСТВЕНИ МОНОПОЛИСТИ
Този тип преструктуриращи действия произтичат от изисквания на Директивите и са свързани с необходимостта от юридическо и функционално отделяне на преносните и разпределителните
Енергийна политика
228 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 мрежи, в частност на съответните им оператори, с оглед постигане и гарантиране на ясни и справедливи условия за достъп до мрежата. Съгласно сроковете, определени в Закона за енергетиката, тези отделяния трябва да бъдат завършени не по-късно от датата на присъединяване на България към Европейския съюз, респ. до 2007 г.
2.2. МОДЕРНИЗИРАНЕ НА КОРПОРАТИВНИТЕ И ПРОИЗВОДСТВЕНИТЕ СТРУКТУРИ
2.2.1. Съществуващи ограничения
Тезата, че ограничения брой участници води до нежизнеспособен и губещ доверие пазар, поради това, че цените не се определят в условия на конкуренция, е в основата на извършеното раздробяване на електроенергийния сектор през 2000 г. до ниво централа, седем електроразпределителни дружества и Преносна компания (НЕК-ЕАД). Поради ограничените мащаби, спецификата на централите и на техните позиции при производството, тази принципна теза не е валидна за българската електроенергетика, така че разпокъсването на сектора не би могло да допринесе за подобряване на условията на конкуренция. Нещо повече, поради протичащите противоположни тенденции на консолидиране в европейските страни като реакция на обединяващите се пазари, България се оказа с влошени позиции от гл.т. на адекватност на създадените корпоративни структури. Ангажименти за преосмисляне на направеното преструктуриране са поставени чрез Енергийната стратегия от 2002 г., след което са предприети следните действия за окрупняване, паралелно с процедури за раздържавяване:
• Окрупняване на електроразпределителния сектор, постигнато чрез обединяване на седемте електроразпределителни дружества в три пакета и последваща „пакетна приватизация“, при която всеки кандидат може да придобие само един пакет, така че да се улесни регулаторния орган (Държавна комисия по енергийно регулиране) при контрол на цените и ефективността;
• Даване на възможност на сертифицираните участници в конкурса за приватизация на ТЕЦ „Варна“, ТЕЦ „Бобов дол“ и „Топлофикация Русе“ ЕАД да закупят до три централи, ако финансовите им оферти са печеливши.
• Запазване и разширяване на атомната енергетика, включително завършване на АЕЦ „Белене“ до 2010 г., предвид изострянето на проблема с емисиите на парникови газове от съществуващите неефективни ТЕЦ .
Оптимално преструктуриране би могло да бъде постигнато преди приватизация, когато държавата като едноличен собственик притежава свободата да взема и да реализира подобен тип решения. Предвид обстоятелството, че приватизацията на редица електроенергийни дружества вече е факт, възможностите на държавата за решения в това отношение вече са силно ограничени.
2.1.2. Европейският опит
Европейският опит в електроенергийния пазар към настоящия момент показва, че са налице различни процеси и форми за интеграция на енергийни компании, като например:
• Окрупнявания, водещи до хоризонтална и вертикална интеграция на компании-доставчици на енергийни ресурси и компании-производители на електрическа енергия;
• Интеграция на електропроизводствени компании и компании за снабдяване, с което собствениците им смекчават пазарни рискове;
• Обединяване на компании за различни обществени услуги (мулти-ютилити), като напр. електроснабдяване, газоснабдяване, водоснабдяване и др.
229
Тези процеси, които са в развитие, водят до създаване на мощни многофункционални групи от холдингов тип, чийто мащаб засилва и разширява позициите им на световния енергиен пазар и им създава възможности за гъвкаво пазарно поведение.
2.1.3. Възможни направления за преструктуриране
При отчитане на гореизложените ограничения, държавата ще има възможността директно да въздействува върху бъдещи преструктурирания в енергетиката в следните важни направления:
• Вертикална интеграция на електропроизводствени дружества и дружества-доставчици на енергийни ресурси. Интегралното управление на енергийните ресурси и произвежданата от тях електрическа енергия се налага като тенденция и показва своите предимства в условията на функциониращи електроенергийни пазари. Потенциал за подобряване на ефективността чрез такива преструктуриращи решения, комбинирани по подходящ начин и с опции за раздържавяване, съществува преди всичко в енергиен комплекс „Марица изток“. Преструктурирането трябва да бъде осъществено при съобразяване с намеренията и с евентуалното участие на вече привлечения в комплекса частен сектор;
• Окрупняване на НЕК (чрез поглъщания, сливания и придобивания) след изпълнение на необходимите преструктуриращи действия, произтичащи от изискванията на Европейската Директива и при спазване на правилата за конкуренция и указанията на регулаторната комисия и Комисията за защита на конкуренцията и трансформирането є в най-мощната енергийна корпорация на Балканите.
3. ПОДОБРЯВАНЕ НА ЕНЕРГИЙНИТЕ УСЛУГИ ЧРЕЗ ЕФЕКТИВЕН РЕГУЛАТОРЕН РЕЖИМ
Съществува широк консенсус по отношение на това, че създаването и прилагането на подходящ регулаторен режим е първата и важна крачка към комерсиализиране на енергийната инфраструктура и привличане на чужди инвеститори. В контекста на предстоящите пазарни промени, приоритетните въпроси, на които регулаторът трябва да отговори, респ. да реши, са свързани главно с:
3.1. ЦЕНОВА ПОЛИТИКА
Цените на енергийните услуги се регулират ежегодно чрез методa „норма на възвръщаемост“ от Държавната комисия за енергийно регулиране (ДКЕР). Необходимо е да се въведе по-голям набор от регулаторни методи, чрез които да се насърчава подобряването на ефективността на дейностите на енергийните дружества в регулаторен режим, което ще допринесе и за намаляването на разходите за съответните услуги. Също така, необходимо е приоритетно въвеждане на по – продължителни регулаторни периоди с ясни ценови параметри. Ясната ценова рамка за по-дългосрочна перспектива ще допринесе за:
• Подобряване на финансовата сигурност на дружествата и улеснено привличане на финансови ресурси за инвестиционни проекти;
• Защита на инвеститорите срещу регулаторни рискове (указанията на ДКЕР за регулирането на цените за разпределение и снабдяване до 2013 г. бяха важна предпоставка за успешното раздържавяване на електроразпределителните дружества);
• Предсказуеми ценови проекции и избягване на резки ценови промени.
Енергийна политика
230 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Последното е от особено значение поради това, че през последните години в енергетиката са успешно подготвени и се реализират големи проекти основно в електропроизводството и преноса, като същевременно разходите за тях засега не са намерили отражение в съответни ценови промени – цените на електрическата енергия за индустрията не са повишавани от 1999 г. Също така, балансираните и съответстващи на разходите цени са от съществено значение за безпрепятственото отваряне на вътрешния пазар.
Подобни проблеми са налице също в топлоснабдяването, където след преустановяването на субсидирането на цените на топлинната енергия през 2004 г. е необходимо да се въведат подходящи регулаторни методи и по-дълги регулаторни периоди. В резултат на това, съществуващите досега единни цени на топлинната енергия за битови нужди ще отстъпят място на регионални цени, съобразени с разходите на всяко топлофикационно дружество.
3.2. ЗАЩИТА НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ ОТ ЗЛОУПОТРЕБИ С МОНОПОЛНИ ПОЗИЦИИ
Създаването на пазарни отношения променя из основи същността на регулирането, но не намалява нуждата от него. Нуждата от регулиране значително се увеличава с цел контрол на необходимите организационни и юридически отделяния, предвид запазването за естествените монополни дейности, каквито са преноса и разпределението на енергия, както и във връзка с необходимия надзор върху процесите на пазарно отваряне и определени сегменти на пазарния модел, а именно:
3.2.1. Достъп до мрежата
Мерките за организационно и юридическо разделяне създават условия за регулаторен контрол и определяне на цените за пренос и разпределение така, че да са съответни на разходите и да не включват елементи на субсидиране. Ключова задача на регулатора е да гарантира, че:
а) Операторите на мрежата не получават свръхпечалби, включително чрез свързани предприятия;
б) Тарифните структури са недискриминационни и еднакви за всички ползватели;
в) За всички снабдители (търговци) са осигурени недискриминационни условия за достъп до мрежата.
3.2.2. Балансираща енергия
Условията на пазара за балансираща енергия са от жизненоважно значение за създаване на функциониращ електроенергиен пазар, предвид невъзможността да се постигне съответствие между количествата електрическа енергия, която търговците пренасят по мрежата и съответните количества, които консумират техните клиенти. В съответствие с Директивата и Закона за енергетиката регулаторният орган е задължен да одобрява методология, съгласно която да се определят балансиращите цени, а също така да предизвиква ревизирането на тези цени с обратна сила.
Регулаторът трябва да положи усилия за създаване на ликвиден и надежден пазар на балансираща енергия, тъй като от усилията му в тази посока ще зависи доколко ще се насърчи навлизането на търговци на вътрешния пазар. Важно е също така, на последващ етап, търговците да получат възможност да покриват своите дебаланси чрез други пазарни опции (пазар ден напред, пазар на същия ден и др.). Силната интеграция на балансиращия пазар и на допълнителните пазарни опции
231
ще допринесе за съществено намаляване на търговския риск, респективно оживление на търговията и засилване на конкуренцията.
3.3. МОНИТОРИНГ И НАСЪРЧАВАНЕ НА РАЗВИТИЕТО НА ЕНЕРГИЙ-НИЯ ПАЗАР
В пазарно отношение, регулаторният орган има следните важни функции:
• Да определи темпа и начина на отваряне на енергийния пазар в преходния период до 2007 г.;
• Да установи своевременно функциониращи търговски механизми за периода след 2007 г.;
• Да създаде правилата, по които ще се компенсират невъзстановяеми разходи (разликата между фиксирани и пазарни цени), предизвикани от задължения и договори, подписани преди приемането на Закона за енергетиката през 2003 г.;
• Да предотвратява поемането на дългосрочни задължения, които могат да ограничат или затруднят пазарните взаимоотношения;
• Да насърчава производството на енергия от възобновяеми източници чрез преференциални цени и да осигури условия за успешен преход към търговия със зелени сертификати;
• Да осигурява надзор над пазарното развитие и мониторинг с оглед въвеждане на допълнителни пазарни опции тогава, когато съществува институционална и процедурна готовност за това.
4. ЕКОЛОГИЧНИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ
Съгласно Европейската конституция страните – членки на ЕС имат свобода по отношение на развитието на добива от местни ресурси и на използването им за производство на електрическа енергия. В случаи, когато е необходимо изпълнение на програми по опазване на околната среда, ЕС си запазва правото да ограничава тези национални права.
Директива 2001/80/ЕС (накратко Директива за Големите Горивни Инсталации) за ограничаване на емисии от определени замърсители в атмосферния въздух. За транспонирането на тази Директива в българското законодателство и практическото є прилагане е проучено действителното състояние на действащите Големи Горивни Инсталации, влезли в сила преди 1987 г. за инвентаризиране на обема на емисиите от серен диоксид, азотни оксиди и прах от тях.
Протокол от Киото, ратифициран от България и влизащ в сила от февруари 2005 г., за ограничаване на емисии на парникови газове.
Изпълнението на задълженията за ограничаване на емисиите без това да намали конкурентноспособността на българската енергетика и да доведе до значителни ценови повишения изискват:
• Изясняване на дългосрочните екологични задължения на национално ниво, алокирането им на секторно ниво, съответно на ниво компании-замърсители;
• Оценка на финансовите параметри на екологичните задължения;
• Разработване на специални финансови механизми и схеми за екологични инвестиции;
• Съобразяване на дългосрочните планове за развитие на електроенергетиката с екологичните инвестиции и екологичните рискове;
• Насърчаване на търговията с емисии.
Енергийна политика
232 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 5. ЕКОЛОГИЧНИ АЛТЕРНАТИВИ
5.1. УСКОРЕНА ГАЗИФИКАЦИЯ
Развитие на газоразпределителна мрежа
Поетият чрез Енергийната стратегия от 2002 г. ангажимент за приоритетно развитие на газоснабдяването – газоразпределителна мрежа – произтича от екологичните предимства и по-ниските цени на този вариант за отопление в сравнение с използването на електрическата енергия. Екологичните предимства се изразяват в спестяване на емисии в резултат на заместването на електрическа енергия с природен газ и в резултат на намаляване на интензивността на първичното енергийно потребление. Ценовите предимства стават особено силни в контекста на приетия и осъществен график за повишаване на цените на електрическата енергия за битови нужди през периода 2002–2004 г. Намеренията за ускорено газифициране би трябвало да се осъществят чрез възприетата Стратегия на големите региони, предвиждаща предоставяне на съответни лицензии за развитие на газоразпределителна мрежа на територията на осем големи географски региона на избрани чрез конкурс, организиран от ДКЕР, кандидати, притежаващи необходимия технически и финансов капацитет.
До настоящия момент ДКЕР е издала лицензи за развитие на газификация на територията на повече от 35 български града на основание на законова възможност (Закон за енергетиката), позволяваща претенции за лиценз при вече започната и доказана инвестиционна активност. Тези резултати практически обезсмислят, респ. обезсилват Стратегията за големите региони, без това да е направено процедурно чрез промяна на Закона за енергетиката. Не е логично да се очаква наличие на интерес за газификация на територии, от които предварително са изключени селищата с концентрация на население, позволяващи изграждане на газоразпределителна мрежа, респ. присъединяване на абонати, при възможно най-ниските разходи. Високите разходи за оставащите територии предопределят и неконкурентно високи цени на услугата и следователно представляват бариера пред оползотворяването на този пазарен потенциал.
Особена загриженост предизвиква факта, че въпреки благоприятните условия за развитие на газоснабдяването, предоставени на лицензиантите, постигнатите резултати са символични- досега са присъединени приблизително 5000 битови абонати, което представлява по-малко от 1% от броя на домакинствата – потенциални кандидати.
Предвид гореизложеното, става ясно, че газовата алтернатива ще остане неосъществена (или неудовлетворително развиваща се), ако не бъде променена досегашната политика в следните насоки:
• Ревизиране на Стратегията за големите региони;
• Въвеждане на процедури за строг регулаторен контрол върху изпълнение на лицензионните за-дължения чрез стимули и санкции, вкл. прекратяване или отнемане на издадените лицензи;
• Облекчаване на административните процедури, съпътстващи процесите на газоснаб-дяване.
5.2. НАСЪРЧАВАНЕ НА ПРОИЗВОДСТВОТО НА ЕЛЕКТРИЧЕСКА ЕНЕРГИЯ ОТ ВЪЗОБНОВЯЕМИ ЕНЕРГИЙНИ ИЗТОЧНИЦИ
Производството на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници се насърчава чрез система от преференциални цени, определяни от ДКЕР. Предвижда се и се подготвя системата от преференциалните цени да бъде заместена от търговия със зелени сертификати. Този пазарен
233
механизъм предвижда всеки производител на електрическа енергия от невъзобновяеми източници да изпълнява задължителни квоти за производство, респективно покупка на зелени сертификати, които ще се издават на производители на електрическа енергия от възобновяеми източници.
Успешното въвеждане на този пазарен механизъм изисква постигане на баланс между целите за увеличаване на производството на електрическа енергия от възобновяеми източници (до 11% от общото производство през 2011 г.), задължителните квоти и началните цени на зелените сертификати. На първо място обаче, по-важно е ДКЕР да изясни философията на системата и очакваните нива на преференциални цени, чрез което да предостави съответни регулаторни гаранции на инвеститорите, за да не се стопира тяхната активност в очакване на новия механизъм.
5.3. УСТОЙЧИВО РАЗВИТИЕ НА ПАЗАРА НА ТОПЛИННА ЕНЕРГИЯ И НАСЪРЧАВАНЕ НА КОМБИНИРАНО ПРОИЗВОДСТВО НА ЕЛЕКТРИЧЕСКА И ТОПЛИННА ЕНЕРГИЯ
Подобно на възобновяемата енергия, производството на електрическа енергия по комбиниран начин се насърчава чрез преференциални цени, които предстои да бъдат заместени със система на зелени сертификати. Освен дефинираните в т. 4 и т. 5 препоръки по отношение на необходимите регулаторни действия, са необходими анализи и съответни решения, вкл. чрез привличане на частния сектор, за:
• Подобряване на управлението на държавните топлофикационни дружества, особено „Топлофикация София“ ЕАД;
• Привличане на финансови ресурси за модернизация на производството и преноса;
• Строг следприватизационен контрол за изпълнение на поети инвестиционни ангажименти във вече приватизирани дружества;
• Подобряване на условията за конкуренция между лицензиантите на топлофикационни дружества и на газоразпределителни региони;
• Премахване начисляването на ДДС върху производството на топлинна енергия.
6. РАЗДЪРЖАВЯВАНЕ КАТО ЕЛЕМЕНТ НА ЕНЕРГИЙНАТА ПОЛИТИКА
До края на 2004 г. са раздържавени около 20% от общите активи в енергийния сектор. Раздържавяването следва се развива в следната последователност:
• Предприятия за ремонтни и други услуги с цел създаване на условия за конкуренция и по-висока ефективност;
• Приватизация/ликвидация на въгледобивни дружества с цел отделяне на жизнеспособните и развитието им без субсидиране;
• Приватизация на електроснабдителния сектор чрез привличане на стратегически инвеститори за модернизиране на управлението и подобряване на качеството на услугите за крайните потребители;
• Частично приключили и в ход приватизационни процедури на топлофикационни и електропроизводствени дружества .
Принципите, спазването на които ще допринесе за успеха на бъдещите приватизационни процедури, включват основно следното:
Енергийна политика
234 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Координация на действията на институциите при приоритет на целите на енергийната политика. Приватизацията трябва да подпомага модернизирането на сектора и неговото пазарно развитие;
• Оптимална последователност на процесите, която включва: раздържавяване след преструктуриране; раздържавяване след въвеждане и устойчиво прилагане на регулаторни и пазарни механизми;
• Въвеждане на по-гъвкави и разнообразни подходи за раздържавяване, съобразени, на първо място, с целите за осигуряване на конкурентноспособни енергийни цени и енергийни структури (максимизирането на постъпленията в бюджета не е самоцел).
На дневен ред за НЕК – ЕАД и „Булгаргаз“ ЕАД е подготовката на модели и планове за преструктуриране и практическата им реализация. Възможните опции за тяхното последващо раздържавяване трябва да бъдат внимателно обмислени като инструмент за засилване на бъдещите им пазарни позиции.
