Ситуацията в Европа почти 10 години след 2007-ма
Още преди да станат известни резултатите от британския референдум, Германия и Франция заявиха, че така повече не може и Европа има нужда от рестарт. Резултатът, който ни поднесоха гражданите на Обединеното кралство промени мисленето за европейска интеграция. Върна географското измерение на понятието в центъра на дневния ред. Връщането на физическите граници в Европа се превърна напоследък в често дискутирана тема и един от любимите лозунги на евроскептиците. Едва ли сме си представяли, че ще придобие толкова конкретен вид.
Като говорим за географски граници трябва да си припомним, че председателят на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер вече отдавна обяви поне петгодишен мораториум върху разширяването на Европейския съюз с нови държави-членки. Което значи, че географското разширяване е спряно за момента, но едва ли на някого му е хрумнало в този момент, че на Европейския съюз може да му се наложи да стеснява географските си граници. Географското разширяване около две десетилетия беше ключова политика на Европейския съюз, която поглъщаше огромна политическа енергия, както на новите, така и на старите държави-членки. Същевременно тази политика беше източник на оптимизъм и символ на демократичните промени, позволили континентът да бъде отново обединен. Или по-точно, обединен както никога преди. Още по-важното е, че най-мащабното разширяване в историята способства за всеобхватни и дълбоки реформи в страните от Централна и Източна Европа. Чувството за историческа справедливост и мечтата за бърз, почти магически скок в полето на свободата, демокрацията и благоденствието направи проекта изключително привлекателен за останалите страни от Югоизточна Европа, които все още не са страни-членки, а и за страни от тази част на Европа, която напоследък наричаме „съседство”(Neighborhood), като например Украйна.
Истината е, че в периода на преговори и подготовка за членство в новите страни-членки понятието за географската принадлежност често изчерпваше въображението на много хора, включително политици, които не виждаха това партньорство като ценностен избор. Повече от десетилетие след като тези държави станаха пълноправни членове на Европейския съюз се оказва, че вероятно и сред старите страни-членки географското разбиране за интеграцията не е рядкост.
Така стигаме до понятието за границите, които са наистина любимият символ на евроскептиците. За тях те са символ на национална идентичност, патриотизъм, сигурност. Обратно на това схващане, повечето европейски граждани считат, че свободното движение и липсата на физически бариери на континента е едно от най-големите постижения и важна причина за съществуването на Европейския съюз. Това е трайна и устойчива в годините нагласа, проверена в редица социологически проучвания, както на национално ниво, така и от основния инструмент за отчитане на общественото мнение на Европейската комисия – „Евробарометър”. Неслучайно непосредствено след британското „Не” на оставането в Европа в Обединеното кралство заваляха въпроси с основна тема, какво се случва със свободното движение. Гражданите явно не желаят да се разделят със свободата си на движение и предимствата на отворения пазар. Развитието е интересно, предвид обстоятелството, че години, дори десетилетия наред евроскептичния лагер говореше, че не иска диктатурата на Брюксел и че сами можем да решаваме проблемите си по-добре. Посочването на Брюксел като вечен виновник, разбира се, не е само британски патент. Използваме го като пример заради актуалните събития. То е широко разпростванен подход за приписване на всички успехи на собственото правителство и всички неуспехи на събирателното понятие Брюксел. Мантрата, че успехите са наши, а неуспехите – общи не е чужда на почти ните едно правителство в Европа. Това даже беше едно от първите неща, които политиците на новите-държави-членки научиха от по-опитните си колеги.
И така, преживявайки може би най-голямата криза след създаването си, сетуацията в Европейския съюз в момента е – така повече не може да продължава…
Колко още интеграция е нужна на Европа
Големият въпрос на днешния ден е, какво се случва с интеграцията вътре в Европейския съюз, след като за неопределено време географската интеграция е спряна и може да се наложи да говорим за дезинтеграция. Няма как да не признаем, че най-острите кризи в момента се дължат на външни фактори. В същото време, вместо обединение около общия интерес и срещу общите заплахи наблюдаваме тенденция към разединение. Водещи европейски лидери говорят напълно противоречиво. Чуваме по както, че само по-тясната интеграция е отговорът, така и, че тя трябва да бъде спряна за известно време.
