Когато през есента на 2019 г. България направи рязък завой в своя подход спрямо Република Северна Македония (РСМ) като обвърза подкрепата си за започване на преговори за присъединяване към Европейския съюз на Албания и РСМ с изпълнението на редица условия, това прозвуча изненадващо не само в Скопие и в Брюксел, но за мнозина и в Скопие. Защото промяната в позицията на България бе в сериозен дисонанс с постоянната подкрепа на процеса на разширяване на ЕС в Западните Балкани, която страната демонстрираше до този момент.
Вето? Не, блокиране на процедура.
В публичното пространство обикновено това българско решение се описва като вето. Необходимо е обаче прецизиране на формулировката – и то не единствено по формално бюрократични причини, а от съдържателна гледна точка. Българската позиция бе официонализирана в два документа: Рамкова позиция на правителството от 9 октомври 2019 г. и Декларация на парламента, приета на следващия ден. След пет месеца обаче, през март 2020 г. България одобри решението на Съвета на ЕС за започване на преговори за присъединяване на Албания и Република Северна Македония. Без да поставя каквито и да било условия за това. Половин година по-късно страната ни отказа да даде съгласие за насрочване на Междуправителствена конференция, която да даде старт на преговорния процес с двете страни. Иначе казано, България не наложи вето на политическото решение за присъединяване на Северна Македония към Съюза, но блокира техническата процедура, по която това присъединяване следваше да се осъществи. Като тук се появяват два съществени проблема. Първият – че тогавашното българско правителство не уважи собствената си политика (Рамковата позиция) и решението на парламента (Декларацията), като не обвърза политическото решение (на Съвета на ЕС) за започване на преговори с двете страни с изпълнение на условията, заложени в двата български документа. Вторият – че България не отчете вярно правилата и механизмите за взимане на решения в ЕС, в резултат на което сведе до минимум възможностите да получи подкрепа от Европейската комисия и страните членки – защото попречи на реализацията на едно политическо решение на Съвета чрез процедурни възражения.
Какво постигнахме
Две години и половина след приемането на Рамковата позиция на правителството и Декларацията на Народното събрание, ретроспективният поглед не дава особени основания за задоволство от постигнатите резултати. Което пък поставя под въпрос самото решение за блокиране началото на преговорите на Албания и Северна Македония за членство в ЕС.
В международен план: България изпадна в пълна изолация по този въпрос в рамките на ЕС (това важи и за такъв важен партньор като САЩ) и се подложи на тежък натиск. Българската позиция не се разбира и не се споделя и страната ни рискува да се превърне в one issue country (страна, чието участие се свързва с един единствен въпрос). Това лимитира възможностите ни за търсене на подкрепа по други, важни за нас проблеми, доколкото България отказва да се съобрази с общото мнение по този въпрос.
В регионален план: България загуби влияние в региона, проигра позитивите от председателството си на Съвета на ЕС, усложни отношенията си не само с РСМ, но и с Албания, а и с другите страни от Западните Балкани, тъй като ние не просто спряхме началото на преговорния процес на двете страни, но и блокирахме европейска политика, която касае целия регион – тази на разширяването. Това се отрази в по-общ план и върху ролята на страната в развитието на регионалното сътрудничество – стартирало по наша инициатива и с водещи български позиции в продължение на повече от две десетилетия.
В двустранните отношения със Северна Македония: България поднесе огромен подарък на македонизма. Има основания да се твърди, че вече можем да говорим за победилия македонизъм в РСМ. Ако в продължение на столетие гражданите на Македония бяха убеждавани, че нямат нищо общо с България (при това – с много ограничен успех), днес вече те не искат да имат нищо общо с нашата страна. Антибългарските настроения се засилиха, а езикът на омразата рязко нарасна и стана масов. Тук ефектът е особено негативен, доколкото става дума за дългосрочни последствия, които трудно ще бъдат преодолени в краткосрочен план.
Във вътрешнополитически план: България стана заложник във външната си политика на вътрешнополитически партийни интереси. Нещо повече, обществените нагласи силно стесниха възможностите на политическите партии да отстояват алтернативни позиции и направиха изключително трудни усилията на правителството (всяко правителство) за постигане на двустранно споразумение със Скопие.
Единственият позитивен резултат за този период бе свързан с въпроса за препотвърждаване на отказа от териториални претенции към България от страна на РС Македония, официонализиран с нотата на Скопие в ООН за това, че краткото име Северна Македония се отнася единствено за държавата, но не и за географската област Македония.