7. ИНВЕСТИЦИИ ПРИ ПАЗАРНИ УСЛОВИЯ
Със Закона за енергетиката от 2003 г. е дадено право на свободно изграждане на нови централи без ограничения за инсталираната мощност, чрез което инвестиционните и пазарни рискове биха се поели от съответните инвеститори. Тази възможност засега не е използвана като същевременно е налице засилена активност на държавата в това отношение (изграждане на 600 – мегаватова нова мощност на лигнитни въглища, подкрепена с петнадесетгодишно Споразумение за изкупуване на енергия; решение за изграждане на 1000–2000 мегаватова нова ядрена мощност с акционерно участие на държавата и с държавногарантирани кредити). Възможните отрицателни последствия от тази политика, могат да се обобщят, както следва:
• Ограничаване на националния енергиен пазар чрез изключване от него на значителни сегменти за дългосрочен период;
• Затрудняване на развитието на остатъчния пазарен сегмент от гл.т. на надеждност и ликвидност поради изкривените търговски взаимоотношения, поставящи производителите, търгуващи чрез Споразумения в по-благоприятни позиции;
• Възникване на невъзстановяеми разходи по задължения от Споразуменията и сериозни проблеми при компенсирането им. Това последствие може да възникне при загуба на пазари, дължаща се на бъдещи пазарни цени, по-ниски от тези по Споразуменията, както и при по-консервативно развитие на потреблението в сравнение с очакванията.
В допълнение, гъвкава политика без поемане на пазарни рискове от страна на държавата е по-подходяща за предстоящия период, поради:
• Значителния потенциал за намаляване на енергийната интензивност, създаващ възможности на постигане на икономически растеж при относително по-ниско нарастване на нуждите от енергия;
• Затрудненията за достоверно прогнозиране на регионалното потребление на електрическа енергия предвид предстоящото пазарно отваряне.
Общите насоки на енергийната политика предполагат пренасочване на инвестиционната активност на държавата от областите, където съществуват условия за конкуренция, каквато е енергопроизводството, към други сфери, чрез което да се оптимизират ползите от участието в обединените енергийни пазари и от благоприятното географско положение на България, като:
• Активни позиции в рамките на проекти за пренос на природен газ от Каспийския регион и Средна Азия към Западна Европа;
235
• Засилване на позициите като държава за транзит на електрическа енергия чрез струк-туриране и развитие на проекти от взаимен интерес в рамките на насоките за създаване на транс-европейски енергийни мрежи (премахване на физическите бариери пред присъединяването на страната към европейския енергиен пазар).
Друга насока, в която държавата би трябвало да съсредоточи усилията си е предприемане на мерки за повишаване на степента на усвояемост на предоставени финансови средства от ЕС за енергийни проекти. За компенсиране на отрицателните последствия от затварянето на блокове на ядрената централа, на страната са предоставени безвъзмездно 350 млн. евро, които трябва да бъдат усвоени за периода 2004–2009 г. Като се има предвид, че схемата на финансиране предвижда безвъзмездните средства да са 25% от общата финансова сума на одобрените проекти, се вижда, че се налага мобилизиране на усилия за осъществяване на проекти с обща стойност 2 800 млн.лв.
Енергийна политика
236 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
237
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА
(приложение)
238 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
239
Основната цел на регионалната политика на ЕС е да насърчи ускореното социално и икономическо сближаване в Съюза. Регионалната политика на ЕС се основава на финансовата солидарност, доколкото част от приноса на страните-членки към бюджета на Общността се насочва към по-малко проспериращите региони и социални групи.
За да се оценят тези различия, трябва преди всичко да сравним равнищата на благосъстоятелност, генерирано от всяка страна, определено чрез нейния БВП. Например в Гърция, Португалия и Испания БВП на човек от населението е само 80 % от средното за ЕС. От друга страна Люксембург има БВП на човек от населението с 60 % по-висок от средния за ЕС. 10-те най-динамично развиващи се региона в ЕС имат БВП на човек от населението три пъти по висок от този на 10-те най-слабо развити региона.
С други думи, не всички европейци имат едни и същи предимства и шансове за успех, когато се сблъскват с предизвикателствата на глобализацията. Всичко зависи от това дали те живеят в проспериращ или по-беден регион, в динамична или в западаща област, в град или село, в периферията или в икономическото ядро на Общността.
Ето защо страните-членки прилагат европейска регионална политика, финансирана чрез средствата на ЕС (Структурните Фондове и Фонд „Сближаване“), която отразява тази солидарност между гражданите на Общността. Структурните Фондове са механизма, посредством който финансовите ресурси са пренасочват към по-бедните региони в страните-членки.
Чрез своята регионална политика ЕС налага своето виждане за развитието, планирано на местно ниво. Когато е необходимо, тя се намесва и допринася за развитието на вътрешния пазар, икономическия и валутен съюз. България като бъдещ член трябва да съобрази своите виждания за регионалната политика с тези на Съюза.
Ръководният принцип на регионалната политика на ЕС към настоящия етап, е да продължи концентрацията върху подкрепата за регионите, които изостават в своето развитие, т.е. тези които имат най-големи проблеми от гледна точка на инфраструктура, създаване на икономическа активност и заетост, както и професионалното обучение и образование. Прилагането на такава политика се опростява чрез намаляване на спектъра на мерките за подкрепа.
Един от най-важните фактори за успешна регионална политика в национален и европейски мащаб е т.нар. „устойчиво развитие“. Това е въвеждане на интегриран подход към регионалното развитие; изясняване на начина за осигуряване на неговата устойчивост на европейския континент чрез прилагане на регионална стратегия, която осигурява равнопоставен достъп до основните публични услуги; солидарност, социално и териториално сближаване на цяла Европа; разнообразие и уникален характер на европейската територия и опазване на околната среда. Много важно е да се отбележи, че по своя смисъл, устойчивото развитие съдържа три равноспоставени аспекта: икономически, социален и екологичен. Основната роля на регионалната политика при прилагането на принципите на устойчивост ще бъде да координира териториалното измерение на политиките, да потърси приемливи решения на всички изисквания, които понякога са противоречиви за различните сектори, да направи оценка за тяхното въздействие върху регионите и да предложи концепция за устойчивост. Друга роля на регионалната политика е да послужи като основа за някои уместни за регионите решения, нормативни актове и т.н.
Регионалната политика и развитието на регионите са комплексна задача, която предполага многобройни мерки, задвижва цяла гама от интереси, които често са конфликтни. Тя зависи от волята за действие на различните субекти в публичния частния сектор и изисква ефикасна и прозрачна администрация, която умее да работи в сътрудничество, а също и новаторски механизми за партньорство между обществото и частния сектор.
Регионалното развитие предполага едновременното прилагане на широка гама от взаимо-свързани политики, чиито общ инструмент е развитието на регионите на България. Такива са политиките отнасящи се до демографията, поземлената собственост, енергетиката, инфраструктурата, мобилността, земеделието, както и въпросите, свързани със социалната политика и здравеопазването,
Регионална политика
240 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 образованието, политиката за младежта, данъчната политика и технологичните иновации. В този смисъл основен приоритет на Република България за периода 2005 – 2009 ще е да осигури необходимия баланс и приоритет между тези политики и секторната координация спрямо територията.
Успешната регионална политика, която осигурява ефикасно устойчиво развитие изисква активно гражданско участие и постоянно адаптиране, независимо от регионалните различия. Чрез представителите на държавата на регионално административно равнище трябва да се засилят инициативите за развитие и оптимизиране на техните резултати чрез осигуряване на платформа за сътрудничество между местното, регионалното, националното ниво и за засилване на трансграничното и транснационалното сътрудничество. Развитието и оптимизирането на процесите на планиране, програмиране и управление на средствата от предприсъединителните и структурните инструменти на ЕС предполагат, особено на регионално ниво, участието на всички представители на гражданското общество – неправителствени организации, работещи в сферата на регионалното развитие, национални и регионални обединения на общините, синдикални и работодателски организации.
ИЗГРАЖДАНЕ НА ИНСТИТУЦИОНАЛЕН КАПАЦИТЕТ
Един от най-важните фактори за успешното провеждане на регионалната политика е изграждането на сериозен административен капацитет и добре работеща администрация, както на държавно, така и на регионално ниво. За съжаление в България този процес не е достигнал до необходимото равнище. Въпреки наличието на Министър на държавната администрация и на специален Закон за държавния служител, в сила от м. януари 2004 г., който да предпазва държавните чиновници от политически произвол, администрацията в българските институции не е необходимото ниво. В този смисъл още по – притеснителен е фактът, че общият брой на работещите в администрацията със статут на държавни служители продължава да нараства и достигна 25 959 служители до края на 2003 г., което съответства на увеличение от около 10,2% в сравнение с 2002 г., и 41,8% в сравнение с 2001 г. Общият брой на служителите в българската държавна администрация през 2003 г. беше 81 062 служители. Тези наблюдения се потвърждават и от докладите за България на Европейската комисия в Брюксел. Едни от най-острите критики в тях са направени именно по повод ниския административен капацитет – „Необходим е съществен напредък за достигане на необходимите нива на административен капацитет.“
Липсва добра Междуведомствената координация, а силно незадоволителни и са и връзките и координацията между централното и регионалното ниво. Не е създадена добра законодателната рамка относно местните и регионални администрации, които ще играят важна роля при прилагането на достиженията на правото на ЕС (acquis) и средствата от структурните фондове. Продължава практиката на масови уволнения по политически признак на експерти със сериозен стаж и опит в държавната администрация. Като последствие от това натрупания капацитет се губи, а на новоназначените експерти, обикновено с много малък опит, им е необходимо много време за натрупването на съответните знания. Това важи с особена сила в областта на регионалната политика. В резултат от тези уволнения имаме масови случаи на спечелване на съдебни искове за обезщетения, които се плащат от данъкоплатците. Редно е да се помисли за такава система на носене на персонална отговорност за извършване на неправомерни уволнения, която да е придружена и с финансови санкции.
Уместни са следните действия за изграждането на добре обучена и работеща държавна администрация:
• Да се изготвят стратегии за организационно развитие и човешки ресурси във всички ключови органи на държавната администрация;
241
• Да се обърне особено внимание на административното изграждане на органи, най-вече на регионално ниво, които или все още не са определени, или са определени наскоро със Закона за регионално развитие;
• Усилията за подобряване на административния капацитет на ключови органи и министерства да се ускорят;
• Междуведомствената координация и особено връзките и координацията между централното и регионалното ниво трябва значително да се подобрят, за да се осигури ефективност на бъдещите механизми за осъществяване на регионалната политика;
• При подготовката си за Структурните фондове, България трябва, възможно най-добре, да използва опита от предприсъединителните инструменти и да обърне особено внимание на навременното и ефективно изпълнение на продължаващи проекти, финансирани по програмите ФАР и ИСПА. С цел подготовката за Структурните и Кохезионния фонд на ЕС е необходимо силно да се подобри капацитета на всички ключови институции на централно и особено на регионално ниво, както и изграждането на т.нар. междинни звена за управлението на фондовете.
ОЦЕНКА И ПРОМЯНА НА СЪЩЕСТВУВАЩАТА СИСТЕМА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА СРЕДСТВАТА ОТ ПРЕДПРИСЪЕДИНИТЕЛНИТЕ ИНСТРУМЕНТИ НА ЕС
Опитът от последните години показва, че държавата трудно се справя с договорирането на всички пари от предприсъединителните инструменти. Това се дължи главно на слабия и трудно изграждащ се административен капацитет и липсата на междуведомствена координация на ниво министерства. Този факт показва, че се налага реформа в управлението на средствата от предприсъединителните инструменти. Необходимо е извършване на оценка на ползите от управлението на средствата по програмите ФАР, ИСПА и САПАРД. Вероятността разходите за издръжката на държавната администрация да се окажат многократно повече от договорираните и усвоени средства и в крайна сметка от ползите, е много голяма. В този смисъл налице е необходимостта неправителственият сектор да бъде допуснат в тази сфера. Просто голяма част от квалифицирани и мотивирани специалисти е именно в този т.нар. трети сектор. Прави впечатление, че средствата, които се администрират от неправителствени организации се усвояват много по-добре. Считаме, че управлението на програмите ФАР – Трансгранично сътрудничество и ФАР – Икономическо и социално сближаване управлението трябва да се предостави на такива организации. В същото време контролът по тяхното изпълнение отново ще се провежда от държавата в лицето на Министерство на финансите, от една страна и от Делегацията на Европейската комисия, от друга. Срещу процент от договорираните и изплатени суми и по-голяма самостоятелност една неправителствена организация ще има много по-голям стимул за по-сериозно усвояване на средствата. Така ще се пресече възможността за корупция в държавната администрация и ще се избегне борбата за власт между различните ангажирани в този процес държавни институции. Неправителствената организация ще се избира посредством т.нар. „търг за услуги“ където контрактора се определя на базата на най-добрия и квалифициран екип, предложен в офертата и най-ниската цена за технически разходи. От всичко това ще спечели българското общество.
Трябва да се ускори процеса на въвеждане на „Разширената система за децентрализирано изпълнение“ (EDIS), която следва да бъде внедрена възможно най-скоро преди датата на присъединяване, при условие че оценката от страна на Комисията за прилагането на EDIS в България е възможна.
Регионална политика
242 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Държавните институции, които са отговорни за управлението на средствата от предприсъединителните инструменти да започнат усилени кампании по места. Те ще се включат в провеждането на обучителни семинари, кръгли маси и дискусии. Основната им цел е да решат проблемите с ниската информираност и недоброто познаване на процедурите, да дават своевременна информация за предстоящите възможности за финансиране на общините и на стопанските субекти и да ги запознаят с най-важните моменти и основните трудности при подготовката на един проект. Очевидно усилията само на неправителствения сектор и сдруженията на общините в тази насока са недостатъчни.
Трябва да има по-добро разпределение на ниво програмиране на Програма ФАР. Твърде много пари на европейския данъкоплатец се дават за т.нар. компонент за изграждане на капацитет експерти и чиновници на национално ниво, които за съжаление след смяната на всеки министър често биват уволнявани. По този начин европейските пари се използват неефикасно. В същото време няма проекти за обучение на общинската администрация, която няма необходимия капацитет. Едновременно с това, от година на година вместо да се увеличават, парите за грантови схеми (това са схеми, при които парите се дават директно на бенефициентите) намаляват. Грантовите схеми са единственият начин за обикновения представител на гражданското общество, стопанския субект или общината да получат директно някакви пари за своите инициативи. Това е и начинът да усетят реално ползата от присъединяването ни към ЕС. Само чрез тези схеми МСП могат да получат безвъзмездни помощи за изпълнение на изискванията към тях от страна на европейския пазар. Само чрез тях общините могат да развият базисната инфраструктура, туризма и т.н.
НЕОБХОДИМОСТТА ОТ РЕГЛАМЕНТИРАНЕ И СЪЗДАВАНЕ НА „ФОНД (ФИНАНСОВ ИНСТРУМЕНТ) ЗА РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ“
Процесът на присъединяване на Република България към ЕС поставя редица предизвикателства пред регионалната политика.
Най-общите оценки за влиянието на европейската интеграция върху регионалното развитие се свързват с:
• нарастване на вътрешнорегионалните различия, които ще обуславят по-остри социални и икономически проблеми, отколкото в страните-членки. Това произтича от селективното поведение на чуждестранния капитал и небалансиращите модели на международна търговия (локализират се в районите и градовете с добре развита инфраструктура и диверсифицирана производствена база). Потвърждение за това е териториалното разпределение на преките чуждестранни инвестиции, чиято концентрация е основно в областите София град и Софийска област, Варна, Бургас, Габрово, Ловеч и Пловдив;
• повишаване на регионалната конкурентноспособност и равнище на развитие и експониране на сравнителните предимства на отделните райони чрез нова регионална политика, както и на мерките и проектите, свързани с ползването на пред-присъединителните инструменти, а в перспективи на Структурните фондове на ЕС;
• развитие на трансграничното сътрудничество; то допринася за повишаване на доверието и стабилността в целия район, за развитието на граничните райони, които в преобладаващата си част са изостанали. Балканите са силно фрагментирано икономическо пространство, където националните оси на регионално икономическо развитие не се пресичат или съединяват; Европейската интеграция ще позволи провеждането на обща взаимноизгодна политика за развитие на граничните райони. В подкрепа на това развитие са и специални програми на ЕС.
243
Европейската интеграция в областта на регионалното развитие изисква хармонизиране на нормативната и институционалната рамка за провежданите структурни и регионални интервенции с тези на ЕС.
Предизвикателствата в тази област са свързани с:
• по-нататъшно синхронизиране на инструментариума за националното законодателство за провежданите интервенции в съответствие с целите и принципите на структурните фондове;
• подобряване на процеса на програмиране и консултиране на национално/регионално равнище;
• укрепване на институционалния капацитет на органите, провеждащи регионалната политика;
• развитие на процеса на регионално финансиране чрез изграждане на интегрирана регионална инвестиционна схема;
• приоритетно провеждане на последователна политика в подготовката на кадри в областта на регионалното развитие и регионалното планиране.
Необходимостта от създаването на т.нар. Фонд или Финансов инструмент за регионално развитие се обуславя от задълбочаването на диспропорциите в развитието между отделните части на страната. Тези различия влияят пряко върху качеството на живота и генерират нарастване на социалното напрежение в отделни територии. Намаляването на тези диспропорции или саморегулирането на развитието по територията не може да се извърши в кратък период единствено и само в резултат на действието на пазарните сили. Държавата трябва да има активно участие при регулирането на механизмите на развитие в краткосрочен и дългосрочен план. Това е заложено в Конституцията на Република България от 1991 г., където е посочено, че „държавата създава условия за балансирано развитие на отделните райони на страната и подпомага териториалните органи и дейности чрез финансовата, кредитната и инвестиционната политика“.
Воденето на политика за развитие на териториалните общности в страната се изисква и от гл. 21 (за регионалната политика). С това трябва да се въведат европейски принципи и норми за пространствено (териториално) развитие за да се постигне:
• скъсяване на дистанцията в развитието на България и другите страни членки на ЕС, съответно икономическо и социално сближаване с тях;
• скъсяване на дистанцията в развитието на териториалните общности от различен мащаб – ре-гионален, областен, общински.
В съответствие с тези нови реалности се извършва качествена промяна на процеса на планиране на регионалното развитие и формиране на регионална политика, като възниква голямото предизвикателство за ефикасно съчетаване на принципите на водене на европейска регионална политика с вътрешните потребности и уникални особености на страната в определените времеви хоризонти.