Това е пряк резултат от дългогодишното приписване на съществуващи и несъществуващи, съществени и несъществени неуспехи все на Брюксел. Днешното поколение политици не е преодолявало преди такива по мащаб предизвикателства и не е изненада, че те автоматично се прехвърлят на Брюксел. Ако приемем насериозно обещанията от първите дни след референдума в Обединеното кралство, че Европа ще бъде рестартирана и повече така не може и няма да продължава, следва да си зададем един въпрос, за да бъде този рестарт адекватен на времето и ситуацията. Ако ще се започва отначало, добре е да си зададем най-изначалния въпрос – защо сме заедно в последните 60 години и как биха се справили поотделно днешните 28 държави – членки с предизвикателствата на днешния ден. С други думи, питаме се, дали да има европейски съюз или какъв Европейски съюз ни трябва. Разликата в съдържанието на въпроса е съдбовно важна.
Колко интегрирана всъщност е България
И така, да обърнем поглед към България. Чисто географски, България още известно време ще остане външна граница, имайки предвид темповете на напредване на съседите и по пътя на присъединяването им към Съюза, а и наложения от самия него мораториум върху разширяването. Икономическото положение на България засего е стабилно на най-бедната страна-членка. Вероятно това и други насложили се разбирания за ролята и мястото на страната в Европейския съюз карат българския народ на няма европейско самочувствие, възприемайки се често като външна на Европейския съюз държава. Последният стандартен Евробарометър от м. май 2015 г. показва, че България, заедно с Кипър е на последно място по европейско самочувствие на своите граждани. Едва 50% от българите се чувстват граждани на Европейския съюз, при 88% в първенеца Люксембург.
Евроскептичните гласове бавно, но неумолимо намират почва в отношението на българите към света. Което може да се приеме за новина, но не е изнанада за тези, които следят отблизо развитието на европейските дебати у нас. Според проучване на „Галъп интернешънъл”, публикувано в медиите през юни 2016 г., доверието на българите в Европейския съюз е спаднало под критичните 50%, а именно – 48% изказват доверие, а 38% недоверие в Европейския съюз. Това е най-ниското ниво на доверие от присъединяването на страната през 2007 г. Само няколко месеца по-рано, доверието в Европейския съюз е достигало ниво от 60%, а недоверието рядко достига 30%.
През 2017 г. България ще отбележи десет години членство в Европейския съюз. През тези десет години европейската интеграция на България не отбеляза особен напредък. За десет години България не успя да стане член нито на Еврозоната, нито на споразумението от Шенген. Вместо това, всеки следващ министър на правосъдието продължава два пъти в годината да очаква поредният доклад на Европейската комисия за изпълнение на шестте индикатора в областта правосъдието и вътрешните работи. Това говори за липса на дълбока интеграция в поне два основни сектора – икономическия и паричен съюз и сигурността. България, заедно с Румъния е единствената страна-членка, която изчаква толкова дълго приемането в споразумения и съюзи, към които е заявила желание да участва. Този период е по-дълъг дори от периода от реалното започване на преговорите за присъединяване през 1999 г. до началото на пълноправното членство от 1 януари 2007 г. Тези преговори бяха водени по трийсет и една преговорни глави, трябваше да се изпълняват политически и икономически критерии за членство. Бяха хармонизирани и приведени в изпълнение стотици хиляди страници европейски норми и правила. Но най-важното е, че всичко това доведе до сериозни промени и реформи в множество сектори. Процесът отне по-малко от осем години. В следващите десет години страната не можа да помръдне и милиметър напред в европейската си интеграция.