Пътят напред – има ли алтернатива извън двустранно споразумение?
Еволюцията на двустранните отношения през последните години практически изключва каквато и да било друга възможност за намиране на взаимноприемливо решение извън фиксиране на евентуалните постигнати договореност в двустранно споразумение. Дали това ще бъде анекс към Договора от 2017 г., дали ще бъде нов, но юридически обвързващ документ, е въпрос на конкретна преценка и договаряне. Това, което обаче изглежда достатъчно ясно е, че без подобен документ една договореност трудно би намерила обществена подкрепа в България днес. Нещо повече, както в София, така и в София ще се настоява това споразумение по един или друг начин да бъде инкорпорирано в преговорните условия за членство на Северна Македония с ЕС (най-малко – като рефериране към него в съответните документи на Европейската комисия), което да дава необходимите гаранции и механизъм за контрол върху неговото изпълнение. Нещо, което и двете страни търсят.
За да се стигне до подобно решение обаче е необходимо изпълнението на няколко предварителни условия. Първото и задължително сред тях е да се прекрати взаимното конфронтационно говорене, особено от страна на политически отговорни фактори, да се осъди езика на омразата, да се възстанови взаимното доверие. Предпоставките за това през последните две години са силно влошени и няма основания да се очаква бърз пробив. Свидетелство за това е и практическото блокиране на дейността на Смесената комисия по историческите въпроси. Стъпките за изваждането на двустранното сътрудничество (преди всичко в областта на инфраструктурата и бизнеса) извън контекста на историческата проблематика целят именно това, но те не са достатъчни за да променят обществените нагласи в двете страни.
Това ни води и до второто условие: форматът за постигане на споразумение не е и не може да бъде (и не можеше да бъде) Комисията по исторически въпроси. Проблемът е политически и еднозначно изисква неговото решаване да се прехвърли на политическо, междудържавно ниво: в рамките на създадената с Договора за добросъседство Съвместна междуправителствена комисия или пък в друг специално договорен преговорен формат.
Трето, страните следва да се ангажират в реален и активен преговорен процес. Не е възможно споразумение да се постигне чрез политически заявления в медиите – публичното самоубеждаване в това колко сме прави (и от двете страни на границата) не води към решение. Когато става дума за преговори – и това е азбучно правило в дипломацията, предимство има тази страна, която зададе тематичната рамка на преговорите и предложи варианти за намиране на решение, т.е. тази страна, която е активна. Позитивно е, че през последната година България направи поредица стъпки в опит да поеме инициативата за търсене на решение.
Четвърто, преговорите за постигане на двустранно споразумение не могат да бъдат лимитирани във времето и да се свързват с конкретно председателство на Съвета на ЕС (в дадения случай – френското) но трябва да имат достатъчно ясен целеви времеви хоризонт.
Пето, постигането на подобно споразумение може да бъде резултат само на преки двустранни преговори между България и Република Северна Македония. Периодично лансираните идеи за посредничество (на Европейската комисия или на отделни страни) не могат да решат проблема и не са в интерес на България – най-малкото защото в момента натискът от Брюксел не е еднакъв спрямо двете столици. Опитът на България да интернационализира двустранните проблеми като ги включи в контекста на преговорите за членство на РСМ в ЕС доведоха до обратен резултат.
Не на последно място, а по-скоро като абсолютно задължително условие: каквито и споразумения да бъдат договорени на междуправителствено равнище, те няма да развържат възела ако не получат достатъчно широка политическа и обществена подкрепа и в двете страни. И тук може да се окаже, че е по-лесно да се постигне споразумение между София и Скопие, отколкото в София, респективно в Скопие. В тази връзка на преден план изниква въпросът:
Има ли знак за равенство между двустранно споразумение и предателство на националните интереси?
С един ключов подвъпрос: какво точно цели България – да реши двустранните проблеми със Северна Македония или въобще да спре нейното присъединяване към ЕС? Тук сме свидетели на едно само на пръв поглед парадоксално единомислие сред привържениците на твърдия подход от двете страни на границата. В най-концентриран и изчистен вид тази позиция се свежда до следното: диалогът е грешка, а споразумението – предателство. Всяко споразумение! Което пък директно води към извода, че едно двустранно споразумение няма да бъде подкрепено. Впрочем, подобна беше и все още е ситуацията и в отношението към Договора за добросъседство: в България той е оценяван от мнозина като слаб и неефективен, в Северна Македония дори директно се иска неговото денонсиране – не само от среди на опозицията, но и от водещи представители на управляващата Социалдемократическа партия като бившия президент Цървенковски.