Тези фактори ни карат да считаме, че България има спешна нужда от създаването на т. нар. Фонд или Финансов инструмент за регионално развитие към Министерството на регионалното развитие и благоустройството. Този извод се основава на множество емпирични наблюдения, свързани с липсата на средства в общините, с които да бъдат реализирани инвестиционните и инфраструктурни проекти.
Средствата от него ще се използват в три направления:
• за осигуряване на общинското съфинансиране по програмите, където то се изисква. Както стана ясно повечето общини нямат тези средства и това е много сериозна пречка за успешната реализация на повечето им проекти. А от това губим всички включително и държавата като цяло;
Регионална политика
244 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • за осигуряване на средства за изработване на технически проекти и чертежи на общините. Много общини имат проекти на идейна фаза и нямат средства за финансиране изработката на техническата документация. Това прави невъзможна реализацията на който и да било инфраструктурен проект. Някои общини успяват да намерят пари за финансиране на самите проектни дейности, но липсата на технически проект води до загуба на милиони. Средствата необходими за предпроектни проучвания, техническите разработки и чертежи достигат 10% от стойността на целия проект и сумата при един инфраструктурен проект никак не е малка;
• за обучения на общинската администрация.
Тези средства ще бъдат отпускани на общините под формата на ниско лихвени кредити за дълъг период, което ще насърчи по-високата им активност и ще доведе до по-голям социално-икономически ефект.
Важно е да се отбележи, че средствата от този Фонд няма да се дават под формата на субсидия, а като нисколихвени кредити с ясен ангажимент, че трябва да бъдат връщани. По този начин общините не се освобождават от финансовия ангажимент, който имат към проектите и няма да разчитат само на държавата за осигуряването им.
Ресорното министерство за управлението на Фонда е Министерство за регионалното развитие и благоустройството, в качеството му на институцията, отговаряща за прилагането на европейската регионална политика и планирането на регионално развитие.
Фондът трябва да има Надзорен (Управителен съвет), който да се състои от представители на социалните партньори – работодателски съюзи, синдикати, неправителствени организации и държавните институции. Този орган ще одобрява проектното финансиране на общините на конкурсен принцип. Всички проекти, с които се кандидатства трябва да бъдат включени в Общинските планове за развитие. Изборът ще се извършва по предварително заложени критерии и показатели за оценка, като приоритет се дава на изостаналите общини, съгласно постановките на действащата регионална политика на Европейския съюз.
Средствата за неговото попълване могат да дойдат от няколко източника:
• Държавния бюджет;
• От заем от Световната банка или Европейската банка за възстановяване и развитие.
ОПТИМИЗИРАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНОТО УСТРОЙСТВО
Тази област на регионалното развитие е една от най-слабо разработените. Необходимо е разработването на стратегия за административно – териториалното развитие на България. Това се отнася както за мрежата на общините, така и за областите. Необходима е преоценка на дейността на административно – териториалните единици с цел постигане на по – голяма икономическа и социална ефективност от тяхната дейност.
Прилагането на модерна регионална политика в страната трябва да осигури трите аспекта на устойчивото развитие в селищната мрежа на страната – икономически, социален и екологичен. Трябва да бъде изградена съответната инфраструктура – пътна, железопътна и водопроводна за нормалното функциониране на бизнеса и осигуряване на съответното качество на живот. Необходимо е да бъде обърнато много сериозно внимание на развитието и поддържането на съответното качество на образованието и образователната мрежа. На много места в малките общини хората са лишени от достъп до образование и нямат финансовата възможност да изпращат децата си в по – отдалечени населени места. В същото време голяма част от училищните сгради стоят неизползваеми и се рушат, а някои по – предприемчиви кметове просто ги продават на търг. Здравеопазването, особено в по – малките общини е в изключително критично положение. Населението, състоящо се главно от
245
възрастни хора не може да получи дори квалифицирана доболнична помощ. Това се дължи на факта, че личните лекари нямат необходимата мотивация за развитието на своите практики в тези населени места. Много от българските общини имат и тежки екологични проблеми, наследени от миналото. Те се отразяват изключително неблагоприятно на здравословното състояние на населението. Необходимо е финансиране на съответни превантивни кампании за здравни изследвания, както и действия насочени към ликвидиране на наследените вредни последици от тези промишлени дейности. В същото време трябва да се наложи по – строг контрол и следене на екологичните показатели на производство на действащите в момента и бъдещите промишлени обекти.
Без тези фактори е невъзможно провеждането на каквато и да било политика за развитието на териториите. Следователно, управлението на страната трябва да се ангажира с изпълнението на тази балансирана политика на устойчиво регионално развитие, чрез която да се преодолее тежкия дисбаланс в различните региони и общини на България.
ПОДПОМАГАНЕ НА МСП ЗА СПРАВЯНЕ С КОНКУРЕНЦИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАЗАР
По последни данни от 2004 г. процентът на Малките и средни предприятия (МСП) от общия брой на фирмите в България достига 99%. Този факт е достатъчно показателен за нуждата от специално насочена държавна политика за насърчаването и развитието на този сектор на икономиката. Една такава насоченост също трябва да бъде разглеждана като част от регионалната политика на страната, защото именно чрез нейните инструменти за въздействие можем да се справим с проблемите, които срещат МСП по пътя им към отворения европейски пазар и неговите предизвикателства.
Един от основните проблеми тук е фактора конкурентноспособност на българската икономика и способността є да оцелее на европейски пазар. Българската икономика и производство в момента са с много ниска степен неконкурентоспособни. Цената на крайната продукция е нереално висока. Това се дължи на високо енергоемкото производство, на остарелите технологии. В резултат продукцията се оскъпява и става ценово неконкурентоспособна. Чрез подпомагане на фирмените иновации, което може да стане и с с помощта на предприсъединителните и структурните фондове на ЕС, тяхната конкурентоспособност може съществено да се повиши.
Напоследък също така беше разбит и мита за евтината и високо квалифицирана работна ръка. За съжаление работната ръка вече е само евтина. Липсата на достатъчно квалифицирани кадри е още един удар по кокурентноспособността на икономиката ни. В България инвестициите са главно в трудоемки производства, при които не се изискват особени умения на работниците. Това и причината за голямото производство на ишлеме, с ниска добавена стойност. С такава специфика на производството много трудно ще достигнем така желания от нас ръст от 8% на БВП. Налага се спешно насърчаване на системите за професионална квалификация и преквалификация и учене през целия живот. Това се отнася в най – голяма степен за по – изостаналите региони на България, където голяма част от трудоспособното население е загубило част от професионалните си навици и умения. Това налага и привеждане на образователната система в съответствие с изискванията на пазара на труда и търсенето на работна сила от страна на работодателите.
В деня на присъединяването си към ЕС ние ставаме и страна-член на европейския общ пазар, а успешното присъствие на него е свързано с изпълнението на голям брой изисквания. Едно от тях е въвеждането на системи за управление на качеството.
Най-разпространените такива са ISO 9001:2000 и HACCP.
Първият стандарт е задължителен за фирмите, чиито изделия попадат в т.нар. регулирани зони. Това са тези производства, които подлежат на регулация чрез директивите на ЕС, Закона за технически изисквания към продуктите и наредбите към него. През 2007 всички, които работят в хранително-
Регионална политика
246 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 вкусовата, парфюмерийната, телекомуникационната, машиностроителната промишленост, както и производителите на строителни продукти, трябва да въведат системи, базирани на ISO 9001:2000.
Системата HACCP е главно за хранително-вкусовия бранш. Това е система за определяне на опасностите и за контрол на критичните точки. С решение 2002/477/ЕС на Европейската комисия от 2002 г. всички кланици за производство на месо се задължават да внедрят НАССР система. С промяната в закона за ветеринарно-медицинската дейност и закона за храните изискването за въвеждане на система за самоконтрол на основата на НАССР става задължителна и за българските предприятия от хранително-вкусовата промишленост. Съвсем скоро ще функционират единствено предприятия, които разполагат с оборудване и са в процес на преструктуриране. По груби оценки към момента само 3% от българските производители на консервирани храни отговарят на всички изисквания за качество и добра производствена практика. Изследванията сочат, че само около 25% от тях ще бъдат готови до 2007.
Всички тези факти водят до сериозни притеснения за бъдещето главно на малките и средните предприятия у нас. Повечето от тях не могат да си позволят да отделят средства за въвеждането на тези системи. Цената, в зависимост от големината на предприятието, е между 5000 и 40 000 евро
Като решение на изброените до тук проблеми предлагаме спешно да бъдат предприети няколко основни мерки:
• Признаване на сумите за въвеждане на системите и сертификация като разходи и необлагането им с данъци;
• Създаването на гаранционен фонд към Министерство на икономиката, който да отпуска нисколихвени кредити за иновации, обмен на технологии и въвеждане на системи за управление на качество;
• Спешно започване на масирана разяснителна кампания сред МСП по места, която да информира за поетите в преговорните глави ангажименти и за конкретни стъпки, които трябва да се предприемат, за да се изпълнят изискванията на ЕС. Тази кампания трябва да бъде започната от държавните институции, ангажирани в този процес, като средствата за нея могат да бъдат осигурени от Комуникационната стратегия за присъединяването на България към Европейския съюз;
• Осигуряването на средства за тази дейности може да стане и от предприсъединителните фондове на ЕС. Такива възможности има по програмите ФАР и САПАРД, но за съжаление държавните чиновници в тази сфера или губят вече отпуснати средства за тази дейност или не могат успешно да защитят исканите суми пред Европейската комисия.
ГЕОДЕЗИЯ, КАРТОГРАФИЯ И КАДАСТЪР
1. Като инструмент за управление геодезията, картографията и кадастърът са реализатор на задълженията, произтичащи от нормите формулирани от Конституцията и законите свързани със земята, на която е разположена България. Чрез подходящото управление на тези дейности се извършват проектирането, строителството, експлоатацията на сгради, съоръжения, развева се пазара на недвижими имоти.
Това може да стане възможно само при едно условие – наличие на професионална структура за организация и управление, независима от личностни и ведомствени интереси.
Геодезията, картографията и кадастърът са във взаимна връзка и зависимост, следва да се разглеждат и използват в комплект в инвестиционния процес и са неделими части от единен инструмент за управление.
247
Кратка история:
1. Едноверствовата и Триверстова карта и опорна геодезическа мрежа на България са създадени от руските топографи по време на подготовката и воденето на бойните действия на Освободителната война от османско владичество.
2. Създаденият през 1919 година Географки институт след това е преобразуван във Военно-топографска служба (ВТС) към МО.
3. В началото на петдесетте години на XX век се слага началото на две структури със завидно значение за постиженията и развитието на геодезията, картографията и кадастъра на България. От експерти и ръководители от ВТС се образува Гражданска геодезическа служба като цялостна система или Главно управление по геодезия, картография и кадастър – ГУГКК с геодезически контрол.
В системата на ГУГКК и под негово ръководство се създават:
ПО „ГЕОПЛАНПРОЕКТ“ с клонове в страната, основен изпълнител на опорната мрежа и топографската карта в М 1:5 000, производната в М 1:10000; планове на населените места; нивелационни планове на населените места и промишлени обекти; планове на подземните проводи и съоръжения и още редица други дейности.
ГЕОКАРТФОНД за съхранение на оригиналите от изпълнените геодезически дейности, едромащабните карти, плановете на населените места, напоителните системи и др.
НИИГКК – Научно-изследователски институт по геодезия, картография и кадастър за приложнонаучни и изследователски работи, който разполага с лаборатория.
ИНСТИТУТ ПО КАРТОГРАФИЯ с печатница и със завидни постижения в областта на картографията.
РАЗВОЙНО ПРЕДПРИЯТИЕ за геодезически прибори и пособия.
Дейности на ГУГКК с национално значение:
1. Държавна триангулация (ВТС и ГУГКК).
2. Триангулачна мрежа с местно значение.
3. Геодезическа мрежа с местно значение, създавана по технологията „Глобална позиционираща система“ / GPS /.
Тези три вида мрежи се състоят от 140400 точки, разположени на цялата територия на България.
4. Височинни–нивелачни геодезически мрежи, покриващи цялата територия на България. Това са известните нивелачни репери.
5. Мареографни станции „Варна“, „Бургас“, „Ахтопол“, „Иракли“ и данните от тях за определяне нивото на Черно море.
6. Вертикални гравиметрични мрежи – изградени в цялата страна.
7. Главна точка на гравиметричната мрежа и вековия репер „Мусала “ 1.
8. Контролна база за геодезически измервания – обект „Враня“
9. Станция за космически изследвания „Плана“.
10. Магнитна станция „Витоша“.
11. Документация по Земеразделянето и Гороразделянето и информационната им система.
12. Създаване и отпечатване на карти с военно предназначение (ВТС)
13. Създаване и отпечатване на карти с гражданско предназначение.
14. Геодезическо определяне и картографиране линията на държавната граница на Република България (МВР)
15. Кадастър и информационна система, включваща сегашните два регистъра.
16. Вертикално планиране и нивелационни планове на населените места и големите промишлени предприятия.
17. Инженерна геодезия в населените места, промишлените предприятия, линейната инфраструктура, наблюдаване на деформации на обекти и съоръжения, свлачища, паметници на културата, наблюдение на шелфа, заснемане на подземни проводи и съоръжения (подземен кадастър на населените места).
Регионална политика
248 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 18. „ГЕОКАРТФОНД“
19. Научни изследвания по висша геодезия (ЦЛВГ).
20.Научно-приложни изследвания по геодезия, картография и кадастър, фотограметрия, космически изследвания и др.
Многообразието на дейностите от национално значение представлява един комплекс от дейности във взаимна зависимост. Те могат да бъдат управлявани и управляемо използвани само от професионално подготвени специалисти-експерти. Всякакво прекъсване във времето на грижите на експертите към тяхното състояние е пагубно за тяхното качество.
2. НЕОБХОДИМИ ПРОМЕНИ
Промените в организацията и управлението на дейностите по геодезия, картография и кадастър са наложителни като следват измененията в управлението и структурата на държавата. След 10 ноември 1989 г. актуални станаха изискванията на НАТО и Европейския съюз както и засилващата се глобализация. Два и половина милиона собственици придобиха отново собственост над двадесет милиона парцели земеделски земи и гори (недвижима поземлена собственост). Създадоха се 1 900 частни геодезически фирми.
Геодезията, картографията и кадастъра са неразривно свързани с европейската и световната наука и практика. Задължение на страната е да участва в създаването на Европейската и Световната хоризонтална опорна мрежа, височинната (нивелачна) геодезическа мрежа, вертикалните гравиметрични мрежи. Предстоят разработки със строго научно и научно-приложно значение. Информационните системи по геодезия, картография и кадастър следва да се създават с възможности за включване към европейските и световни информационни системи.
Структурата „Главно управление по геодезия, картография и кадастър“ (ГУГКК) е с изчерпана роля през изминалите години. За сегашните условия ГУГКК е остаряла, непригодна форма на управление и не съответства на промените в държавното устройство и законодателството, не съответства и на изискванията на ЕС и НАТО.
Извършваните промени за съжаление не стават по най-добрият начин. МРРБ ликвидира Гражданската геодезическа служба като лиши себе си, Правителството и колегията от главното звено, което можеше да поеме ролята на организатор за създаването на необходимите условия, за извършване на генералните промени по организацията и управлението на геодезията, картографията, кадастъра и геоинформатиката.
В нарушение на глава първа, чл.12 на ЗКИР, МРРБ и Министерски съвет с Устройствения правилник на Агенцията по кадастър – АК (глава втора, член 14 (1) прехвърлят задълженията на МРРБ върху АК и я задължават да организира, ръководи и контролира дейностите по геодезия, картография и геоинформатика.
С този акт МРРБ признава, че не познава тази област и не е в състояние да предложи цялостно трайно решение за организацията и управлението на тези дейности.
Проблемът се прехвърля от МРРБ на АК, като тя остава към МРРБ, а на Министъра остават задълженията по т.5 и 6 в устройствения правилник на МРРБ:
– т.5 „упражнява ръководство и контрол по цялостната дейност във връзка с кадастъра“;
– т.6 „организира дейностите по геодезия и картография“.
В двата Устройствени правилника на МРРБ и АК, науката е изключена от текста, когато това се отнася до геодезията, картографията, кадастъра и геоинформатиката. Всъщност за тези области ключовата дума е наука, без която е немислимо да се организират и управляват тези дисциплини. Научните изследвания с приложно значение се изпълняваха от НИИГФКК (Научно-изследователски институт по геодезия, фотограметрия, картография и кадастър). След промените този институт бе
249
пререгистриран като търговско дружество – „Научни изследвания по геодезия и фотограметрия“ ЕООД („НИГи Ф“ ЕООД) с предмет на дейност научни изследвания и създаване на технологии в областта на геодезията, фотограметрията, картографията и кадастъра, проучване и проектиране в областта на устройство на териториите, основните геодезически измервания, общата инженерна геодезия, земната и въздушната фотограметрия за едромащабно картиране за нетопографски цели, топографска картография.
От 1995 г. до сега политиката на МРРБ се проявява със същата тенденция по отношение на научните изследвания. През октомври 2004 г. вече се подготвя разрушаването на единствения институт за приложни изследвания в тази сложна област.
В проектопостановление „За разпределение на задачите по геодезия и картография с национално значение“ дейностите, които досега изпълнява „НИГиФ“ ЕООД се разпределят на ЦЛВГ, Геофизичния институт на БАН, Университета по архитектура, строителство и геодезия (УАСГ). Първите се занимават с висши науки, а УАСГ – с подготовка на инженери по геодезия, фотограметрия и картография.
През целия период на преход научният подход и изследвания се заменят с адмистративни силови решения, дори когато става дума за технически решения с особена важност. Типичен пример за ненаучен подход и използване на администативния силов подход, по време на земеразделянето и гороразделянето в МЗГ са „контактните зони“. Между населените места и земеделските земи е едната зона, а втората – между землищните граници. В тези „зони“ не се схождат границите на недвижимите имоти. Проблемът остава за сметка на собствениците на недвижими имоти, и досега се водят множество съдебни дела. Техническия проблем остава досега, като ябълката на раздора между МЗГ и МРРБ е АК.
Нормално е да се появят проблеми в такава мащабна дейност като земеразделянето. Но не е нормално да се решават сложни технически проблеми по геодезия без задълбочено научно изследване.
3. ПРОБЛЕМИ С ПРИЛАГАНЕТО НА ЗКИР
1. Законът за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР) влезе в сила на 1 януари 2001 г. Въпреки задълженията произтичащи от него, МЗГ не е предало, а МРРБ не е приело документацията по земеразделянето и гороразделянето. Това е документация и информация по кадастъра.