Трябва ли България да продължи европейската си интеграция
Защо е опасно това изоставане и защо спешно трябва да бъде наваксано. Практическото спиране на интеграцията има няколко много негативни политически ефекта. Най-важните според мен са два. Първият е нарастването на евроскептицизма. В България всички достижения на либералната демокрация и пазарната икономика традиционно се асоциират с влияние от Запада и по-конкретно с видим източник Европа. Със сигурност, чувството у съгражданите ни, че са изоставени и сами допринася съществено за отхвърлянето на Европа. Съвсем естествено е това да води след себе си и отхвърлянето на ценностите, които повечето от хората свързват с това, което днес познават като Европейски съюз. През 2005 г. след отрицателния вот на референдумите във Франция и Холандия хората в страната ни питаха, дали това е заради нас, българите, които се включваме в „техния” съюз. Заради нас ли французите и холандците вече не харесват Европейския съюз. Този случай само илюстрира, че интеграцията се разбира като двустранен процес. Обикновено, когато се засягат сфери като национална идентичност, национален суверенитет, култура и история е добре да знаеш, че не само ти приемаш и се отказваш, но и теб те приемат и заради теб се отказват. Което е точно така според всички основни договори и цялата философия на обединена Европа. Това, че гражданите не го усещат и не го разбират по този начин не е тяхна грешка, а грешка на лидерите им.
Вторият важен въпрос е, че тези настроения и нагласи на вечна периферия правят страната изключително уязвима на външни на Европейския съюз сили, на които европейското единство пречи. Най-малкото защото глобален конкурент с такъв размер е много по-труден за преодоляване, отколкото двадесет и осем по-малки поотделно. Неравномерната интеграция между всички страни-членки увеличава уязвимостта не само на по-малко интегрираните, но и на Съюза като цяло. Предстоящото /най-вероятно/ излизане на Обединеното кралство показва, че Европейски съюз a la carte не е рецепта срещу евроскептицизма, национализма и популизма. Интересно е, че колебанието към по-задълбочена интеграция на България се появи години след датата на присъединяване. В момента тази колебливост личи най-често по повод конструкции като еврозоната и Шенгенското пространство.В началния период от между три и пет години след 2007 г. решимостта за бързо включване в задължителните за България по Договора за присъединяване Икономически и монетарен съюз и Шенгенско пространство бяха видими от енергичните стъпки на подготовка и преговори с Брюксел, Франкфурт и страните-членки, както и от активната публична комуникация по тези теми. Последните няколко години на колебания относно по-нататъшната интеграция на България съвпаднаха с обрата във взаимоотношенията на Европейския съюз и Русия и начина, по който Европа реагира на различните заобикалящи я кризи. Вероятно това съвпадение е случайно, но няма как да не създаде у отделни наблюдатели впечатление за уязвимост. Това е и основна причина никога да не съм разбирала концепцията за Европа на няколко скорости.
Без съмнение, политическата воля и готовност на участващите вече страни-членки е от съществено значение при приемането на нови членове на еврозоната, Шенген или банковия съюз. Активността на българските институции по европейската тема изобщо, а и по тези предстоящи „присъединявания”обаче е на първо място. Тази воля и активност е от ключово значение. Ако се вгледаме в съдържанието на европейските дебати в последните години ще видим, че 90 % от тях заема темата за европейските фондове. Това е тон, който без съмнение се задава от институциите и, нещо повече, е основен акцент в цялостната комуникация с гражданите. На практика се обсъжда само солидарността, която идва в посока от Европа. Да, без тази солидарност България вероятно почти нямаше да има публични инвестиции. Солидарността в посока към Европа се комуникира като необходимо зло, а не като убеден избор, израз на зряло партньорство. Отношението към Европейския съюз като към източник на фондове и субсидии е най-прекият път към разрастване на евроскептицизма и усещането за изолираност и провинциалност. Още по-лошо е активното пропагандиране на това отношение, което се прави понякога съвсем неволно, а друг път съвсем съзнателно.
