В първите години на преход от двуполюсен към многополярен (полицентричен) модел на международните отношения след края на Студената война вниманието на европейската общественост бе насочено към политическите процеси в Централна и Източна Европа и военните конфликти в бивша Югославия, докато Черноморският регион по-скоро бе извън полезрението на експерти и анализатори в сферата на сигурността. Дори в началото на новото хилядолетие редица автори продължаваха да припомнят, че съществува „западна историческа амнезия” по отношение на Черноморския регион, който представлява своеобразна „черна дупка” в „западното историческо съзнание”. Това изглежда като необясним парадокс, ако се припомни богатия историко-културен и икономически обмен между Черноморието и останалата част от Европа.
Още в античната епоха и в първите векове на християнската цивилизация съществува динамично взаимодействие по дългия Понтийско-Балтийски воден път, достигащ и до Западна Европа чрез Дунав и другите пълноводни търговски реки. Елинистичната колонизация на Кавказ е последвана векове по-късно от слизането към Черноморските брегове на варягите, а покрай масовите кръстоносни походи в този район се появяват през Х век дори отряди на викингите. И ако след завладяването на Константинопол Черно море се превръща във „вътрешно море” на Османската империя, след руско-турските договори от 1774, 1792 и 1829 г. започва обратна руска колонизация на Кавказ в дълголетния устрем от Петър Първи и Екатерина Втора до Й. Сталин за осигуряване на руското присъствие в подстъпите към Средиземноморието и Близкия изток[1]. По време на Наполеоновите войни за пръв път и западноевропейските велики сили проявяват интерес за установяване на свое влияние в региона, което е гарантирано за Великобритания и Франция с подписването на Парижкия договор след края на Кримската война през 1856 г. По инициатива на кемалистка Турция през 1934 г. започват многостранни преговори за правно-нормативно уреждане режима на военноморско присъствие на нечерноморски държави в акваторията на Черно море и преминаването им през Проливите, което завършва с подписване на Конвенцията от Монтрьо на 20 юли 1936 г.
В първото десетилетие след края на Студената война се създават условия за провеждане на редица многостранни инициативи в сферата на регионалната сигурност. Характерна особеност е, че те не са резултат на усилията на НАТО и Европейския съюз, които по това време са фокусирали своето внимание върху паралелно протичащите процеси на вътрешна трансформация, преформулиране на целите и мисиите и разширяване в посока на Централна и Източна Европа. Многостранните инициативи са предложени от някои черноморски държави и се осъществяват предимно под егидата на ОССЕ и Партньорство за мир (ПзМ). Най-активна роля продължава да играе смятаната за водеща регионална сила в граничната зона между Черноморския и Близкоизточния региони Турция, основен фактор в Южния фланг на Северноатлантическия алианс. През 1992 г. турското правителство лансира идеята за създаване на организация за черноморско икономическо сътрудничество (BSEC) със седалище Истанбул, в която членуват деветте държави от широкия черноморски ареал и три други балкански държави. През април 2001 г. Турция също е инициатор за създаването на Оперативната група за военноморско сътрудничество в Черно море (BLACKSEAFOR) с участието на всички страни в региона, а през 2004 г. отправи покана за участие в многостранната операция под нейно командване Black Sea Harmony. Румъния многократно изразява през 90-те години на ХХ век чрез своите държавни и правителствени ръководители категорична позиция, че сигурността и сътрудничеството в Черноморския регион представляват ключов компонент във външната политика на страната. В румънската Военна стратегия от 2001 г. специално се посочва „стратегическото значение“ на региона за южния фланг на НАТО, а в Доктрината за военноморски операции от 2003 г. се поставя амбициозната цел в средносрочна перспектива до едно десетилетие Румъния да се превърне в регионална морска сила. България също има свой принос при осъществяване на многостранно сътрудничество, въпреки че до 2008 г. не акцентира отделно върху Черноморския регион в своите програмни, стратегически и доктринални документи. През 1994 г. по покана на България за пръв път в акваторията на Черно море се провежда многостранно оперативно-тактическо учение „Бриз-94“ с участие на 27 военноморски съдове от осем държави, а през следващата 1995 г. по инициатива на българското правителство се провежда и първото черноморско учение под егидата на НАТО/ПзМ Cooperative Partner-95. През 2003 г. в Бургас започва да функционира Черноморски граничен координационно-информационен център за осигуряване взаимодействие на бреговите охрани на черноморските държави.