Тази документация съдържа информация за двадесет милиона недвижими имота, на два и половина милиона собственици на тези имоти. Става дума за информация разположена на сто милиона квадратни километра на 90% от територията на Р. България. Това е проблем, който трябва да се рещава от АК. Неговото отлагане и нерешаване особено силно затруднява развитието на пазара на недвижими имоти в България.
2. МРРБ не изпълнява ЗКИР и все още не е прехвърлило дейностите по кадастъра, изпълнявани от техническите служби на общините в Агенциата по кадастъра. Задължението е на Министърът. То е записано в Устройствения правилник на МРРБ. Едва в края на 2004 г. се създава Агенция по вписванията (АВ), съгласно ЗКИР. Но Световната банка дава негативна оценка на извършеното по кадастъра. „През последните три години като цяло, реализацията на проекта е била бавна и трудна. Дейностите са се съсредоточили главно върху закупуването на автомобили, техника и ремонти, докато дейностите свързани със самата същност на проекта – информационната система (ИС) и предварителните партиди – изостават. Това са дейностите, изискващи съвместни действия от всички партньори по проекта. Досега страните не са имали добра съвместна работа и не са предприели съвместни действия според изискванията на Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР). Проектът още не е повлиял, както е предвидено, на развитието на пазара на земя
Регионална политика
250 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 и недвижими имоти, което е особено важно с оглед на присъединяването към Европейския съюз (ЕС). Това е главната причина да бъде продължен неудовлетворителния статут на проекта“. (т. 3 на средносрочния преглед на надзорната мисия 20–27 октомври 2004 г.).
Отговорността за тази оценка е на три министерства – МРРБ, МП, МЗГ. Но главната отговорност е на водещата страна по проекта – МРРБ, което заблуждава МС, НС, собствениците на недвижими имоти, че ние сме „готови“ да влезем в Европейския съюз.
В системата на ГУГКК една от силните дейности беше контрола и инспекцията по:
1. Изпълнението на законовите и подзаконовите актове и документи.
2. Изпълнението на инструкционните изисквания за точности и методи в областа на геодезията, картографията и кадастъра.
3. Приемане на готовата продукция на всички изпълнители.
4. Съхранение на оригиналите от извършените работи в ГЕОКАРТФОНДА.
5. Разработването и утвърждаването на норми и правила за системата на ГУГКК и между ведомствата.
Но след като МРРБ ликвидира „Дирекция геодезия, картография и геоинформационна система“, чрез която през 2003 и 2004 година подписа договори за изпълнение на геодезически работи и топографска карта със средства от бюджета в момента няма кой да оцени изпълнените работи и да приеме готовата продукция.
В последните години геодезическият контрол е сведен до минимум, а в някои области не се прилага. От изключително значение е използването на геодезическия контрол в крайния етап – приемането на готовия продукт: координатите на опорната мрежа, надморското ниво на нивелачния репер, картата, плана и др. Появиха се немалко случаи, когато за една триангулачна точка от основната геодезическа мрежа клиентите получават по две и три стойности на координатите. Това обърква ползвателите в проучването, проектирането, строителството и експлоатацията на обектите и е възможно да нанесе щети на инвеститора или строителя в огромни размери. Сега тази отгооврност е вече „прехвърлена“ от МРРБ на АК. Но геодезическият контрол е бил и си остава индикатор за откриване на сложните места (нарушения или нови явления), които изискват намесата на науката.
В момента фирмите–изпълнители в България на дейностите геодезия, картография и кадастър са следните:ЕАД „Геопланпроект“, София; ЕАД „Геодезия“, Пловдив; ЕООД „НИГиФ“; ЕООД „Картография“. Частни фирми лицензирани по ЗКИР: 448 юридически лица и 1 454 физически лица
Дружествата с държавно участие са лишени от право на участие в търгове за обекти на Кадастъра (проектът на АК и Световната банка).
От 1900 частни фирми участват и печелят обекти на обявените досега търгове само ограничен брой фирми.
Създаването на специалисти в областта на геодезията, картографията и кадастъра е изключително важна страна в общия процес на реализацията на тази дейност. Университетът по архитектура, строителство и геодезия има добра традиция да произвежда добре подготвени специалисти в областта на геодезията, картографията, кадастъра, фотограметрията, космическите изследвания, инженерната геодезия и геоинформатиката.
Инженерите подготвени в Геодезическия факултет имат добри познания по информатика и използване на програми и информационни системи в практиката.
Известно е, че преподавателският състав в сътрудничество с ЕООД НИГиФ и ЦЛВГ вземат участие в изследователската работа и обсъждането на бъдещето на геодезията, картографията и кадастъра на страната, което е похвално.
Препоръчително е обучението на студентите да включва и пакет от правни знания, свързани с кадастъра.
251
4. ОПИТ НА ДРУГИ СТРАНИ ПО ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ НА ГЕОДЕЗИЯТА, КАРТОГРАФИЯТА И КАДАСТЪРА
Агенцията по кадастъра в Кралство Холандия е държавна структура, със самостоятелно ръководство, бюджет и пълна отговорност пред правителството, пред което се отчита всяка година. Издръжката е от такси за извършени услуги. Стойностите на таксите се ревизират в отчет всяка година и не могат да надвишават Бюджета на АК.
Информационната система е една. Структурната единица е една – Държавна Агенция Кадастър.
Практика на Агенцията по кадастъра на Кралство Холандия.
Всяка нотариална кантора в страната може да има абонаментен договор с Кадастъра за ползване на информационната му система. Използването на информацията става чрез компютър в кантората. Кадастърът гарантира да бъдат видими за всички заинтересовани страни частта от кадастралната карта, точното място на имота в нея, виждат документа за собственост и документите за утежнения (ако има такива). При съгласие се съставя и подписва договор за покупко-продажба. Нотариусът заверява и вписва сделката и изпраща договора в Кадастъра (сканиран). Там сделката се регистрира с деня, часа и минутата на сделката и се изпраща отговор, че сделката е регистрирана, отразена в информационната система на Кадастъра. Купувачът е напълно сигурен, че той е собственик на недвижимия имот.
5. НЕОБХОДИМИ ПРОМЕНИ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Агенцията по кадастъра следва да бъде една информационната система / без Агенцията по вписванията /. Структурната единица АК да е в изпълнителната власт.
За една структурна единица и една информационна система кадастър се изказват ЕС, Световната банка и участниците в Електронното правителство. Опитът на други страни /държавната Агенция кадастър в Холандия/ показва, че България трябва да се стреми към тази цел.
Най-голяма ефективност на изпълнителната и местната власт може да се постигне когато в Геокартфонда се събират, съхраняват и подреждат в общ геоинформационен фонд всички оригинали от извършените геодезически работи в страната, подготвен за широк кръг ползватели. Същевременно се поддържат дейностите от национално значение, които са винаги достъпни за ползване. Това е особено необходимо за инвестиционния процес и най-вече за големите проекти, при подготовката на данните по кадастъра, геодезията и картографията за осъществяване на преговори, договаряне на обекти с национално и регионално занчение. Това може да се постигне когато Държавната геодезическа служба (ДГС) участва като експерт при приемането на политическите решения, като компетенциите на ДГС следва да се определят от Министерският съвет.
Необходимостта от основна промяна на необходимото ниво е най-точно паказана в становището на Световната банка относно: „България: Проект по регистрация и кадастър (ПО55021), средносрочен преглед и надзорна мисия 20–27 октомври 2004 год., Паметна записка“ стр. 3, Вариант за бъдещето развитие на проекта.
2) Преструктуриране чрез създаване на една единствена агенция. Въз основа на на-добрите международни практики и при положение, че повечето проблеми се коренят в липсата на сътрудничество между ведомствата, това е вариантът, който Банката би препоръчала. Дву-ведомствените системи са неефективни и скъпи за гражданите и държавата. В региона, примери с едно ведомство се намират в Унгария, Словакия, Молдова, Армения, а вече и в Румъния, Сърбия, Македония. Има възможни варианти за такава агенция в България: може Агенцията по кадастъра да се присъедини към новата Агенция по вписванията, или да се създаде нова Агенция вписване и кадастър. Предвид това, че
Регионална политика
252 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 новата АВ е току-що сформирана и ще бъде натоварена с много други функции, изглежда най-добре да се сформира отделна нова агенция, която би могла да е независима, към МФ, или към някое от не-секторните министерства“.
6. ОРГАНИЗАЦИЯ, ИЗПЪЛНЕНИЕ, КОНТРОЛ И УПРАВЛЕНИЕ НА ГЕОДЕЗИЯТА, КАРТОГРАФИЯТА, И КАДАСТЪРА В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Разпределение на функциите между институциите:
• Организирането, изпълнението, контрола и управлението на дейностите геодезия, картография и кадастър, да се възложат на Държавната гражданска служба (ДГС) на Република България.
• На МО да се възложат дейностите по геодезия, картографията и кадастъра, без които не е възможно да се осъществява отбраната на страната и задълженията ни като член на НАТО.
• На МВР да се възложат дейностите по геодезия, картография и кадастър, без които не е възможно да се осигури Държавната граница на Република България и обектите на МВР.
• Да се възстанови Националния комитет по геодезия и геофизика.
• Съгласно Закона за администрацията да се възстанови ДГС. На основание глава пета чл.32 (2) да се създаде Държавна агенция по геодезия, картография и кадастър (ДАГКК).
5.1. На основание глава пета чл. 34 (2) да се създадат към ДАГКК:
5.1.1. „Агенция Кадастър“, която от МРРБ да премине към ДАГКК, без частта геодезия, картография, геоинформационни системи и геокартфонд. Като една структура, с един регистър, с една информационна система.
В структурата на АК да останат създадените 28 Служби по кадастър в Областите.
5.1.2. Агенция геодезия и картография, като нова изпълнителна агенция. Да се образува на базата на тази част геодезия, картография и геоинформационни системи от сегашната (съществуващата), с добавени дейности с национално значение и нови бройки.
5.2. Под председателството на Председателя на ДАГКК да се създаде Национален комитет по геодезия, кадастър и геофизика (НКГКГ) като структура на ДАГКК с постоянни членове ДАГКК, МО, МВР, БАН (ЦЛВГ и Геофизическия институт). Непостоянните му членове да се определят с консенсусно решение на постоянните членове.
5.2.1. НКГКГ се произнася, подготвя и предлага на Правителството решения по геодезията, картографията и кадастъра, отнасящи се до България и участието и в международни организации и структури.
5.2.2. Председателят на ДАГКК да е председател на НКГКГ.
5.2.3. Постоянните членове да подготвят и представят на Председателя на МС проект на документ, с който се разпределят дейностите по геодезия, картография и кадастър и определя начина на взаимодействие между ДАГКК, МО, МВР, БАН.
5.2.4. Постоянните членове подготвят правилник на НКГКГ.
5.2.5. БАН да се представлява от ЦЛВГ и Геофизическия институт.
5.3. В структурата на ДАГКК да се създаде Инспекторат (на основание чл. 46(1) с целосигуряване изпълнението на утвърдените законови норми и правила на територията на страната и в системата на ДАГКК.
Инспекторатът е със следните функции:
253
• разработва и утвърждава норми, правила, организация, изпълнение и приемане на работите в областа на геодезията, кадастъра, картографията, фотограметрията, нетопографската фотограметрия, инженерната геодезия и др.
• приема готовата продукция от изпълнителите съгласно сключените договори с АК и АГК, като с особенно внимание следи за качеството на изпълнените работи и съответствието им със законодателните норми и изискванията;
• създава норми и контролира изпълнението на изискванията за осъществяване на единна политика в топографогеодезическите работи и работите по кадастъра;
• съгласува и издава решения за изпълнение на дейностите по кадастъра, геодезията и картографията на ведомства, институти, физически и юридически лица; отстранява паралелни дейности за една и съща територия;
• следи за представяне в геокартфонда на оригиналите от документацията на извършените работи по кадастъра и топографогеодезическите дейности, както и процеса на събиране, съхраняване и ползване на информацията в геокартфонда.
5.4. Към ДАГКК, на базата на сегашното „НИГиФ“ ЕООД да се създаде Научноизследователски институт по геодезия, картография, кадастър (НИИГКК), със собствена експериментална лаборатория и център за обучение и квалификация по геодезия, картография, кадастър, фотограметрия, нетопографска фотограметрия, инженерна геодезия и др.
5.5. От МРРБ да преминат към ДАГКК с всички активи и пасиви „ГЕОПЛАНПРОЕКТ“ ЕАД, София; „ГЕОДЕЗИЯ“ ЕАД, Пловдив и „КАРТОГРАФИЯ“ ЕООД.
5.6. Към ДАГКК да се създаде ГЕОКАРТФОНД с геоинформационни системи за обслужване на клиентите.
Във връзка с изложеното е необходимо да се направят следните изменения в Устройствения правилник на МРРБ:
• да се заличат текстовете на т.т. 5 и 6 на чл. 5(1), раздел първи, глава втора;
• да се заличат текстовете, които не съдействат или се противопоставят на изброените предложения за решения.
Изброените дотук предложения за решения за усъвършенстването на огранизацията и управлението на геодезията, картографията и кадстъра се отнасят до създаването на централизираната структура. Но най-ниската структурна единица на кадастъра трябва да бъде на общинско ниво, на което следва да се обединят трите направления – земеделски земи, гори и населени места. По този начен начин ще се постигне:
• най-безболезнено преминаване на частите от ОЗС(МЗГ) и ОТС към АК;
• общините ще имат близо до тях солидни, отговорни звена на АК;
• ще се постигне принципа на най-голяма близост на обслужването до гражданите, собственици на недвижимите имоти.
7. ПРОБЛЕМЪТ „ДВОЕН СТАНДАРТ“
Световната практика е доказала необходимостта от Кадастъра като инструмент за управление и гарант на конституционните права на граждните. Това трябва да бъде една структурана единица, с един регистър и една информационна система на недвижимите имоти и техните собственици.
Кадастърът е неделима информация за местоположението на недвижимия имот, собствеността и собственика, а така също дава и икономическа оценка на този имот.
Регионална политика
254 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Тези три части следва да са в пълно единство, така да бъдат организирани и управлявани: в единна информационна система, в една структурна единица на изпълнителната власт и с един регистър.
В пазарния механизъм, който се стремим да изградим с един утвърден стандарт следва да отчитаме единството на трите части на Кадастъра. С това ще защитим интересите на купувача и продавача.
У нас има допуснати два стандарта по кадастъра: един – със ЗСПЗЗ, ЗВСГЗГФ и втори със ЗКИР.
Със ЗСПЗЗ и ЗВСГЗГФ (по земеразделянето и гороразделянето) се утвърди първия стандарт в една структурна единица – общинска земеделска служба (ОЗС), в един регистър с една информационна система да се вписват недвижимите имоти и техните собственици. ОЗС издава документ, който заменя нотариалния акт за собственост. Спазени са конституционните права на гражданите. Това е вече утвърден стандарт за двадесет милиона недвижими имота на два и половина милиона собственици и за 90% от територията на Република България (сто милиона квадратни километра).
Със ЗКИР се утвърждава вторият стандарт.
Две са и структурните единици в изпълнителната власт: Агенция по кадастъра към МРРБ и Агенция по вписванията (АВ) към МП. Две информационни системи и два регистъра – кадастрален и имотен.
Възможни са две решения:
1. Да се запази ЗКИР в този вид в който е сега. Да се преработи документацията по земеразделянето и гороразделянето. Това ще струва огромни средства и отново ангажиране на два и половина милиони собственици.
2. По-добрият вариант е да се запази документацията на тези двадесет милиона недвижими имота с два и половина милиона собственици, да се преработи ЗКИР, като се създаде текст за Закон за кадасстъра (ЗК). Частта „Имотен регистър“ да се заличи, като се обедини с частта „Кадастър“. При изменението на ЗКИР да се направят две допълнения:
• за мястото, правата и задълженията на собствениците на недвижими имоти;
• акта за собственост де се съставя по описателен принцип.
В бъдеще освен описателния да се включи и кодовокоординатния принцип, като се изписват още:
• номенклатурния номер на невижимия имот по кадастъра;
• координатите на чупките, образуващи имота;
• скицата като неразделна част на нотариалния акт, с точно фиксираната площ на недвижимият имот.
С втория вариант се създават възможности да се пристъпи към:
1. Предаване на документацията от МЗГ на АК към ДАГКК, заедно с тази част от бройките на ОЗС, които са обслужвали частта кадастър – документацията по недвижимите имоти и собствениците. Тази част от ОЗС (към АК) да останат на територията на Общината като структурната единица обслужваща територията на Общинатата – общинска служба (ОбС), но не в състава на администрацията на Общината.
2. Към ОбС да се пренасочат тези части от Общинските технически служби (ОТС), които следва да преминат към АК съгласно ЗКИР. ОбС на АК, формирани от частите на ОЗС и ОТС, допълнени с дейностите на АК и евентуално с тези от АГК на ДАГКК, да останат като основни звена за обслужването на гражданите, юридическите и физическите лица. Това да се предвиди в заданието за създаването на Информационна система на Кадастъра.
3. При изпълнението на т.т. 1.1,2,2.1, се създава възможност за друг ред на планиране на Информационната система на Кадастъра /ИСК/, с предимство се подготвя информацията от земеразделянето и гороразделянето.
255
3.1. Като следствие ще се създадат възможности за по-целесъобразно използване на средствата на Световната банка и бюджета (32 млн. Евро).
3.2. В този процес на значително по-ускорен темп по подготовката на информацията ИСК ще изисква включване на по-голям брой фирми изпълнители.
3.3. В този процес трябва да бъдат включени и държавните „ГЕОПЛАНПРОЕКТ“ ЕАД – София, „ГЕОДЕЗИЯ“ ЕАД Пловдив, както и Българските частни геодезически фирми (1454 физически лица и 488 юридически лица).
3.4. Именно в този ускорен процес следва да се използва НИИГиК за навременно решение на проблемите в Кадастъра, като се предлагат научно-обосновани технически и административни решения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На първо място следва да се работи в ускорен темп по изменение на ЗКИР и превръщането му в ЗК. Ще се ускори по този начин създаването на Кадастъра, по-целесъобразно ще се използват средствата, ще се включат по-голям брой изпълнители. Ще се създадат в крайна сметка необходимите пазарни условия за недвижимите имоти с проверената, достоверна и точна информация.