За съжаление не можем да не си даваме сметка, че за подобни настроения има достатъчно сериозни основания. И те са свързани с начина, по който българските правителства подхождат към проблема. При правителството Борисов рязката промяна на българската позиция бе повод да заемем героична поза – и затова се заложи на патриотарската (не патриотична – това е нещо различно) риторика, преди всичко с вътрешнополитически цели и преследване на партийни интереси от коалиционния партньор – Обединените патриоти. При сегашното правителство е точно обратно – липсва каквато и да било комуникация с общественото мнение, което създава усещането, че се готви нещо задкулисно – т.е. напълно се пренебрегва факта, че и най-доброто споразумение не може да бъде наложено обществено и политически и ще бъде осъдено на провал. Определено изключение се наблюдаваше при служебния министър нъ външните работи, когато България направи опит да излезе от позицията на кръгова отбрана, да има проактивна позиция и да предложи конкретни решения – т.нар. платформа „5+1“. Платформа, който конкретизира позициите от Декларацията на Народното събрание от октомври 2019 г. и дава предметна основа за преговорите. С други думи – предложение, което отразява българската позиция и защитава националните интереси. На което до този момент никой в България не се е противопоставил.
Това ни води към следващият важен въпрос: ще отхвърли ли българската общественост евентуално споразумение, ако то отразява всички нейни позиции, съдържащи се в този план? Иначе казано – какво на практика договаряме или
какво България иска – и от кого?
България няма претенциите към идентичността и езика на Република Северна Македония. Нещо повече, в Заявлението на Министерството на външните работи от декември 2020 г. се настоява Скопие „да се откаже от манипулативната теза, че България оспорва правото на самоопределение и идентичността на гражданите на Република Северна Македония или правото им да наричат езика си както пожелаят“. Доколкото въпросът за езика все пак присъства като проблем, то тук нашето искане е към ЕС, а не към Северна Македония – защото на двустранно ниво този въпрос е изчистен в Договора за добросъседство, а преди това и в Декларацията на премиерите на двете страни от 1999 г. По тази причина (затова и въпросът за езика не фигурира сред от петте точки от българския план). По отношение на ЕС България настоява навсякъде в документите на Съюза да се реферира към „официалния език на Република Северна Македония“ или, в случай на абсолютна необходимост, до „македонски език“ със звездичка и пояснение под черта, както следва: „съгласно Конституцията на Република Северна Македония“ (т.е. да се възпроизвежда текста от Договора от 2017 г.). Това, което няма остонавия да се очаква е подобен текст да се включва във всеки европейски документ при всяко споменаване на езика на РС Македония. Въпреки това решението решението изглежда достатъчно просто: в основополагащ документ на ЕС във връзка с преговорите за присъединяване на Северна Македония да бъде включен бланкетен текст, който да гласи, че при всяко споменаваме на македонски език в евродокументите се има предвид договореността по този въпрос от двустранния договор.
Въпросът за препотвърждаване на отказа от териториални претенции, респективно за използването на краткото име на Република Северна Македония (едно от петте български условия) вече бе успешно решен с нотата в ООН от януари т.г., изрично подчертаваща, че краткото име на държавата (Северна Македония) се отнася само до политическия субект „Република Северна Македония”, а не до географския регион на Северна Македония.
Следващата точка е свързана с препотвърждаване на отсъствието на претенции за македонско малцинство в България. Включването на този въпрос по-скоро допълнително усложни българската позиция, отколкото да донесе реални позитиви на България. Първо, защото този въпрос бе вече решен в Договора за добросъседство с асиметричната клауза, възлагаща ангажименти само на македонската страна. Второ, с добавянето към тази тема на искането за включване на българите като „част от народ“ в Конституцията на РС Македония наред с другите седем народа, упоменати там. Така се даде възможност за поставяне на въпроса за реципрочност от страна на Скопие. Това само по себе си е достатъчно спекулативно – отчитайки различната философия за начина на гарантиране правата на човека в двете държави (в българската конституция в основата лежат индивидуалните граждански права, в тази на РСМ – колективните), но то даде допълнителен политически инструмент на властите в Скопие както в рамките на ЕС, така и в двустранен план. И трето, може би най-важно: обособяването и отграничаването на българите в РСМ на практика обслужва тезите на македонизма. Отсъствието на българския народ сред изброените досега в Конституцията на РСМ само по себе си е показателно. Фактът е, че и двете страни, всяка по свои причини, се въздържаха от стъпки за институционализиране на такава „част от народ“. В Скопие съществуваха сериозни притеснения, че добавянето на българите в Конституцията може да даде тласък за нарастване броя на гражданите на страната, деклариращи български етнически корени, което да ерозира основите на идеологията на македонизма. София, от своя страна осъзнаваше, че обособяването на българско малцинство автоматично би подкрепило тезата за наличието на историческо автохтонно небългарско мнозинство в Македония.