Но нека изброим фактите. България все още не е член нито на еврозоната, нито на Шенген, нито на банковия съюз. В момента се обмислят и градят нови инициативи за интеграция. Ако България в краткосрочен план не се присъедини към съществуващите в момента на влизането и в ЕС Шенген и Икономически и монетарен съюз, по-нататъшното и участие в инструменти, които сега се създават като банковия съюз, фискалния съюз или Агенцията за европейска гранична и брегова охрана ще стане невъзможно. Всеки загубен месец прави по-нататъшната интеграция все по-трудна. Какво трябва да се направи на практика, за да се случат тези „присъединявания“ възможно най-бързо.
Как да тръгнем бързо напред
На първо място е политическият консенсус поне между парламентарно представените партии. Когато той беше налице, България проведе не само успешни преговори за членство, но и много успешни реформи. В годините преди 2007 г. имаше ясно съгласие между политиците, ясно поляризирано обществено мнение от повече от 75 % поддръжници на европейския път на България и единомислие между гражданите и лидерите. Неслучайно по-горе в текста се говори за ролята на общественото мнение и публичната комуникация на европейските теми. Ясната и постоянна политическа воля и решимост са необходими, за да може по категоричен начин да бъдат убедени страните-участнички в същите тези инициативи, че освен техническа готовност, България е наясно със задълженията си и желанието и е необратимо. Това е лесно само на пръв поглед.
Да започнем с присъединяване към Шенгенското пространство. В последните години сигналите от България са по-скоро смесени. Един път се декларира пълна готовност, друг път не. При внимателно вглеждане в момента се вижда разногласие сякаш и в самото министерство на вътрешните работи. Мигрантската криза без съмнение разколеба общественото мнение относно необходимостта за присъединяване към Шенген, а и отговорните за него институциите. В периода 2007-2011 г. дискусията се водеше на възможно най-високо правителствено ниво като Шенген беше обявяван за основен приоритет. Дали общественото недоверие към пространството без граници или категоричната отрицателна реакция на някои от държавите-членки имат по-голяма роля за отлагане на амбициите на България, не може да се каже. Но е безспорен факт, че в най-близко бъдеще не се очертава премахване но кжнтрола нито на въздушна, нито на морска граница. Напредването на преговорите по законодателството за новата Европейска гранична и брегова охрана е добра новина за България като гранична държава на една от най-проблемните граници. Но и тук България е включена като държава-получател на помощ, а не такава, вземаща решения.
Друго безспорно постижение на интергацията е Икономеческият и монетарен съюз. Той се превърна в запазена марка на обединена Европа и един от най-разпознаваемите европейски символи в световен мащаб. Есенното проучване на Евробарометър от ноември 2015 г. показва, че гражданите слагат на трето място еврото като едно от най-позитивните достижения на Европейския съюз. За сравнение, в същото проучване Общата селскостопанска политика, за която се изразходва почти 40 % от общия бюджет, е поставена едва на осмо място. Икономическата и дългова криза от последните години доведе подготовката на България за присъединяване към Еврозоната в режим на изчакване. В последните години ключови институции като Българската народна банка и Министерство на финансите проявяват, меко казано, предпазливост. Несигурност показва и общественото мнение в България, където поддръжниците на въвеждането на еврото като национална валута са 47% през 2016, което е с осем процентни пункта по-малко в сравнение в 2015 г. 77% от запитаните българи също така смятат, че страната не е готова за въвеждане на еврото. Увеличението на хората, които мислят така е с два процентни пункта в сравнение с 2015 г. Всички данни са от проучване на Евробарометър през април 2016 г. На този фон в последните години не се отчита ясна политическа воля или намерение за времеви график за участие на България в еврозоната. Спонтанните реакции, че това трябва да стане възможно най-късно не държат сметка за