Второ – да се възстанови Държавната геодезическа служба във вида:
Държавна агенция по геодезия, картография и кадастър, включваща две изпълнителни агенции – АК и АГК, Инспекторат, НИИГКК, „ГЕОПЛАНПРОЕКТ“ ЕАД, София, „ГЕОДЕЗИЯ“ ЕАД Пловдив, „КАРТОГРАФИЯ“ ЕООД, ГЕОКАРТФОНД с ГЕОИНФОРМАЦИОННИ СИСТЕМИ, Областни служби по кадастър, геодезия, картография и инспекторат, Общински служби „Кадастър“.
Регионална политика
256 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
257
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
ГЪВКАВИ ПОЛИТИКИ ЗА ЗАЕТОСТ И СОЦИАЛНА СИГУРНОСТ
(приложение)
258 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
259
Анотация: Предлага се стратегия за значително увеличаване заетостта на населението като предпоставка за намаляване на безработицата и на трудоспособните лица извън пазара на труда и образователната система, за увеличаване доходите на населеието и неговата сигурност, за намаляване на дискриминацията и разширяване достъпа на всички за производителен труд и достоен живот в условията на ускорен и стабилен икономически растеж.
Предлага се радикална промяна както в политиката по заетостта, така и в социалната политика. Социалната политика трябва да се насочи за намаляване на социалната дезинтеграция в обществото, да повишава мотивацията за труд и така да бъде в служба на икономическото развитие.
През следващите години България трябва да се подготви за развитие и у нас на световната тенденция, в т.ч. и в страните от ЕС, за намаляване участието на държавата в осъществяването на конкретните социални дейности и в преразпределението на създадените доходи. Наблюдава се все повече приватизация на социалните дейности, оттегляне на държавата от активна социална политика и социална защита. Това изисква подготовката на подходящи механизми и провеждането постепенно на експерименти за защита на основните права на гражданите за социална защита и доходи за достоен живот.
За реализирането на стратегиите и политиките за по-висока заетост, нова социална политика, прилагането на гъвкави форми на заетост и постигането на социално сближаване е необходимо активизирането и повишаване ролята на социалното партньорство на всички равнища на управление и подготовка за постепенното му децентрализиране и оттегляне на държавата от водещата роля, която има сега, както и от активното є участие в него.
1. ПОЛИТИКАТА ЗА ЗАЕТОСТ И ИКОНОМИЧЕСКО РАЗВИТИЕ
Проблемите днес са да се осигури сравнително високо и устойчиво икономическо развитие, което да бъде повече ориентирано към хората, което да повиши доходите на населението и да намали разликата между бедни и богати. Първостепенна роля придобиват концепциите за такова развитие, преди избора на конкретни политики, методи и средства за тяхното достигане.
1.1. ИКОНОМИЧЕСКО РАЗВИТИЕ, СЪЗДАВАЩО ПО-ВИСОКА ЗАЕТОСТ. СОЦИАЛНА ПОЛИТИКА В ПОЛЗА НА ИКОНОМИЧЕСКИЯ РАСТЕЖ
Голямата цел на бъдещето е икономическото развитие да има осезаеми социални измерения. Свързващото звено е заетостта – за повече хора, все по-производителна и достъпна за всички, създаваща високи доходи. Затова акцентът в социалната политика трябва да се премести от социални доходи и подпомагане към създаване на условия за трайна заетост и за включване в сферата на труда на всички желаещи да работят. Само на тази основа икономическото развитие и развитието на глобализацията и интеграцията ще намаляват пропастта между бедни и богати. Това е промяна, която изисква и нова политика и приоритети при разпределението на БВП: инвестиции в човешкия фактор, развитието на новите технологии като основа за по-висока заетост и качество на труда. С други думи, не е нужен повече самоцелен икономически растеж и макроикономическа и финансова стабилност, ако те не водят до по-висока заетост и намаляване на бедността и социалните изключвания в българското общество.
България може да постигне поставените цели само, ако политиката за по-висока и ефективна заетост стане част от другите национални политики – икономическа,инвестиционна, финансова, структурна, образователна, социална.
Гъвкави политики за заетост и социална сигурност
260 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Това означава, че за България е необходимо:
• Смяна на досегашната политика за икономическо развитие и на провежданата социална политика.
• Самоцелно провежданите политики и реформи за макроикономическа и финансова стабилизация и за преструктуриране, насочено главно към приватизация, в т.ч. и реституция, на собствеността, доведоха до най-значителното за България в сравнение с другите страни в преход и нейното собствено развитие до 1990 г: обедняване на населението по мащаби и дълбочина, драстичен срив в заетостта и демотивация за труд на населението; високо равнище на безработица – масова и продължителна; обезкуражени трудоспособни хора (които са почти колкото броя на официално регистрираните безработни), които престават да търсят заетост (или поне в официалната икономика) и разчитат на социални плащания.
• Социалната политика, носеща сигурност, но и мотивираща за труд и включване на пазара на труда.
Това изисква отказ от досега провежданата политика насочена единствено към „лекуване“ на тежките последици от икономическата политика и реформи при силно ограничени ресурсни възможности, но и създаваща демотивация за труд, нагласа за получаване на социални помощи, вместо доходи от труд.
• Формиране на нова икономическа политика и политика за заетост, основаваща се на Европейската стратегия за икономическо развитие и заетост
• Това означава стабилен икономически растеж, конкурентоспособно производство, висока заетост, социална сигурност и социална кохезия.
Общата цел за икономическата и социална политика е постигане на:
• Стабилен и висок икономически растеж като предпоставка за увеличаване на заетостта на населението и неговото благосъстояние, за намаляване поляризацията в доходите и на растящото социално изключване.
• По-нататъшно преструктуриране на икономиката подчинено на:
– осигуряването на по-висока заетост, повече работни места за притежаващите високо образование и професионална подготовка;
– развитие на отраслите и производствата, създаващи и използващи нови технологии;
– развитие на услугите за населението, на услугите за възрастни и болни.
• Икономическа и финансова политика и политика за заетост, отчитащи неизползваните възможности на човешкия потенциал в страната и новите реалности в света.
Досега на практика липсваше политика за заетост, която да е органическа част от макроикономическата и финансовата политика, важен елемент от политиките за преструктуриране на икономиката. Нямаше такава политика за заетост, която да си поставяше за цел повишаване заетостта на населението, неговата производителност, професионална реализация. Имаме само социална политика за намаляване на безработицата чрез временни и субсидирани, ниско платени и непрофесионални работни места. Политика, която струва скъпо на българските данъкоплатци и която не променя ситуацията.
1.2. НОВА ПОЛИТИКА ЗА ЗАЕТОСТ
Стратегическата цел е повишаване заетостта на населението, на онази заетост, която е носител на по-висока производителност и доходи. България е бедна и ще продължи да бъде такава, докато огромна част от нейния човешки капитал е извън сферата на производителния труд. Имаме най-ниска заетост на трудоспособното население в Европа, едно от най-високите равнища на безработица, нерегистрирана заетост и заетост в неофициалната икономика. Затова временното намаляване на
261
безработицата не може да реши проблема със заетостта и икономическото развитие. Повече от милион от населението в трудоспособна възраст желае и неможе да се включи в заетост. Съществуването му е от социални плащания и/или нерегистрирана заетост. От произвеждания БВП се заделя все повече за поддържаща социална политика, не постъпват значителни социални осигурителни плащания и данъци от нерегистрирани икономически дейности и заетите в тях.
Заетостта на населението може да се повиши главно по пътя включването, връщането към заетост на регистрираните безработни и изключените от пазара на труда и превърнати в икономически неактивни, „обезкуражени“ лица и преминаването на заетите от „скритата“ икономика в реалната, с осигуряване и по-висока сигурност в заетостта. Тези резерви за увеличаване на заетостта са над 1/4 от трудоспособното население на страната или около един милион. Конкретните мерки и средства за това трябва да са адекватни на икономическото развитие и изискванията на бизнеса.
При постигане на реален икономически растеж над 5% и провеждане на адекватни политики за увеличаване на икономическата активност и заетостта те могат през следващите години да се повишат и да достигнат съответно около 60 и 57%.
По-висока заетост означава повишаване достъпа до труд на всички групи от населението, намаляване на дискриминацията и неравенствата не само по отношение участието в труда, но и по отношение на доходите. На тази основа политиката за по-висока заетост може да допринесе за намаляване на социалната диференциация, социалните изключвание и за постигане на социална кохезия.
Затова политиката за намаляване на безработицата е само един аспект или направление на политиката за увеличаване на заетостта и е крайно недостатъчна както за развитие на икономиката, така и за намаляване на бедността и социалната дезинтеграция в обществото.
Развитието и внедряването на новите технологии и методи за организация на производството и труда повишават изискванията по отношение качествата на работната сила, нейната професионална пригодност и способност за развитие и учение през целия трудов живот. Това означава, че новите работни места, които ще създава икономиката ще създават качествени работни места и ще изискват знаеща и можеща работна сила. Такова е в преобладаващата си част и сегашното търсене на труд от организациите в България и особено на чуждите инвеститори. Преобладаващата част от безработните и особено продължително безработните и „обезкуражените“ са хора с ниско образование и без професионална подготовка. На свой ред това означава, че в бъдеще политиката, насочена само към безработицата и главно към намаляване на нейните социални последици е обречена, безперспективна. Тя изисква много финансови ресурси, които не се възвръщат. Блестящ пример за това са осъществяваните през последните години програми за заетост на безработните („от социални помощи към заетост“): значителни финансови ресурси от бюджета, които намаляват временно и изкуствено безработицата, но не създават трайна заетост и не връщат безработните в сферата на труда, а по-често те отново попадат в групата на социално слабите, получаващи помощи и така кръгъг се затваря. Възпроизвежда се бедност и нарастване на социланите плащания. Друг пример са сравнително малкото, но трайно незаемани работни места, изискващи образование по-високо от средното, с професионална подготовка, но и на редица други изисквания за професионални умения и адаптивност.
Новата политика за повишаване на заетостта трябва да бъде основана на производителната заетост, на работни места, изискващи по-квалифицирана работна сила и по-благоприятни условия на труд. По-високата заетост следва да се съпровожда и изпреварва от по-високо качество на образованието и професионалната подготовка. Те са в основата на нарастващата потребност на бизнеса то хора с по-висока професионална компетенция и бърза адаптивност към промените, мотивирани за по-висока производителност и конкурентоспособност на бизнеса.
Значително увеличаване заетостта на населението може да се търси по пътя на: създава-нето на повече работни места; нарастване на участието в труда; повишаване мотивацията за труд; подобряване на условията на труд; адекватно и конкурентно заплащане на труда; разгръщане на местните и регионални стратегии за заетост.
Гъвкави политики за заетост и социална сигурност
262 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 На България през следващите години е необходима политика за икономически растеж създаващ повече и по-качествени работни места, работни места за:
• хората с високо образование и професионална подготовка, за специалистите в областта на новите информационни и комуникационни технологии и другите области на науката;
• за младите, завършващи висшите и средни професионални училища в страната и чужбина за работа по специалността, за професионална кариера и бъдеще в България;
• за хората с висока професионална квалификация и опит в последните години от трудовия им живот, за по-добро използване на техните знания и умения;
• непрекъснато развитие и обновяване на професионалните знания и квалификация през целия трудов живот;
• по-висока сигурност и стабилност в заетостта, за достойно заплащане на висококвалифицирания труд на знаещите и особено на можещите;
• Заедно с това – създаване на значителни възможности на хората с по-ниско образование и без професионална подготовка и квалификация, на хората със значителни трудности за намиране и запазване на работните си места и доходите от труд за работа по пътя на повишаване на образованието, професионалната подготовка и квалификация, на адаптацията към новите изисквания и в съотвествие с развитието на икономиката на страната
Развитието на бизнеса все повече изисква и повишаване на гъвкавостта на труда, респ. на доходите, работното време, договорите за труд, мястото на работа, статуса в заетостта и други. Товаа изисква промяна както в нормативната уредба, така и в политиките за развитие на бизнеса и социалната сигурност. Развитието на гъвкавостта в туда, означава по-висока заетост и доходи, но налага и търсенето на възможности за повишаване сигурността на заетите.
1.3. ПОЛИТИКАТА ЗА НАМАЛЯВАНЕ НА БЕЗРАБОТИЦАТА: АКТИВИРАНЕ НА ИНСТИТУЦИИТЕ И НА БЕЗРАБОТНИТЕ
Политиката за регулиране на пазара на труда трябва все повече да се свързва с повишаване на гъвкавостта и активността както на безработните, така и на държавните институции в областта на труда.
Целта е да се намалят както мащабите на безработицата, така и нейната продължителност, а с това и средният престой в безработица.
Развитието на пазара на труда трябва да бъде свързано през следващите години както с повишаване на ефективността от активната и пасивната политика, така и с усъвършенстване работата на институциите и постигане на по-добро равновесие между гъвкавост и сигурност.
Основните направления на тази политика следва да бъдат:
• образование, професионална подготовка, умения и трудови навици за безработните и заетите, застрашени от безработица;
• повишаване ефективността на провежданата активна политика на пазара на труда;
• преоценка на прилаганите досега мерки за насърчаване на безработните и на работодателите за наема не на работа;
• модернизиране на службите за заетостта и помвишаване на тяхната активност в работата им с безработните;
• подобряване достъп до образование и квалификация на безработните.
Конкретните измерения на мерките на тази политика се свързват с:
• трансформиране на обезщетенията за безработица в субсидии за подготовка за работа (професионално ориентиране и мотивиране за активно търсене на работа, професионална подготовка и умения за работа);
263
• предоставяне на кредити на младежи под 30 години за образование (средно) и професия;
• стимулиране на работодателите за приемане на безработни за придобиване на професия и трудови навици и стаж на младежите по време на обучението и особено по време на тяхната безработица.
За да се преодолее практиката за преминаването на безработните след определен престой в безработица в „обезкуражени“ или временно заети по приграми, финансирани от сържавния бюджет с не висока икономическа и социална ефективност е необходимо освен активизиране професионалната подготовка и умения на безработните, тяхното активизиране и това на институциите-посредници за намиране на заетост, така и развитието на гъвкавите форми на заетост и чувствително повишаване на работната заплата, на цената на труда на българския пазар на труда.
1.4. ПОЛИТИКАТА ПО ДОХОДИТЕ: ПОВИШАВАНЕ НА МОТИВАЦИЯТА ЗА ТРУД, СТАНДАРТА НА ЖИВОТ И ПОСТИГАНЕ НА СОЦИАЛНА КОХЕЗИЯ
За постигане на успешна и достойна интеграция в Европейския съюз на България е необходима политика за съществено увеличаване на доходите, свързани с труд с цел стимулиране включването в заетост, в производителен труд и постигане на тази основа на гъвкавост и сигурност и ново качество на живота.
Преди всичко през следващите години е необходимо да продължи политиката за чувствително повишаване на минималната и на средната работна заплата в страната. Нарастването им трябва да бъде изпреварващо по отношение на инфлацията, но по-ниско от нарастването на производителността на труда. Това ще съдейства за възвръщане в близка перспектива на покупателната сила на заплатата, но и за по-нататъшно повишаване конкурентоспособността на производството.
Увеличаването на минималната работна заплата за страната ще провокира нарастването и на минималната работна заплата по отрасли и в отделните фирми. Това ще доведе и до ръста на средната работна заплата в публичния и в частния сектор, в зависимост от равнището и динамиката на производителността на труда.
През следващите години е необходимо да се премине към договаряне на минимални работни заплати по икономически дейности (отрасли) и професии на основата на определяната периодично минималната работна заплата за страната в рамките на социалното сътрудничество. Това ще повиши и средната работна заплата и ще намали срещаната в редица организации огромна разлика между минималните и максималните заплати (над 10 пъти, а дори и повече).
Основна предпоставка за политиката на значително повишаване на работната заплата в страната е от години наблюдавната ситуация: производителността на труда нараства, а реалната работна заплата в страната е намалява. Подобна е ситуацията и по отношение динамиката на производителността на труда и динамиката на средната месечна брутна работна заплата, както на национално равнище, така и в отделните отрасли и дейности на икономиката.
Тази обща характеристика на класическото отношение производителност-работна заплата у нас дава основание да се направят следните основни изводи:
• Първо, провежданата досега политика по доходите в частта и за работната заплата задържа ръста както на номиналната, така и на реалната работна заплата, с което увеличава разликата между нарастването на производителността на труда и на работна заплата и така подържа изкуствено ниска цената на труда;
Гъвкави политики за заетост и социална сигурност
264 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • Второ, ниската цена на труда намалява мотивацията, привлекателността за произ-водителен труд и/или за включване в заетост и се отразява негативно върху мащабите на официалната платена заетост, особено при нискоквалифицираните работници и служители, и, при равни други условия, увеличава техния интерес към обезщетенията и социалните помощи или нерегламентирана заетост и доходи.
Като резултат ниската цена на труда, при равни други условия, не мотивира и работодателите да използват пълноценно заетите, не ги насърчава да използват възможностите на гъвкавите форми на заетост. Това не се отразява благоприятно върху гъвкавостта на трудовия пазар с произтичащите от това последици за ефективността на икономиката. Следователно, съществуват значителни възможности за увеличаване гъвкавостта на работната заплата, за оптимизиране цената на труда, а оттук и за увеличаване гъвкавостта на трудовия пазар.За това, обаче, трябва да се постигне обществен консенсус и да се подхожда внимателно, тъй като бързото преодоляване на натрупаните противоречия в годините на прехода може да провокира или увеличаването на инфлацията, или увеличаване на безработицата, да влоши съотношението между търсенето и предлагането на труд.
2. ГЪВКАВИ ФОРМИ НА ОРГАНИЗАЦИЯ НА ТРУДА И НА ЗАЕТОСТ
Увеличаването на нетипичните (атипичните) форми на заетост е едно от предизвикателствата пред държавните политики (заетост, пазари на труда, социална сигурност и социална интеграция, равни права и равнопоставеност, нови технологии и иновации).
Заетостта на пълно работно време запазва своята доминираща позиция, но вече далеч не единствена в света на труда. Наред с заетостта на пълно работно време при един работодател (от времето на Форд) се развиха, за добро или лошо, и много други различни форми на заетост. Именно в тази динамична област от пазара на труда расте заетостта. Най-често с тях са свързани политиките за включаване в света на труда на младите и безработните. Търсенето и предлагането на работата на непълно работно време, с определен срок, независимо, гъвкаво, мобилно и други стават все по-доминиращи на пазара на труда.