Остава обаче големият въпрос за историята. Чието решение съвсем не е толкова лесно. И останалите три пункта от българските пет точки (реабилитацията на репресираните заради българско самосъзнание, адаптиране на учебниците, отразяващи общата история и премахването на табели и надписи, насаждащи омраза към България) са част именно от този тематичен кръг. Тук Съвместната експертна комисия по исторически и образователни въпроси (чието създаване само по себе си бе успех за българската дипломация) беше употребена крайно неумело. И по тази причина тя бе обречена изначално на неуспех. Като вината не е на самата Комисия, а на правителствата, което ѝ поставиха неизпълними задачи, прехвърляйки върху нея собствените си отговорности. Тя беше натоварена с очакванията, че ще реши всички политически спорни въпроси (нещо, което не е в нейните прерогативи), като същевременно ѝ бе възложено да направи инвентаризация на историческите личности (което пък не е в ничии възможности – защото техният списък никога не би бил изчерпателен). Основното, което трябва да се направи в тази област е да се постигне взаимнопримлева формулировка на понятието „обща история“ залегнало в Договора – като съдържание, като обхват и най-вече като времеви рамки – и тогава всяка историческа личност ще влезе в съответния период.
***
В заключение: противно на преобладаващото мнение, има достатъчно основания да се твърди, че времето не работи в полза на България. Страната ни е на път да изконсумира (тук някои биха предпочели глагола „изруча“) всички възможни негативи от блокирането на началото на преговорите за членство на Албания и РС Македония в ЕС като е много спорно до каква степен тези негативи изобщо могат да бъдат компенсирани дори от едни много позитивни двустранни договорености. И тук може би си струва да се опитаме да дефинираме успеха: успех за България би било постигането на двустранно споразумение, отразяващо българската позиция и гарантиращо нейните интереси – а не блокирането на Северна Македония по пътя ѝ към ЕС. Обратното би означавало подмяна на целта с инструмента.
Любомир Кючуков е дипломат от кариерата. Доктор по политология. Член на Съвета по евроинтеграция в Министерския съвет и на Съвета по европейска и евроатлантическа интеграция при президента на България (2001-2005 г.). От 2005 до 2009 г. е заместник-министър на външните работи, а от 2009 до 2012 г. – посланик на България в Лондон. В момента е директор на Института за икономика и международни отношения. Председател на Издателския съвет на сп. „Международни отношения“.
Lyubomir Kyuchukov is a career diplomat. Doctor in political sciences. Member of the Council on European Integration at the Council of Ministers and of the Council on European and Euro-Atlantic Integration with the President of Bulgaria (2001-2005). Deputy-Minister of Foreign Affairs (2005-2009), Ambassador of Bulgaria in the UK (2009-2012). Currently he is Director of the Economics and International Relations Institute. Head of the Editorial Board of the International Relations Review.
Резюме: Резултатите от блокирането на процеса на присъединяване към Европейския съюз на Република Северна Македония от страна на България засега са негативни. Пътят за разрешаването на проблемите между двете страни може да бъде само постигане на двустранно споразумение. Предложената от България платформа за преговори „5+1“ дава възможност за това. Но евентуалното споразумение може да се сблъска със сериозни проблеми и в София, и в Скопие, ако то не получи широка политическа и публична подкрепа в двете страни.
Abstract: The actual results of Bulgaria’s blocking the accession process to the EU of Albania and the Republic of North Macedonia are negative. The only possible road ahead to a solution of the problems between the two countries is reaching a bi-lateral agreement. The “5+1” negotiations platform, launched by Bulgaria, offers such a chance. But the eventual agreement could face serious problems in both Sofia and Skopje if it cannot achieve a large political and public support in the respective country.