В средите на НАТО и Европейския съюз едва след 2003 г. се наблюдава повишено внимание към разширения Черноморско-Каспийски регион. Няколко са непосредствените причини и поводи за това. Военните операции в Афганистан (2001) и Ирак (2003) налагат за пръв път необходимостта от използване за логистична поддръжка на военновъздушни бази край черноморското крайбрежие в Румъния (на 25 км от Констанца) и България (в Сарафово край Бургас). Приемането на двете държави в Северноатлантическия съюз през март 2004 г. и перспективата за приемането им в Европейския съюз през януари 2007 г., с което се разширяват външните граници и на двете международни организации до западните брегове на Черно море са друго основание. Осъществяването на т. нар. „цветни революции“ в Грузия и Украйна допълнително стимулират интереса към региона и за пръв път поставят хипотезата за евентуална интеграция на двете черноморски държави в европейските и евроатлантическите структури. Друг аргумент, който все по-често се налага в европейските дискусии е преодоляване на монополната енергийна зависимост от Русия чрез диверсификация на енергетичните доставки от Кавказ и Централна Азия[2].
Новата политическа линия на НАТО в Черноморския район е формулирана отчетливо в добилата широка известност статия на Роналд Асмус и Брюс Джаксън от юни 2004 „Черно море и границите на свободата“. В тази програмна статия изрично се подчертава: „Черноморският регион е в епицентъра на голямото стратегическо предизвикателство при опита ни да проектираме стабилност в разширеното европейско пространство и отвъд в широкия Близък изток… От тази гледна точка разширеният Черноморски регион започва да изглежда не периферия на Европа, а ключов компонент в западния стратегически хинтерланд“[3]. Година по-късно в изказване пред сенатската комисия по външни отношения към Конгреса на САЩ Брюс Джаксън очертава геополитическото пространство на разширения Черноморски регион с класифициране на три групи страни – големи регионални сили (Русия и Турция), средно големи държави (Украйна, Румъния и България) и малки крайбрежни страни от постсъветското пространство (Молдова, Грузия, Армения и Азербайджан). Джаксън изтъква няколко по-важни аргументи за тезата, че Черноморският район вече не е „черна дупка“ в Европа, а е „от централно стратегическо значение за Европа и САЩ“: стратегическото значение на района като подстъп към Близкия изток, осигуряване на енергетичните ресурси от Централна Азия към Европа, възстановената „руска експанзия“ в „близката чужбина“.
Скоро след приемането на Европейската стратегия за сигурност (2003) Европейският съюз планира и осъществява през 2004-2008 г. няколко граждански мисии в широкия Черноморски регион, предоставяйки своята специфична експертиза – оказване на правна подкрепа чрез мисията EUJUST THEMIS в Грузия, погранична и митническа подкрепа чрез мисията EUBAM в Молдова/Украйна, както и наблюдателната мисия EUMM след конфликта между Русия и Грузия през 2008 г., в която участват и досега над 200 наблюдатели от 23 страни-членки на ЕС. В контекста на общата политика за сигурност и отбрана на ЕС са лансирани и инициативите за „Черноморска синергия“ и „Източно партньорство“.
България активно участва в реализирането на многостранните инициативи за Черноморския регион от началото на първото десетилетие на ХХІ век, но този регионален компонент в българската външна политика е по-комплексно и последователно обоснован след есента на 2008 г. През септември 2008 г. българското правителство приема Концепция за укрепване на морската сигурност в района на Черно море „Синергия на партньорските усилия“, която представя на своите партньори през декември с.г. В Концепцията се предвижда изграждане на Съвместен Черноморски център за морска сигурност в Бургас. В периода 2009 – 2011 г. България на ротационен принцип председателства консултативния механизъм по Документа за мерки за укрепване на доверието и сигурността във военноморската област в Черно море, процеса на Срещи на министрите на отбраната на страните от Югоизточна Европа (SEDM) и поема командването на BLACKSEAFOR[4].