някои важни неща. Първото е, че общественото мнение не почива напрофесионална и обективна информация относно принципите и правилата на съществуване на еврозоната. Това показват и други резултати от цитираното по-горе изследване. Вторият фактор, който не се отчита реално е, че България има задължение, а не възможност за участие в Икономическия и монетарен съюз съгласно присъединителния си договор и отлагането във времето е с неясен ефект. Най-важното, което не се съобразява обаче, е бързото развитие на Икономическия и монетарен съюз в посока неговото завършване през 2025 г. През октомври 2015 г. Европейската комисия започна изпълнението на Доклада на петимата президенти (Five Presidents’ Report) за ”по-дълбок и справедлив икономически и монетарен съюз”. Предвижда се това да се случи в две фази, първата от които да приключи до средата на 2017 г. Тя се базира на съществуващите договори и инструменти за подкрепа на конкурентноспособността и завършване на Финансовия съюз. Втората фаза, която трябва да приключи до 2025 г. има за цел инициирането и предприемането на по-задълбочени действия, включително нови правнообвързващи инструменти, които не изключват промяна на основни договори или сключване на нови междуправителствени споразумения. При тези условия, ако България продължи да пропуска отделни етапи на интеграция между другите страни-членки, новите, променени условия може да я направят неспособна да догони.
Говорейки за консенсус, тук е мястото да споменем едно предстоящо „излизане“ и това е прекратяването на Механизма за сътрудничество и оценка (МСО) в областта на правосъдието и вътрешните работи. Тук поне гражданите изразяват доста по-единодушно съгласие с оставането му в сила, отколкото политичесдките партии. Което не е изненада предвид степента на общественото доверие в правоохранителната и правораздавателната системи. Десетгодишната продължителност на механизма, с изчерпан преди седем години юридически инструмент – предпазната клауза, поставя много въпроси за бъдещето на упражнението. Бихме предположили, че към края на десетата годишнина на МСО Европейската комисия ще направи цялостен преглед на постигнатото досега. И тъй като е напълно невероятно механизмът да бъде прекратен още догодина ще рябва да бъде предложен и подход занапред. Струва ми се неподходящо предвид актуалната обстановка в Европа Комисията да ни прадложи още десетина години от същото. Нито стрните – обект на мониторинг, нито останалите страни – членки ще бъдат доволни от такова развитие. То е в пълен разрез с призивите за Европа на резултатите, за рестарт на проекта и на новата решителност, че трябват бързи и сериозни промени, за да се отговори на очакванията на гражданите. Европа е много различна днес. Механизмът беше създаден да проедолее недостатъци в правоприлагането и съдебната система, за да може България бързо да догони останалите. Времето показа, че други държави не просто „догониха”, но и бързо „изпревариха” България и Румъния в сфери, които поддръжниците на МСО не сме си и представяли – рушене на демократични институции, върховенство на закона и дори нарушаване на основни права. Според мен има два начина за продължаване на механизма. Единият следва да е придружен с ясен план за излизане, а другият – чрез съвместяването му с членство в Шенгенското пространство.
България следва да обърне много сериозно внимание на гласовете, които призововат за Европа на различни скорости. Ако бъде пропуснато едно задълбочаване на интеграцията около някакъв тип ядро, много е вероятно страната да не може да догони дълго време останалите, с риск да остане вечна периферия и второкачествен член. Затова е много важно да се действа решително и бързо в посока реформи, които ще позволят включването ни във всички съществуващи в момента интеграционни инициативи, за да може България да участва равноправно и активно в разговора за бъдещето и своята роля в него.
*Изказване на кръглата маса „Има ли бъдеще ЕС?” от поредицата дебати „Българската външна политика след присъединяването към ЕС – на изток от Запада и на запад от Изтока?”, организирани от ИИМО и Фондация „Фридрих Еберт”, София, 28 юни 2016 г.