Броят на работещите по всички тези атипични форми на заетост е незначителен, но в различни мащаби и дялове по страни, икономически дейности, пол и възраст. Те остават нетипични, но бързо разпространяващи се. Създадените през последните години работни места за жените са по-често атипични, отколкото типични. Атипичната заетост ще стане доминираща на пазара на труда.
Политиките за повишаване гъвкавостта на пазара на труда имат различни цели и различни действия за реализирането им. В основни линии те са ориентиране към търсенто и предлагането на труд и цената на труда. Често са свързани с намаляване на безработицата или насърчаване на безработните и работодателите за повишаване на заетостта. Понякога са свързани с политиката за дерегулиране на пазарите на труда и повишаване на конкурентоспособността. Изпитанието, което новите форми на заетост поставят, е свързано със социалната сигурност на заетите по тях, с гарантирането на техните трудови и социални права, с доходите и професионалната кариера.
Ключовите думи, свързани с гъвкавата заетост са: ритъм на труда; бъдещето на правото на труд; развитието на колективните трудови отношения и адаптация на кфалификацията. Една от класификациите на формите на атипична заетост групира някои от най-разпространените модели на атипична заетост в зависимост от четири критерии: атипични времена за труд; атипични договори; атипични локализации; труд от разстояние (с откъсване). Всяка ат тези групи има своя набор от конкретни форми и следователно позволява на всяка организация да избере най-подходящата или подходящите за нея.
Развитието на бизнеса все повече изисква и повишаване на гъвкавостта на труда, респ. на доходите, работното време, договорите за труд, мястото на работа, статуса в заетостта и други.
265
Това изисква промяна както в нормативната уредба, така и в политиките за развитие на бизнеса и социалната сигурност. Развитието на гъвкавостта в туда, означава по-висока заетост и доходи за едни, но налага и търсенето на възможности за повишаване сигурността на заетите за други.
В политиката за адаптиране на законодателството към икономическото и социалното развитие и за повишаване на заетостта трябва се включи продължаването на започналите промени в националното законодателство през последните години за подобряване и разширяване на възможностите за прилагане на гъвкавата заетост и по-специално: работата на непълно работно време (почасова заетост, разделяне на работно място/длъжност) и работата за определен период от време (различни видове срочни договори) и други. В практиката получиха развитие и други форми на работа, които не са законодателно регламентирани или в недостатъчна степен за да дават сигурност на работещите по тях (граждански договори; наемане по устна договорка, продължителност на работното време и работната седмица далеч над законноустановените, работа срещу заплащане в домакинствата или работа в семействата и около дома, надомния труд и други). С това се увеличи несигурността на заетите и техните семейства, увеличи се и т.нар. нерегламентирана заетост. Тези и други форми на гъвкава заетост получиха развитие, защото съществуваха възможности и интереси от тяхното съществуване и от двете страни в трудовите отношения (работници и работодатели). В преобладаващия случай това са наложени от интересите на бизнеса форми в условията на безалтернативност за много от хората на наемния труд (работещите с ниски заплати, безработните, икономически неактивните).
В страните от ЕС, макар и в различна степен, отдавна се използват голимо разнообразие от форми на заетост, които позволяват да се повиши заетостта и да се осигурят доходи от труд, както и да се съчетаят интересите на индивидите и работодателите. С други думи гъвкавите форми на заетост решават както макроикономически, групови, така и индивидуални интереси. Важно е обаче в случая да се решават и въпросите, свързани със сигурността на заетите .
Нашият трудов пазар изостава съществено от държавите членки на Европейския съюз по използването на гъвкавите форми на заетост. За българския пазар на труда е характерна много ниска степен на гъвкавост. Преобладаващата част от наетите работят на пълно работно време и с голяма дневна и седмична продължителност на работния ден. Работните заплати се поддържат на много ниско равнище, което прави безинтересен за работодателите труда в другите му форми (почасов, непълен работен ден или седмица и други), а за наетите – много рисков за статута им (на безработни или заети без договор). Това води до ниско ниво на заетост, до отсъствие на гъвкавост в труда, на мобилност в заетостта, прави пазарите на труда по трудни за регулиране и за постигане на равновесие.
Политиката за по-широко разпространение на гъвкавите форми на заетост и за повишаване по принцип гъвкавостта на пазара на труда изисква преди всичко създаване на интерес в работодателите към използването на възможностите на гъвкавите форми на заетост, повишаване на тяхната информираност по отношение на нийните предимства за бизнеса и привличавнето им за споделяне ценностите на солидарната и социална икономика. Наред с това трябва в политиката по заетостта и особено в политиката за намаляване на безработицата да се включи информирането и повишаването интереса на безработните и обезкуражените да използват различните форми на гъвкава заетост като преход към стабилна заетост и професионална кариера. Но за целта е необходимо да се решат и редица въпроси, свързани със заплащането, неговото равнище и сигурност, а също така и въпросите на социалното осигуряване.
Решаването на стратегическата задача за съществено повишаване заетостта на населението и за намаляване на безработните и „обезкуражените“ изисква използването на по-гавкави режими на заетост, заплащане и социална сигурност. Това прави необходимо приемането на национална стратегия и политика за разпространението на гъвкавите форми на заетост и свързаните с тях стратегии. Тя трябва да предложи използването на различните форми на гъвкавата заетост,
Гъвкави политики за заетост и социална сигурност
266 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 конкретните цели и какъв ефект се очаква от тяхното използване за осигуряването на желаната гъвкавост и сигурност на пазара на труда.
Без стратегия и адекватна нормативна уредба не може да се разчита на повишаването на заетостта и сигурността в труда. Следователно, на основата на стратегическите цели, които ще се поставят в областта на използването на гъвкавите форми на заетост трябва да се организира преглед на трудовото законодателство и на нормативните актове на правителството в тази област, така, че да се направят онези промени, които ще: бъдат адекватни на стратегическите цели в тази област, ще съдействат за тяхното реализиране; отговарят на изискванията на Директивата на Европейския съюз за непълното работно време и за организацията на работното време; отчитат изискванията на Международната организация на труда за съчетаването на гъвкавостта и сигурността на пазара на труда; отчитат добрата практика в областта на гъвкавите стратегии в страните – членки на Европейския съюз; отразяват интересите на представителните организации на работниците и служителите и на работодателите.
В разработването и обсъждането на стратегиите, нормативната уредба и конкретните действия за постигане на по-голяма гъвкавост в сферата на труда е необходимо да се включат и социалните партньори (организациите на синдикатите и на работодателите).
Националната и фирмената политика за заплащане на труда като равнище и начин на формиране има много съществена роля за повишаване на гъвкавостта. Политиката на задържане ръста на работната заплата е една от основните причини за незадоволителната гъвкавост на трудовия пазар. Увеличаването на равнището на средната и минималната заплата в страната ще увеличи интереса на населението извън работната сила към заетостта, ще провокира по-голямото индивидуално предлагане на труд. От друга страна, нарастващата номинална работна заплата ще увеличи интереса на работодателите да използват по-добре, по-пълноценно наличната работна сила, да мобилизират всички средства за това, включително и гъвкавата заетост .
Друго важно условие за разпространението на гъвкавите форми на заетост е системата на социалното осигуряване, доколко тя позволява използването на различните гъвкави форми на заетост. С нарастването на брутната работна заплата расте и сумата на осигурителните вноски за сметка на работодателя, което води до увеличаване на цената на труда. Това логично би следвало да увеличава интереса на работодателя от по-пълното и по-ефективно използване на човешките ресурси, за повишаване на производителността на труда, а оттук и интереса му към използването на гъвкавите форми на заетост с всички произтичащи от това последици за увеличаване гъвкавостта на трудовия пазар.
По-нататъшното повишаване на равнището и динамиката на минималната работна заплата на всички равнища ще доведе, от една страна, до увеличено търсене на платена заетост и, от друга страна, до повишен интерес на работодателите да използват по-добре и по-пълноценно работната сила, с която разполагат, за повишаване на производителността на труда. По такъв начин, чрез по-високата цена на труда, те ще съдействат за увеличаване гъвкавостта на трудовия пазар. Наред с това трябва да се отчита и равнището на социално-осигурителната тежест.
В политиката за увеличаване на заетостта, в т.ч. по пътя на увеличаване гъвкавостта на трудовия пазар, е необходимо да се изгради и подържа оптимално съотношение между увеличаването на минималната работна заплата и повишаването на социалните помощи и обезщетения за безработица. Това трябва да доведе до такова равнище на социалните помощи и обезщетения за безработица, което, от една страна, да осигуряват на гражданите, които без помощта на другиго не могат да задоволят своите основни жизнени потребности, т.е. достатъчно средства съобразно социално-икономическото развитие, и, от друга – да не създават жизнен комфорт на безработните лица, отговарящи на условията за тяхното получаване, за да ги мотивират за активно търсене на платена заетост, активно участие на пазара на труда.
Друго важно изискване е заплащането да позволява на лицата, заети на непълно работно време с доходите им за положения труд в съответствие с постигнатата производителност на труда да
267
задоволяват своите и на семейството си основни жизнени потребности. В тази връзка е необходимо да се потърсят допълнителни възможности за достъп на заетите на непълно работно време до системите на обезщетения и на социално подпомагане, така, че те да могат да задоволяват с доходите си за положения труд и/или с получените обезщетения и социални помощи своите и на своето семейство жизнени потребности. И при това условие е необходимо да се търси създаването организация и използването на критерии, които ще направят възможно да се търси активно платена заетост и заетите лица да разчитат на своя собствен труд,а не на доплащания и социални помощи от системата на социално подпомагане. За да се постигне това много важно е да се установи и да се подържа такова равнище на социалните помощи, получавани по линията на Закона за социално подпомагане от „работещите бедни“, в съответствие с принципа на „минималната достатъчност“, което ще осигури: възможността „работещите бедни“ да задоволят своите основни жизнени потребности – достатъчно храна, облекло и жилище, съобразно социално-икономическото развитие на страната; създаването на такъв жизнен дискомфорт у „работещите бедни“, което ще ги провокира да търсят увеличаване на доходите за положения труд на пазара на труда.
Изпреварващото нарастване на минималната работна заплата за страната пред месечния размер на гарантирания минимален доход за социално подпомагане е необходимо да се използва до постигането на оптималното съотношение между двете равнища, осигуряващо желаната гъвкавост на трудовия пазар и да се подържа равновесие между увеличаването на минималната работна заплата за страната и месечния размер на гарантирания минимален доход за социално подпомагане.
Данъчната политика може да се използва за оказване на косвено влияние върху гъвкавостта на пазар на труда чрез въздействието, което тя оказва върху цената на труда По принцип увеличаването на данъчната тежест върху работодателя, при равни други условия, ограничава търсенето на работна сила и би следвало да създава засилен интерес от по-пълното и по-ефективно използване на наличната работна сила, интерес от пълното използване на възможностите на гъвкавата заетост, с произтичащото от това влияние върху гъвкавостта на пазара на труда.
Косвено въздействие върху гъвкавостта на трудовия пазар може да окаже и данъчната политика в областта на работната заплата. Намаляването на необлагаемия минимум и на данъчната ставка при нископлатените работници и служители, при запазване равнището и ефективността на социалната защита на тези групи от лица може да увеличи интереса към платената заетост, да ограничи неформалната и неефективна заетост, да увеличи предлагането на труд и, при други равни условия, да намали социалната изолация. Намаляването на данъчната тежест за ниско платения труд заедно с политиката за увеличаване на минималната работна заплата може да ги освободи от зависимостта им от системата на социалното подпомагане.
Политиката за по-нататъшното намаляване на осигурителната тежест на работодателя за задължителното социално осигуряване може да окаже положително влияние върху търсенето на работна сила при равни други условия.
Политиката за увеличаване на заетостта трябва да включва и повишаване мобилността на работната сила: териториална, професионална и други. Увеличаването на териториалната гъвкавост ще спомогне за регулирането на регионалните пазари на труда и ще насърчи движението на работната сила в съответствие с конкретните регионални потребности в дадения момент. Тя предполага добре развита национална инормационна система за търсенето и предлагането на труд, но предполага и нагласа от страна на работодателите и на трудоспособните лица да ползват системата. Заедно с това е необходми развитие на ефективна политика за насърчаване, поощряване, мотивиране на лицата, които търсят платена заетост или по-добра заетост и особенно безработните, да се придвижват доброволно до предприятието или организацията, които се намират извън рамките на населеното работно място. За целта държавата би трябвало да поощрява работодателите да поемат част от транспортните разходи на своите работници и служители, които работят извън мястото на постоянното им местоживеене независимо от това дали са насочени към него от поделенията на Агенцията по заетостта или не. Това би увеличило реалните доходи на работниците и служителите за положения труд и би намалило
Гъвкави политики за заетост и социална сигурност
268 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 интереса към обезщетенията и помощите, получавани по линията на Закона за социално подпомагане. Затова могат да допринесат много синдикалните организации в продприятията и особено сключването на колективни трудови договори, включващи посочените клаузи.
Политиката за увеличаване на функционалната и на професионалната гъвкавост на работната сила трябва да се свърже с разрешаването на няколко основни проблема, с дъл-госрочен характер. Към тях могат да се отнесат повишаване на обхвата и качеството на образователната система и професионалното обучение и подготовка, усъвършенстване на националното законодателство в областта на повишаването на образователното и професионално квалификационното равнище на заетите и на безработните лица. Последното изисква разработване и приемане на Закон за непрекъснатата квалификация, законодателно уреждане на задълженията и отговорностите на работодателите и на работниците и служителите в областта на обучението, професионалната подготовка, повишаването на квалификацията и преквалификацията на заетите и на безработните лица.
3. МОДЕРНИЗИРАНЕ НА СОЦИАЛНИТЕ СИСТЕМИ ЗА СИГУРНОСТ. ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА НА ДЕМОГРАФСКОТО СТАРЕЕНЕ И МИГРАЦИЯТА
Модернизирането на системите за социална защита трябва да отговори на изискванията за солидарност: както по отношение на пенсиите и здравето, така и за да се постигне активна социална държава, насърчаваща труда и активното участие на пазара на труда
Стратегията за взаимната подкрепа на икономическата и социалната политика, насочена да мобилизира целият потенциал от разполагаема работна сила, е решаваща за осигуряването на стабилност на пенсионната система, смекчаване на последиците от демографското застаряване и намаляване на населението.
Намаляването и застаряването на населението е предизвикателство за всяка страна. То изисква съответна политика в областта на семейството и детето и нови отговори по отношение на нарастването на равнището на икономическата активност на жените, улесняване и подкрепа на икономическата активност на по-възрастните, жизнена система на пенсиониране и вземане на мерки за грижи за зависимите групи от населението.
Съвременната демографска политика трябва да отчита променените ценности, образование и култура и ще бъде насочена към всички групи от населението: за повишаване на раждаемостта, но и за значително намаляване на детската смъртност, на заболеваемостта и за увеличаване на средната продължителност на живота, за намаляване на емиграцията и за интегриране на имигрантите в страната.
Миграционната политика и политиката за регулиране на пазарите на труда: „два скачени съда“ с дългосрочни икономически и социални последици
Политиката на България за заетост и увеличаване на производствения и интелектуалния потенциал и блага в страната изисква да се премине от политика на игнориране на миграционните процеси (високата емиграция, но и растящата имиграция в страната) към отчитане, съобразяване, но и регулиране на тези процеси. Така както правят другите страни, и главно страните, приемащи чужда работна сила.
Високата мобилност на работната сила, увеличаването на нейната териториална гъвкавост вследствие на промените в регионалните трудови пазари се счита за важна характеристика на
269
съвременния гъвкав трудов пазар и за важно средство за балансиране на съотношението между търсенето и предлагането на работна сила в отделните икономически региони
Увеличаването на териториалната гъвкавост на работната сила е в интерес и на лицата, които търсят платена или по-добра заетост. Тя им позволява да намерят такава заетост, която ги задоволява, която отговаря на техните икономически и социални потребности и интереси, която им позволява чрез свободно избраната работа да осигуряват достойното си съществуване и достойното съществуване на техните семейства без да разчитат на обезщетенията и социалните помощи. Увеличаването на териториалната гъвкавост на работната сила е в интерес и на работодателите. При нейното наличие те могат да разчитат на по-добри възможности да изберат желаната работна сила – като качество и на приемливата за тях цена.
При разработване на демографската стратегия и съответните политики е необходимо да се отчита, че миграцията в значителна степен е резултат от достъп до пазара на труда и заетостта, от наличието на сегрегация и дискриминация, но и от политики насърчаващи или ограничаващи миграцията и дискриминацията. А ситуацията на пазарите на труда е резултат от икономическо развитие и политиките за регулиране на пазарите на труда и политиките за увеличаване на заетостта. Предлагането на труд, равнището на заетост, безработица, икономическа активност и миграция са резултат от цената на труда, характера на труда, възможност за професионална реализация и сигурност. Това прави необходимо политиките в тези области да бъдат разработвани в система, с отчитане на дългосрочните последици на всяка от тях и между тях.
Националната политика за увеличаване на заетостта, за включване в заетостта на високо квалифицирана работна сила, за нейното задържане в страната (както и в отделна фирма) предполага оценка на възможността да се конкурира с политиките в това отношение на страните и пазарите на труда, които имат потребност от чужда работна сила и насърчават в своите страни имиграцията. Както е известно мобилността на работната сила, в т.ч. и външната миграция, е свързана с наличието на привлекателни фактори в посоката и крайния пункт на нейното установяване. Миграцията има не само привлекателни, но и т.нар. отблъскващи фактори. Тяхното съотношение за всеки индивид и неговите близки предопределя решението за тръгване, а след това и за оставане в крайния пункт на мигриране. Наред с индивидуалните мотиви, важна роля за решенията на мигрантите имат състоянието на съответните пазари на труда и особено политиките за заетост и политиките по отношение на мигрантите, както на страните, от които тръгват емигранти, така особено на страните, които приемат имигранти.
България няма ясни стратегии и политики в областта на миграцията: вътрешна и външна, емиграция и имиграция. Същевременно посочените миграционни процеси са интензивни и имат дългосрочни последици, както за възпроизводството на населението, така и за пазарите на труда и обществото.
Бихме могли на практика да открием политика на насърчаване на емиграцията и на задържане на имиграцията в страната. С първата се намалява сега напрежението на пазарите на труда, които са все още силно неравновесни, поради ограниченото търсене на труд от страна на повечето икономически дейности. Така се намалява и социалното напрежение от една по-висока безработица, както и социалните плащания, които са за сметка на бюджета.