В периода след 2009 г. в процеса на подготовка на актуализирания пакет от стратегически и доктринални документи (Стратегия за национална сигурност, 2010; Национална отбранителна стратегия, 2011; Доктрина на Въоръжените сили, 2012) българското правителство обосновава приоритетните области, цели и задачи в националната политика за сигурност и отбрана. На предно място в Стратегията за национална сигурност е поставена концепцията за „споделената отговорност“ и „колективната отбрана“, която се отнася и до зоната на Черноморския регион[5]. В Националната отбранителна стратегия от април 2011 г. специално се отбелязва: „Нараства значението на Черноморския регион за международната сигурност, включително за Република България, поради ролята му на свързващо звено между Европа, Близкия изток и Азия. Наличието на така наречените „замразени конфликти”, дейността на терористични структури и преминаващите през него транснационални енергийни и транспортни трасета значително повишават неговата уязвимост. За нашата страна значението му допълнително нараства и поради ангажиментите по охраната на външните граници на НАТО и ЕС.”
Новите рискове и заплахи са тясно обвързани с необходимостта от постигане на определени военни способности. Съюзните ангажименти към стратегическите програми на НАТО и ЕС за „интелигентна отбрана“ (Smart Defence) и „обединяване и споделяне“ (Pooling & Sharing) изискват преодоляване на застрашителния спад на отбранителни способности и в трите вида въоръжени сили. В същото време обаче, относителният дял на разходите за отбрана продължава ежегодно да намалява от 2.35 % от брутния вътрешен продукт през 2007 до 1.19 % през 2015 г. Реалните параметри и прогнозни оценки за отбранителния бюджет доведоха до отлагане на приетите през 2014 решения в „Програма 2020“ за модернизация на ВС. В новата редакция на Националната отбранителна стратегия през април 2016 г. е използвана формулировката за „баланс“ между силно ограничените отпуснати ресурси и необходимите за страната отбранителни способности.
За разлика от България Румъния успява да преодолее частично последиците от финансово-икономическата криза и повишава отбранителния си бюджет в последните три години от 1.35 % до 1.70% от националния БВП, което дава възможност да започне изпълнение на предвидената модернизация на ВС със закупуване на една ескадрила от 12 бойни самолети F-16 и обявени планове за закупуване на още 12 самолети F-16 през 2017 г. Състоянието на българската бойна авиация постави спешно въпроса за нововъзникналите рискове и заплахи във връзка със защитата на въздушното пространство на страната, което обуслови поисканите промени в Закона за отбраната и въоръжените сили с разрешаване на съвместна охрана на българското въздушно пространство (Air Policing) като част от защитата на съюзните външни граници на НАТО. Още през 2011 г. е подписано споразумение между България и Румъния за установяване на функционален съвместен блок за съвместно въздушно наблюдение (DANUBE Functional Airspace Block) като етап от създаването на обща рамка за „Единно европейско небе“ (SES) в рамките на Европейския съюз. Промените в ЗОВС предизвикаха редица коментари за характера на възможния съвместен Air Policing, който най-вероятно ще бъде обсъден и конкретизиран по време на предстоящата Среща на върха на НАТО във Варшава през юли 2016 г. Възможно е пребазиране на българска територия на ескадрила бойни самолети F-16 за следващите няколко години подобно на съюзната защита на въздушното пространство на трите балтийски страни членки на Алианса (Литва, Латвия и Естония).
Що се отнася до основните групи предизвикателства пред националната и регионалната сигурност в разширения Черноморско-Каспийски регион, те биха могли да се обособят като дългосрочни рискове и заплахи (чието разрешаване е трудно осъществимо в срок от 5-10 години) и краткосрочни, предизвикани от актуални конюнктурни събития или трудно предвидими „стратегически шокове“. В експертните анализи за дълготрайните предизвикателства пред регионалната сигурност се посочват преди всичко „замразените“ конфликти, „лошото управление“ (с олигархични центрове на властта и корупционни практики), международния тероризъм[6] и трансграничната организирана престъпност (с трафик на хора, оръжие, наркотици и нелегална контрабанда на други товари). В разширения Черноморско-Каспийски район основните неразрешени „тлеещи“ конфликти, част от които периодично ескалират, са четири: 1. Обявената едностранно Приднестровска молдавска република (ПМР); 2. Обстановката в автономните Чеченска и Дагестанска републики в състава на Севернокавказкия федерален окръг на Руската Федерация; 3. Едностранно обявилата се за самостоятелна република Абхазия и Южна Осетия, отделила се от Грузия вследствие на въоръжения конфликт от 2008 г.; 4. Военният конфликт между Армения и Азербайджан за автономната територия на Нагорни Карабах. Към тях би следвало да се прибави в дългосрочен план и ескалиралата Украинска криза с въоръжена намеса на руски военни формирования и анексиране на Кримския полуостров.
В правителствения ежегоден Доклад за състоянието на отбраната и въоръжените сили от 30 март 2016 г., представен за утвърждаване в Народното събрание, се посочват още няколко основни проблеми пред сигурността в Черноморско-Каспийския регион, предизвикани от динамично променящата се стратегическа среда в последно време. На първо място, това се отнася до „развитието на вътрешно и външно-политическите процеси и средата за сигурност в Турция“, както и до „ескалацията на руско-турските отношения“. Развитието на кризата в Украйна поражда също сериозни опасения за регионалната стабилност не само поради нейните външни измерения, но и от гледна точка на липсата на устойчив държавнотворчески процес, който би могъл да доведе до постепенно преодоляване на етно-културното противопоставяне между западната и източната част на страната и ограничаване на ширещите се корупционни практики и политически радикализъм. На следващо място в правителствения доклад се споменава за отражението върху икономическата обстановка на наложените на Русия санкции. Към посочените проблеми би следвало да се добави и специфичният за България въпрос за съдбата на българските етнически малцинства на територията на Молдова и Украйна.
Значителното нарастване на военния потенциал на Русия в Кримския полуостров и в граничните региони с Украйна поражда също определени опасения, допълнително усилени с постановките в новата Стратегия за национална сигурност на Руската федерация от 31 декември 2015 г. за мащабна военна модернизация, развитие на потенциала за „ядрено сдържане“ и повишаване „мобилизационната готовност“ на руските въоръжени сили. Русия продължава да поддържа свои военни бази със значителни военни контингенти в Черноморско-Каспийския регион и в Централна Азия – 8000 души военен персонал в Казахстан, 7500 души в Таджикистан, 3800 души в Абхазия и Южна Осетия, 3200 души в Армения, 1500 души в Приднестровието и около 700 души в двете военновъздушни и една военноморска бази в Киргизстан (В края на 2013 г. бе закрита руската Радиолокационна станция в Габала, Азербайджан).
Засиленият дефицит на взаимно доверие между Русия и страните членки на НАТО и предприетите „ответни“ мерки са част от класическия модел в международните отношения на спираловидна поетапна ескалация на напрежението с дълготрайни последствия. Липсата на диалог и взаимните пропагандни нападки в своеобразната „информационна война” допълнително усложняват намирането на взаимнопроемливи решения за деескалация и мотивират предприемането на следващи действия „на по-горно равнище”. В този контекст може да се разглежда и обявената от румънския министър на отбраната в началото на февруари 2016 г. идея за създаване на „постоянна морска флотилия“ на НАТО в Черно море. Тази инициатива става наскоро след откриването на 18 декември 2015 г. на първата разположена в Европа американска система за противоракетна отбрана Aegis Ashore в румънската военновъздушна база Девеселу край Каракал (на 50 км от Никопол) като съставен елемент от бъдещата по-широка система за противоракетна отбрана („противоракетен щит”) на НАТО. Първоначално идеята за „черноморски флот на НАТО“ предвижда участие на три черноморски страни членки на Алианса – Румъния, Турция и България, както и три нечерноморски държави – САЩ, Германия и Италия.
От самото начало би могло да се очаква негативна реакция от страна на регионалната черноморска сила Турция като най-заинтересована в продължение вече на 80 години за стриктно спазване ограниченията на Конвенцията от Монтрьо, които предвиждат присъствие не повече от 21 дни и с не повече от 30 000 т общ тонаж военноморски съдове от нечерноморски държави. Германското правителство също тактично отклони подобна идея като в замяна предложи по-интензивно провеждане на военноморски учения на Алианса в региона. Вероятно и поради тази реакция, по време на разговорите на българския министър на отбраната Николай Ненчев с румънския му колега Михня Моток в Букурещ на 20 март 2016 г. темата е преформулирана за „обсъждане на конкретен пакет от дейности, които да подпомогнат ротационното присъствие на НАТО в региона“ с увеличаване броя на ученията и активизиране сътрудничеството на двете съседни държави в Черноморския район.