Мерките за увеличаване и/или за намаляване на икономическата миграция на населението могат да бъдат насочени към поощряване търсенето на платена или на по-добра заетост в други страни и към поощряване търсенето на платена или на по-добра заетост в други населени места на страната. Мерките за увеличаване и/или за намаляване на икономическата емиграция в други страни по принцип са косвени, имат дългосрочен характер и са свързани с разработването и реализирането на конкретни програми за: демографско развитие; обществени инвестиции и на специални програми за обществени обекти, които да са жизнени от икономическа и от социална гледна точка с оглед създаването и/или запазването на заетостта и намаляването на бедността, по-доброто задоволяване на основните потребности в районите страдащи от безработица и от ниска заетост и други.
Гъвкави политики за заетост и социална сигурност
270 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Регулирането на международната миграция е едно от ефективните средства за защита на националния трудов пазар и ще придобива все по-голямо значение с официалното ни присъединяване към Европейския съюз.
Включването на България в Европейския съюз ще доведе до свободно движение на работната сила, макар и на един по-късен период. В същото време икономическото развитие на сегашните държави-членки на ЕС и тяхната демографска ситуация, свързана със силно застаряване на населението и увеличаване на потребностите от имигранти също ще продължат, а може и да ускорят динамиката на емиграцията от страни като България.
От друга страна, динамичното и особено конкурентноспособно равитие на българската икономика ще изисква по-високо качетство, производителност и мотивация за това на работната сила в България.
При запазване на сегашната динамика (намаляла в сравнене с началото на 90-те години), а дори и да се стигне до намаление като резултат от устойчивия икономически растеж в страната, цената на труда и стандарта на живот остава несравнимо по-ниска от това в страните от западна или южна Европа. Най-значимите притегателни фактори ще запазят своята сила. Възможността за образование на децата в тези страни ще действа също притегателно поради влошаващото се качество на образование в страната и превръщането му в неконкурентоспособно на обединения европейски пазар на труда.
Политиката на България за заетост и увеличаване на производствения и интелектуалния потенциал и блага в страната изисква да се премине от политика на игнориране на миграционните процеси (високата емиграция, но и растящата имиграция в страната) към отчитане, съобразяване, но и регулиране на тези процеси. Така както правят другите страни и главно страните, приемащи чужда работна сила.
Най-често страните, приемащи имигранти имат такива политики и те са преди всичко в политиките им по заетостта, доколкото днешната миграция е преди всичко икономическа, свързана с пазарите на труда.
За да бъдат по-адекватни и с дългосрочен характер приеманите политики и мерки за регулиране на пазарите на труда и миграцията, за намаляване на дискриминацията и за постигане на социална кохезия във всяка от страните е необходимо да се отчита взаимовръзка на пазарите на труда и политиките на двете групи страни: източник и приемник на чужда работна сила.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Стабилният икономически растеж, политиката на висока заетост и образование за всички са онези фактори, които реално могат да повишат благосъстоянието, качеството на труд и живот и социалната кохезия на българското общество.
Реализирането на стратегията изисква провеждането на нова политика за заетост и за доходи, прилагането на политики, които повишават: гъвкавостта на пазара на труда, организацията на труда и заплащането; активността на безработните и „обезкуражените“ като основа за постигане на по-висок жизнен стандарт и социална кохезия (сближаване, солидарност и единение) в българското общество.
Гъвкавата заетост спомага за регулиране на пазарите на труда и за реализиране на политиките за намаляване на безработицата, но и за повишаване икономическата ефективност и конкурентоспособност на бизнеса.
Националните стратегии и политики в областта на заетостта и социалната кохезия през следващите години трябва да допринасят за реализиране на Стратегията на Европейския съюз за заетост и за социална сигурност като същевременно отчитат икономическата, социалната и политикческата ситация и възможностите на страната през следващите години.
271
БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА
УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
СОЦИАЛНА КОХЕЗИЯ:
ДОСТЪП И РАВНИ ШАНСОВЕ НА ТРУД И СИГУРНОСТ НА ВСИЧКИ
(приложение)
272 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
273
КОНЦЕПЦИЯТА ЗА СОЦИАЛНА КОХЕЗИЯ
Успешната икономическа и социална политика предполагат разлеждането на заетостта, гъвкавите политики и социалната кохезия в единство, като сложна система с много преки, но и опосредствани връзки, а конкретните мерки от тях – с непосредствени ефекти, но и с дългосрочни последици. Социланата полтика на свой ред също трябва да се разлежда като система и понякога като състояща се от елементи, представляващи скачени съдове както са:
• заетостта и социалното осигуряване;
• социалните плащания и мативацията за труд;
• производителността на труда и възнагражденията от труд;
• равнището на заетост и на социлна сигурност;
• социалното противопоставяне и социалната сигурност;
• бедността на големи групи от хора и богатството и сигурността на обществото;
• образованието и заетостта; здравето, условията на труд и заетостта и нейната проиводителност и други.
Целта на политиката за социално сближаване е намаляване на изключванията и дискриминацията и повишаване на социалната интеграция, в т.ч. към света на труда. За България постигането на социалната кохезия или преодоляване на развилите се процеси на разединение и противопоставяне на населението е залог за успешното демократично развитие и европейска интеграция.
Политиката за повишаване заетостта на групите в неравностойно положение на пазара на труда (продължително безработни, обезкуражени, инвалиди, жени, роми и други) предвижда това да стане по пътя на повишаване на тяхната и на бизнеса пригодност, прилагането на гъвкава политика на заетост, създаването на подходящи условия за труд и заетост.
Перспективата за постигането на висока заетост ще изисква усилия за повишаване участието на по-голям брой хора на пазара на труда, което означава да се засили политиката целяща постигането на професионално равенство между жените и мъжете, по-добре да се съчетава професионалния и семейния живот, улесняване оставането като заети на възрастните работещи, борба срещу продължителната безработица и интеграция на най-уязвимите от здравословна, икономическа и социална гледна точка.
Задачата е да се изберат най-подходящите пътища за повишаване равнището на участие на пазара на труда, преди всичко на групите, които са по-малко представени или са в неблагоприятно положение. Създаването на повече и по-добри работни места е ключа за социалното включване. Необходимо е обаче да се направи и пазара на труда по-достъпен за включване и да се насърчат различията в заетостта като фактор за конкурентоспособността и социалната интеграция.
Социалната кохезия е в центъра на социалните и икономическите политики на ЕС. Европейската стратегия за заетост се свързва с увеличаване достъпа на всички до пазара на труда и заетостта, до намаляване на изключванията и дискриминацията на пазарите на труда.
България има едно от най-ниските равнища на заетост, висока безработица и огромен брой „обезкуражени“. Извън сферата на труда и социалното осигуряване остава над 1/4 от населението в трудоспособна възраст.
Характеристиките на отделния индивид по отношение на неговата възраст, пол, етническа принадлежност, физическо и умствено здраве и дуги предлагат достатъчно поводи за изключване от пазара на труда, наречен външен, според критерии – все по-селективни, по-ограничаващи, и всичко това на силно ограниченото предлагане на работни места.
Силно ограниченото търсене на труд от страна на бизнеса увеличава конкуренцията между предлагащите труд, намалява шансовете за заетост на много. С по-малки шансове на пазара на труда, в рискова ситуация да бъдат изключени и да останат извън сферата на труда и социалната сигурност са големи групи от населението:
Социална кохезия: достъп и равни шансове на труд и сигурност на всички
274 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • млади – без трудов опит и/или професионална подготовка;
• възрастни (особено с развиващите се процеси на увеличаване на изискването за трудов стаж и възрастта за пенсиониране);
• жените – млади, във възраст да раждат и да се грижат за малки деца, но и възрастни;
• лицата с увреждания ии намалена трудоспособност;
• лицата с ниско образование и без професионална квалификация и особено представителите на някои етнически групи (главно на ромското население).
Наблюдаващите се процеси на изключване и дискриминация в сферата на труда имат мултиплициращ ефект за част от представителите на посочените групи. На практика те остават дълго на пазара на труда (в значителната по численост и дял на групата от дългосрочно безработните) и много от тях напускат „обезкуражени“ пазара на труда и се вливат в голямата група на икономически неактивното население на страната, което остава извън сферата на туда, без регулярни и с ниски доходи, без социално осигуряане. Това ражда процеси на изключване, социална дезинтеграция, бедност, несигурност и много често престъпност. Така на практика цялото общество, неговото прогресивно развитие се поставя на изпитание и особено, когато това са големи групи население. Цената на икономическото и социалното развитие става висока, растат осигурителните вноски и данъци за работещите и за работодателите, увеличава се дела на социалните плащания за сметка на бюджета, бедността и неграмотността се възпроизвеждат с поколения. Несигурността расте за всички и за обществото като цяло. Демократичното развитие и развитието на гражданското общество са застрашени.
Никое общество, дори и най-богатото, не могже да си позволи значителни групи от трудоспособното население да останат извън сферата на труда. Цената, която се плаща е висока, бъдещото несигурно. Намаляването и/или преодоляването на тези процеси е в същността на концепцията за социална кохезия (социално сближаване, интеграция, единение).
Стратегия за социална кохезия е необходима за България. Политика към постигане на социално единение и за намаляване на настъпилото огромно разслоение на населението и на развиващите се процеси на трайно изключване от пазара на труда и от обществото на големи групи от населението е повече от необходима .
Увеличаващата се дерегулация на пазара на труда и тенденцията за либерализиране на трудовото законодателство намаляват шансовете на много хора, които могат и желаят да работят, да могат да го постигнат, за да имат доходи и сигурност – за себе си и за своите семейства. Конкуренцията много често е свързана с намаляване на цената на труда, респ. на брутните трудови възнаграждения. Намаляването на цената на труда е политика с по-бърз ефект за бизнеса – за постигането на конкурентни предимства и увеличаване на печалбите. По-трудната и по-скъпа и отдалечена, макар и по-сигурна и перспективна, е политиката за увеличаване на производителността – с инвестиции, в т.ч. и в човешките ресурси и повишаване на мотивацията за труд.
В социалната политика централно място и най-важен приоритет трябва да бъде по-високата заетост. Само при това условие тя може да бъде фактор за икономическото развитие и да води до по-високи доходи, както на заетите, така и на получаващите доходи от социалните фондове.
Заетостта е сред най-важните предпоставки за социална сигурност и интеграция. Трайната заетост, социалното осигуряване, достойно заплащане за положения труд са решаващите фактори за намаляване на социалните изключвания, за солидарност и интеграция в общетвото. Затова сред най-важните стратегии за икономическо развитие следва да бъде създаването на повече и по-качествени работни места, които увеличават производителността, но и доходите на населението, повишават мотивацията за труд.
Политиките за намаляване на безработицата имат временен и силно ограничен ефект. Те намаляват сега социалното напрежение, но не създават трайна заетост и доходи, имат висока цена за обществото и нискък ефект за включените в тяните програми и мерки. Те могат да бъдат само
275
елемент от общата политика по заетостта, от политиките с временен, конюнктурен ефект, временно „лекуващи“ социалните проблеми на обществото и по-конкретно на малка част от него.
Стратегията за значително увеличаване на заетостта (за достигане в средносрочен и дългосрочен план на критериите на Лисабонската стратегия и на Стратегията на ЕС за заетост (към 2010 г. равнище на заетост на икономически активното население средно от70%, за жените – 60% и за възрастните работещи – 50%) в България може да се постигне главно по пътя на:
• включване в сферата на труда на „обезкуражените“, които са извън пазара на труда и на заетите в неформалната икономика
• връщане към заетост на безработните;
• увеличавае достъп до труд на всички групи от трудоспособното население на страната.
Едно от най-важните средства за това е икономическото развитие, икономически структури и технологии, създаващи повече и по-качествени работни места .
Другото важно условие е повишаване гъвкавостта в сферата на заетостта, както от гледна точка на предлагането, така в още по-голяма степен от страна на търсенето на труд.
В основата на двете условия за реализирането на стратегията е икономическа политика за ускорен и стабилен икономически растеж, осигуряващ производителна заетост.
НАРУШЕНАТА СОЛИДАРНОСТ МУЖДУ ПОКОЛЕНИЯТА: ПРОТИВОПОСТАВЯНЕТО МЛАДИ–СТАРИ НА ПАЗАРА НА ТРУДА
Недостатъчната икономическа динамика и свързаната с нея конюнктура на пазара на труда нарушават социалната солидарност и хармония между поколенията, въвеждат конкуренция и противопоставяне между тях в сферата на труда. Това води до загуба на човешки потенциал, на знания и опит, но също и до дискриминация и взаимни обвинения между поколенията за виновност.
Политиката за интегриране и подкрепа на по-възрастните и на младите поколения на пазара на труда трябва да бъде насочена към тяхното интегриане и подкрепа за участие в икономиката, за да се спре загубата на придобитите с опита знания, за да могат те да се предадат на по-младите поколения.
През последните години със стартирането на реформата в социалното осигуряване, свързана с удължаване на възрастта и трудовия осигурителен стаж (като условие за придобиване право на пенсия) и високата безработица или по-точно силно свитото търсене на труд, увеличиха значително безработицата за населението над 40 и особено над 50 години. Връщането към заетост и запазването на достигнатото равнище (статус, кариера, социална сигурност, доходи, обществено положение) за тях е изключително трудно. За тях безработицата има висок и застоен характер, продължителна, а излизането от нея е много трудно. Сред най-често срещаните мотиви на работодателите са:
• високата цена на труд (свързвана преди всичко с допълнителните плащания за продължителен труд и високите осигурителни вноски);
• образование и квалификация, неотговарящи на съвременните изисквания;
• трудови навици, несъответстващи на съвременния ритъм на работа;
• здравословно състояние, предполатащо по-чести отсъствия от работа или по-ниска производителност.
За младите, нежеланието на работодателите за наемане се свързва с:
• липсата на практически умения;
• нестабилност в заетостта;
• искания за заплащане и за кариера, неотговарящи на вижданията на работодателите;
• липса на навици за работа и др.
Социална кохезия: достъп и равни шансове на труд и сигурност на всички
276 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 Несигурността по отношение на заетостта, възможността младите с високо образование да работят и заемат работни места, неизискващи образование и квалификация, ниско заплащане и несигурност (устни договори или граждански за работа, липса на осигуряване и други) ги карат да правят своя избор за емиграция извън страната или заетост в неформалния сектор. Несугурността им, ограничения достъп до платена заетост има много силни последици върху демографското развитие на страната (брачност, раждаемост, емиграция), но и върху пазара на труда на един по-късен етап.
За да спечелят и да наложат по-ниска цена на труда работодателите се възползват не само от наличието на голяма безработица и бедност, но и от противопоставянето на поколенията. Предразсъдаците и стереотипите, които водят до дискриминация, до изключвания от пазара на труда се изграждат или разрушават в зависимост от икономическите условия. Противопоставянето например на поколенията се базира на разпространените стереотипи, че: по-възрастните са по-малко производителни, не желаят да се обучават и квалифицират, а младите – не са добре подготвени, нямат практически опит и дурги.
Нарушената солидарност между поколенията се свързва и с политиките за наемане на работа на повече млади, както и на възрастни, които се основават много често на предложения за намаляване на осигурителните вноски. На тази основа се счита, че се намалява социалната сигурност, днес, но много повече в бъдеще. Създаването на страх за утрешните пенсии води до разрушаване на солидарността между поколенията. Дебатите, че пенсиите не могат да се гарантират в бъдеще създава нежелание за плащане на осигурителните вноски сега (защо да се плащат, като сега нне получават полагащите се обезщетения, а пенсиите за утрешния ден няма сигурност за получаването им). Неувереността, че не са гарантирани пенсиите в бъдеще, поражда нежелание за плащане на осигуровки, което разрушава сигурността, колкото и клрехка да е тя сега.
Пенсионната реформа, наред с положителните си качества, доведе и до несигурна заетост и безработица за по-възрастните. Тя се основава на хипотезите за по-дълъг и здравословен живот, за запазена производителност и възможен достъп до заетост на преобладаващата част от тях. Продиктувана е от тенденциите на бързото стареене на населението, от една страна, и, от друга – за по-късно включване на младите поколения в сферата на труда поради увеличаване престоя в образователната система, както и поради по-голямата безработица при младежите. В повечето случаи много работодатели и много работещи не подкрепят идеята за по-високата възраст и увеличен осигурителен стаж. При последните в основата е страха от запазване или отново намиране на заетост, т.е. страха от несигурност и обедняване. Работодателите обясняват нежеланието си да наемат и да запазят заетостта на по-възрастните с високите осигурителни вноски и спадащото равнище на производителност и квалификация. На тази основа те противопоставят възрастните и младите.
Характеристиките на труда, условията на труд имат също значение за предварителното остаряване и намаляване на производителността на заетите, влошават „естествените“ им слаби места или най-често изтъквани недостатъци на възрастта. Естествено е и увеличаването на редица заболявания сред по-възрастните, несравнимо повече, отколкото те могат да се срещнат при по-младите. От друга страна, страхът от конкуренция и от уволнения, води до увеличаване на стреса и на свързаните с него заболявание.
Попаднали в безработица поколенията на 45 и повече години имат сериозни проблеми да се върнат в заетост и още по-малка да продължат своята кариера. Малката част от тях, която успее да намери работа, тя най-често е по срочни трудови договори, нетрайна заетости по-ниски доходи, а в последствие и по-ниски пенсии. Към това се добавя и нежеланието на работодателите да инвестират в човешките си ресурси, за заетите над 40 и особенно за тези над 55 години. А те по принцип имат дипломи и професионална подготовка и квалификация от преди десетилетия, които са много често остарели, а технологичното равнище на производството – значително променило изискванията си. На тази основа се появява и дискриминацията, основана на професионална квалификация Това изисква да се потърси на макроравнище такова равновесие между заетостта и социалното осигуряване, което
277
би дало по-голяма сигурност и достоен живот на възрастните хора. На практика това означава по-голяма гъвкавост и на двете системи, по-големи възможности за избор от населението.