Сред водещите актуални заплахи и предизвикателства пред националната и регионалната сигурност наред с тероризма и масовите бежански вълни към Европа е опасността от злонамерено въздействие в новото измерение на виртуалното киберпространство. Приетата през февруари 2013 г. Стратегия за кибер сигурност на Европейския съюз предвижда активизиране на съвместните усилия за отразяване на вероятните кибер атаки срещу ключови критични инфраструктури в сектора за сигурност, държавното управление и финансово-икономическата система на страните членки. В проекта за Национална стратегия за кибер сигурност „Кибер устойчива България 2020“, публикуван на сайта на Министерския съвет на 8 април 2016 г. и обсъден в Консултативния съвет за национална сигурност при президента на Република България седмица по-късно, изрично се посочва, че „нарастващата и необратима дигитална зависимост на основните функции и дейности на обществото поражда нови значими рискове и заплахи“ и „нови уязвимости с непознат досега мащаб и потенциална сила на въздействие“. Всичко това предполага установяване и развитие на националната система за кибер сигурност и устойчивост, чийто фундамент е „мрежовата и информационната сигурност“.
Въпреки ограничената роля на България като сравнително малка балканска и черноморска държава, тя би могла да предостави свой национален принос в общите усилия за осигуряване на по-голяма европейска сигурност и стабилност. Както посочва в посланието си до членовете на Общото събрание на ООН българският кандидат за генерален секретар на световната организация и генерален директор на ЮНЕСКО Ирина Бокова, новите предизвикателства пред международната сигурност се нуждаят от по-активна многостранна дипломация и диалог и по-засилена превенция на конфликтите чрез подпомагане „доброто управление“, устойчивото развитие и стабилността в различните кризисни региони[7]. Тази концепция е напълно приложима и за Черноморския регион, който в повечето експертни прогностични анализи се характеризира като „район с висока степен на конфликтност” и през следващото десетилетие.
[1]В периода 1939-1947 г. Сталин безуспешно оказва натиск за осигуряване на съветска военноморска база в зоната на черноморските проливи – Йордан Баев, „Сталин и Черноморските проливи“ – Годишник на Военноморския музей, Варна, 2002, том 2.
[2] Темата за енергийната сигурност и Черноморския регион се разглежда подробно в доклада на д-р Любомир Денчев.
[3]Ronald Asmus; Bruce Jackson, “The Black Sea and the Frontiers of Freedom” – Policy Review, Hoover Institution, June 2004. Роналд Асмус е бивш помощник заместник Държавен секретар на САЩ по европейските въпроси и изпълнителен директор на German Marshall Fund, а Брюс Джаксън – президент на Атлантическия комитет на САЩ.
[4]BLACKSEAFOR преживява няколко кризи в своята 15 годишна история. По време на руско-грузинския военен конфликт Грузия прекратява своето участие, но се завръща през 2011 г. По време на украинската криза и анексирането на Крим има опити за „замразяване“ на руското участие, а след свалянето на руския самолет СУ-24М от турските ВВС през ноември 2015 г. руското правителство суспендира участието си в BLACKSEAFOR.
[5]Подобно на България, в новата Национална отбранителна стратегия на Румъния от юни 2015 г. се посочва, че новите предизвикателства пред националната сигурност не могат да бъдат посрещнати само с индивидуалните усилия на една страна, а „изискват ефективно сътрудничество в международните механизми за сътрудничество“.
[6] Темата за тероризма в международен и регионален план е задълбочено изследвана в многобройни проучвания, анализи и коментари през последното десетилетие.
[7]Peace, Sustainability and Dignity – the New Humanism for the World Today, Paris, 4 April 2016 – www.un.org
* Изказване на кръглата маса „Черно море – стена на сигурност или врата за политика?” от поредицата дебати „Българската външна политика след присъединяването към ЕС – на изток от Запада и на запад от Изтока?”, организирани от ИИМО и Фондация „Фридрих Еберт”, София, 12 април 2016 г.