Конкретните мерки за реализирането на тази политика могат да бъдат различни, в т.ч. на национално равнище и в организациите. Сред тях могат да бъдат действията за:
• намаляване на осигурителните вноски за по-възрастните, за които е по-често изключването от заетостта или са най-големи трудностите за включване отново;
• въвеждане на намалена работна седмица, вместо съкращения, когато намалява ефективността от по-високата заетост в предприятията (например въвеждане на четиридневна работна седмица);
• насърчаване квалификацията и допълнителната квалификация и обучение на по-възрастните, включването им в системата на непрекъснатото обучение;
• развитие на обучението, настойничеството от страна на по-възрастните работещи към новопостъпващите млади хора или стимулирането им за обучение на стажанти (безработни) в предприятията;
• стимулиране на предприятията за наемане на по-възрастните безработни;
• създаване на възможности (на първо време в някои икономически дейности и отрасил) за трудоустрояване на по-възрастните, когато намаляват тяхните възможности (физически и/или психически) за оставане на съответните работни места;
• въвеждане на санкции за работодателите, когат поводът за ненаемане или за уволнение е възрастта (директно или индиректно произнесен);
• създаване на възможност за по-рано пенсиониране (при наличието на достатъчен осигурителен стаж ибили възможност за получаване на пенсия, съответстваща на осигурителния стаж
Младежката безработица е значителен източник на несигурността, бедността, но и на голямата емиграция през последното десетилетие. Равнището на безработица сред младите хора у нас е сред най-високото сред страните-кандидатки за членство в Европейския съюз. Високата безработица, крайно недостатъчните по количество и особено по качество и заплащане на труда създава висока нагласа в младите хора за емиграция, променя демографското им поведение, нагласата им за професионална реализация, влияе върху избора им на сфера на приложение на техния труд. Високата безработица на младежите може да се оценява и в контекста на тяхната ценностна ориентация, с променящия е морал в обществото, с намаляващата мотивация за труд и вяра, че той може да бъде източник за успех в личностната реализация и за по-висок стандарт на живот. Ниското равнище на заплащане, съществуващите „бариери“ за наемане и за експлоатация на детския и младежки труд водят до преориентиране на не малко от младежите към по „доходни“ дейности от т.нар. „нелегална“ или неформална икономика.
Последиците от високата и продължителна безработица при младежите се свързва както с високата външна миграция, така и с намаляващата брачност и раждаемост и с увеличената престъпност, проституция, наркомания и други. Тези процеси пораждат социална несигурност за цялото общество, отразяват се негативно на възпроизводството на населението и работната сила.
Предпочитанията на работодателите към кандидати с професионален опит и умения прави недостъпен пазара на труда за голяма част от безработните младежи, но и за завършващите и особено за преждевременно напускащите образователната система.
Политиката за преодоляване високото равнище в страната на младежката безработица трябва да се свързва главно с преодоляването на:
• несъответствие между равнището на образование и професионална подготовка с търсенето на труд и изискванията на производството;
• отсъствие в учебните заведения на система за професионално ориентиране и на информация за изискванията на пазара на труда по отношение на професионалните направления и изискваните качества;
Социална кохезия: достъп и равни шансове на труд и сигурност на всички
278 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 • недостатъчна подготовка за предприемачество, инициативност и активно поведение на пазара на труда;
• недостатъчна информираност от предлагащите, но и от търсещите труд за нормативната уредба и стимулите за работа по отношение на безработните младежи;
• недостатъчни мерки в активната политика на пазара на труда в полза на младежката заетост (стажове, ученически работни места, обучение съчетано с професионална практика, стимули за предприемачество и наемане, стимулиране предлагането на почасова заетост и др.).
Намаляването на младежката безработица изисква по-активна политика, отчитаща добре както състоянието и тенденциите в нейното развитие, така и ниската ефективност на досегашните мерки.
ИНТЕГРИРАНЕТО В ЗАЕТОСТТА НА ХОРАТА С УВРЕЖДАНИЯ
Хората с увреждания са един от най-слабо използвания трудов потенциал в контекста на стареенето на населението и равнището на живот в страната. Инвалдността в много случаи е резултат от участието в труда, резултат от условията на труд и сигурността, безопасността на работните места. Това позволява да се говори за професионална дискриминация.
Наред със здравословните проблеми и възможността да се работи определен вид работа, друга предпоставка за изключване и дискриминация е образованието и професионалната подготовка. За някои от групите инвалиди – придобиването им е силно затруднено по обективни и субективни причини. Причината много често е типа увреждания и възможността съответните инвалиди да бъдат интегрирани в образователната система.
С други думи, основните причини за заболявания и инвалидизация много често са в сферата на труда- условията на труд и трудовата среда, а за включване в заетостта и запазване на работата – образованието и професионалната подготовка. Затова може да се каже, че всеки двама от трима е безработен или „обезкуражен“ и без особени шансове за интегриране в сферата на платения труд.
Освен уврежданията, утежняващи допълнително фактори са по-ниското образование и професионална подготовка, пола, възраста, етноса…, т.е. останалите дискриминационни фактори, които мултиплицират негативните ефекти и правят внлючването в заетост почти изключено.
Работодателите използват многобройни аргументи за оправдаване на слабото наемане на лица с увреждания. Това са различни тези, умишлено или несъзнателно представяни и защитавани, които се поемат от останалата част от заетите и в много случаи от семействата на самите инвалиди и други от населението, които въвеждат стереотипи по отношение изключването от труда на тази група от населението. Най-често това са аргументи, че: инвалидите имат ограничения при изпълнение на ежедневните и следователно на трудовите си задължения; инвалидите не могат да надминат себе си и следователно не могат да бъдат „конкурентни“. Затова по принцип и априори те се смятат за по-непълноценни раотници и не им се дава шанс да докажат какво в действителност могат. На практика всички работещи имат някакви специфични ограничения и всички трудоспособни лица не са способни да вършат всякакаъв вид работа. Това е мнението, логиката, която трябва да се формира в обществото и особено сред работодателите наред с повишаване на чувствителността им по отношение на концепцията за равни шансове и забрана за дискриминация във всички области на обществения живот и в т.ч. в труда.
Важен фактор за по-висока заетост и включане на хората с увреждания е адаптирането на работните места към работниците с различни видове увреждания. Преобладаващата част от работните места и условия на труд не са пригодени за работа на инвалиди. Поради тази причина непряката дискриминация при наемането е голяма. Затова е необходимо изискване работодателите да подобрят средата и средствата на труд, така че да могат да е ползват от тях и хората с увреждания.
279
В тази връзка стои и по-общото, но важно изискване – достъп до транспортни средства, сгради, социални услуги.
Друг значим фактор е включването в обучение и професионална подготовка, интегрирането им в образователната система с отчитане на специфичните им проблеми.
Подобряването на достъпа до работа и до социални услуги е важен фактор за заетостта на тези групи, както и политиката за фаворизиране на интереса им към законодателството, разработваните национални програми за действие, създаваните стимули за наемане и за образование. За подобряване на тяхното положение и интегриране в заетост е важна тях-ната информираност, но не по-маловажни са създадените условия в страната за спазване на законодателството в тази област, както и за реализация на съответните прогами и мерки. От значение е участието непосредствено в тяхната подготовка на представители на различните групи от хора с увреждания (форми на увреждания, професионални групи и други).
Необходимо е да се осигури и безплатен достъп до съда при воденото на трудови дела, т.е. при нарушени права в сферата на заетостта.
За включването, интеграцията, за социалната кохезия е важна и политиката и конкретните действия за повишаване чувсвителността, разбирането, солидарността на обществото към проблемите на тази негова част, която има специфични затруднения и проблеми за включване. При това не само и нетолкова съчувствие, а разбиране и създаване на възмоности за достойно включване в труда. За осъществяването на мониторинг и подходяща политика в тази област е необходима по-усъвършенстана статистика, в т.ч. по пол и по форми на инвалидност.
ГОЛЯМОТО ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВО ПРЕД ПОЛИТИКАТА ЗА СОЦИАЛНАТА КОХЕЗИЯ: РЕИНТЕГРАЦИЯ НА РОМИТЕ НА ПАЗАРА НА ТРУДА
В Европа продължават да съществуват две различни виждания за различията: едното се основава на „предимствата“ на различията и според него расовите и етническите общности са източник на богатство за нацията както от икономическа, така и от културна гледна точка, а другото се основава на „цената“ на тези различия и в този случай тези общности се възприемат като „нередовни безработни“, свързани със „злоупотреби, незаконност, престъпност и други криминални деяня“.
Би могло да се твърди, че тези разбирания са валидни и за България, но второто определено доминира, което разединява обществото и понякога много остро го противопоставя. Икономичаската ситуация, бедността, голямата безработица водят и могат да доведат до много тежки последици за обществото на основата на противопоставянията между ромското население и другите етноси в страната и особенно най-голямата от нея – българската. В основата на това противопоставяне е силно ограничения им достъп до легална работа, до трайна заетост и социална сигурност. А реинтеграцията на преобладаващата част от ромското население се проявява в: масовата и продължителна безработица; временна заетост, в т.ч. заетост за няколко месеца в субсидираните от правителството или чуждестранни институции програми; работа в нерегламентирани дейности и сектори, концентрация в рискови сектори; ниско образование и растяща неграмотност сред младото население поради непосещаване или отпадане от образователната система; географското им натрупване в селища и квартали „гета“.
Съществуващата нагласа при ромите да разчитат на държавата, обикновено се свързва със социалното подпомагане, а не с бюрата по труда. Повечето ромски семейства, които имат право да получават някакви социални плащания, разчитат главно на детските добавки и евентуално на мизерната пенсия на някой от възрастните родители в домакинството. Според мненията на специалистите от социалните служби и бюрата по труда значително се промени през годините на прехода нагласата
Социална кохезия: достъп и равни шансове на труд и сигурност на всички
280 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009 на преобладаващата част от ромите към труд: мотивацията им за труд е нищожна, а нарастнаха очаквания им от държавата и практиката за криминално преразпределение на доходите в обществото (чрез кражби, проституция, неплащане за ползвани услуги – електроснабдяване, отопление, транспорт и съобщения и др.). На свой ред това увеличава негативното отношение към тях от страна на другите от обществото.
Ромската общност се счита за най-силно засегната от икономическото преструктуриране и с най-високо равнище на безработица, бедност и социално изключване. Дискриминацията, която среща това население, се отнася до достъпа му до заетост, образование и социална сигурност. Образованието и професионалната квалификация са сред основните фактори за наличието или липсата на заетост. През годините на прехода се разви тенденцията на декларирана безработица, респ. икономическа активност, с цел главно получаване на социални помощи, а не включване в заетост. За това свидетелства и срещащите се откази от включване на тези групи в програмите на МТСП за временна заетост и други. Би могло да се твърди, че за това поведение на ромското население „заслуга“ има и провежданата социална политика в страната от началото на прехода към пазарна икономика. На практика дълги години тя е ориентирана главно към предоставянето, „раздаването“ на социални помощи (натурални или парични), а не към повишаване на заетостта, включването на това население в сферата на труда. Затова политиката през последните години на „активиране“ на регистрираните сред тях безработни дава само частични резултати, тъй като трудно се променят изградени нагласи и стереотипи. Немалко от участниците в програмите за заетост се отказват поради ниското заплащане (около равнището на социалните плащания, които получават, когато не работят), временния характер на работата и безперспективността за оставане на работа или за намиране на друга, след приключване на субсидираната им заетост. В тези програми много малък дял заема обучението, придобиването на квалификация или други професионални умения от ромите. Много от тях обясняват своя отказ, че това няма да им помогне за намиране на трайна заетост поради съществуващата дискриминация към тях. Много са извън официалната регистрация на безработните, т.е без официален статут в обществото (вж. Дискриминации в труда, 2004).
Главното, което прави изключително сериозен проблема за сигурността и сближаването на обществото в дългосрочна перспектива е образованието и свързаната в голяма степен с него – заетост на ромите. Необходимата промяна в социалната политика и политиката по заетостта е свързана с:
• стартиране на национални програми (в т.ч. и с външно субсидиране) за обучение и професионална подготовка на деца и възрастни, които да имат масов характер и да се осъществяват в и от учебни заведения;
• повишаване обхвата на децата в образователната система с използване на подходящи стимули и насърчения;
• промяна в социалната политика и специално в областта на социалните помощи, с цел мотивиране за активно търсене на работа и включване в образованието или официалната икономика;
• промяна в политиката по доходите, така че да се избира труда, като източник на по-добър и достоен живот, а не социалните плащания;
• заместване на социалните плащания и голяма част от субсидиите по недостатъчно ефективните програми за заетост с програми за продължително обучение и професионална подготовка, които да завършват със сертификат за придобита професия и/или квалификация;
• развитие на системи за професионално ориентиране, мотивиране и консултиране на безработните роми и другите желаещи да се върнат или навлезат в официалната икономика;
281
• разработване на младежки програми за стажове в предприятия за придобиване на професионални умения и трудови навици;
• стимулиране на работодателите да наемат ромско население с използване на различните форми на гъвкава заетост (непълно работно време, надомна работа, стажуване, договори за изработка, договори със срок за изпитване и др.), които биха направили по-достъпен света на платения труд за тях, биха им дали по-голяма сигурност;
• програми за преодоляване на изградените стереотипи за ромското население, работните места и длъжности, на които най.често се наема или се смятат най-подходящи (ниско квалифицирани и с ниски заплати, традиционни занаяти);
• повишаване разбирането на проблемите и възможностите на ромското население с различни медийни програми и публикации, семинари, дискусии и други;
• разпространение на добри практики и примери за успели представители на общността в различни професии и статуси, за ролята на образованието и труда и други.
Интегрирането на ромите на пазара на труда е свързано с промяна в тяхното образование и професионална подготовка, но в не по-малка степен с предразсъдъците на работодателите и на другите заети. Нареждането на ромите в най-ниските социални категории води позволява да се твърди, че етническите предразсъдаци се смесват със социалните.
ПОВИШАВАНЕ ЗАЕТОСТТА И СИГУРНОСТТА ЗА ЖЕНИТЕ И МЪЖЕТЕ: ПОЛИТИКА ЗА РАВНИ ШАНСОВЕ И СЪВМЕСТЯВАНЕ НА ПРОФЕСИОНАЛНАТА ЗАЕТОСТ И СЕМЕЙНИЯ ЖИВОТ
Възможности за повишаване на заетостта, сигурността и социалната кохезия се съдържат и по отношение на населението по пол и главно увеличаване равнището на икономическа активност и заетост на жените, постигане на равенство между половете по отношение на заплащането на труда и социалното осигуряване и партньорство в домакинството и грижите за децата и възрастните.
Равнището на заетост на жените, на участие при вземането на управленски решения и за осъществяването на професионална кариера е по-ниско в сравнение с мъжете, докато различията в равнището на образование и професионална подготовка са незначителни или отсъстват. Съгласно данните от последното преброяване (1.30.2001 г.) висше образование притежават 10% от жените и 9,2% от мъжете над 7 годишна възраст. През последните години студенти са около 1/3 от мъжете и над 1/2 от жените от завършилите средно образование (България 2002. Социално-икономическо развитие. с. 19).
Многобройните изледвания показват наличието на различно третиране на жените и мъжете при наемане на работа, професионална кариера, заемането на по-високи позиции в служебната йерархия, заплащаенот на труда (вж. напр. Дискриминации в труда.., С., 2004).
Преди всичко мъжете и жените са различно представени по икономически сектори и дейности. Като правило мъжете доминира в тези от тях, в които равнището на заплащане е по-високо, трудът по-тежък е/или вреден. Това донякъде обяснява и отклонението в работните заплати по пол. Наблюдава се и т.нар. „секторна сегрегация“ по пол в отраслите, които не могат да се определят като тежки и с вредни условия на труд: финаси, управление и други. Още по-голяма е длъжностната сегрегация. Като правлио жените преобладават на по-ниските равнища, а мъжете по върховете на служебната йерархия от длъжности.
Най-голямата несправедливост е по отношение на съвкупното време за труд. В сферата на платения труд жените и мъжете работят преобладаващо на пълно работно време, а неплатеният труд преобладаващо се осъществява от жените. Много често той е „втори работен ден за жените“
Социална кохезия: достъп и равни шансове на труд и сигурност на всички
282 БЪЛГАРИЯ В ОБЕДИНЕНА ЕВРОПА – УПРАВЛЕНСКА ПРОГРАМА 2005–2009
(пазаруване, домакински труд, домашно производство, грижи за децата, възрастните и болните в домакинството), което прави жените по-трудни за наемане (особено на младите жени и майки), включване в професионална квалификация, запазване на работата.
Ограничеността на свободното време на жените се отразява главно на времето им за развитие и професионална квалификация. По тази причина те често са изключени от професионална квалификация, с което шансовете им за кариера и трудова мобилност намаляват силно.В повечето случаи наложеното различие или сегрегация се отразява на задълбочаващо се подоходно различие на двата пол след песиониране. С други думи, несигурността за жените е висока в сферата на труда, но тя остава такава и след това. Това изисква преразглеждане на политиките и законодателството от позициите на т.нар. джендърен аспект.
Законодателството може да намали, но не и да направи възможно равенството в труда на двата пола. Трите основни фактора затова са: спазването на законодателството за равни шансове и за борба срещу дискриминацията; ефективни политики за заетост и на политики за съчетаване на професионалния и семейния живот и повишаване чувствителността на обществото и особено на работодателите по отношение равните възможности и права на двата пола.
Сред необходимите политики, които следва да се приложат са:
• разработването на програми в полза на заетостта на по-слабо представения пол;
• въвеждането на практика в държавната и местната администрация и други например при конкурси (или други форми на наемане на работа) при равни други условия за съответната длъжност (позиция) да се наемат представители на по-слабо представения пол. Разработването и внедряването на такива програми може да се насърчи и в организациите от реалната икономика;
• сред най-значимите фактори за повишаване заетостта на жените е по-широкото разпространение на различните форми на заетост, повишаване на гъвкавостта по отношение на работното време, трудовите договори, статуса и особено организацията на труда и работното време;
• Необходима е политика на поощряване както на работодателите, така и на безработните жени. Такава може да бъде например политиката за създаване на национално равнище на фонд, който да стимулира работодателите да организират ясли и детски градини в предприятията за работещите при тях жени. Такива са и програмите за достъп на жените до развиващи се и нови професии и занаяти, за използването на европейските програми и структурни фондове, на програмите за регионално развитие и за по-голямо включване на жените в сферата на платения труд;
• Необходимо е решително подобряване часта от разработваните досега националните планове за действия в полза на заетостта в областта на съчетаване на професионални и семейния живот с практически осъществими мерки и постигане на реален напредък;
• Друго възможно направление на политиката в тази област е въвеждането в организациите на системи за оценка, на основата на които да бъдат изградени политиките и системите за заплащане и професионално развитие.
Много от проявленията на дискриминация по пол са свързани с майчинството на жените. Периодът на майчинство и следователно най-важните семейни отговорности са и най-критичната фаза в трудовата биография на жените. Другите прояви на дискриминация са най-често при подбора и в критериите за подбор. В този контекст по-високото участие на жените в заетостта и повишаването на тяхната социална сигурност минава и през едно по-равновесно представителство на половете в демокраичните и гражданските институции.